农村体育公共服务供给的价值审思与现实困境，本文主要内容关键词为：公共服务论文,困境论文,现实论文,农村论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2014-02-20 中图分类号G80-05 文献标志码A 文章编号1000-5498(2014)04-0020-05 纵观公共服务理论的发展历程，从19世纪后半叶西方公共服务理论的萌发，到20世纪80年代新公共管理理论的确立，再到新公共服务理论的兴起，公共服务的价值问题贯穿始终[1]。从此种意义看，价值问题是公共服务管理与实践领域的本源性问题。农村体育公共服务是现今我国迈向体育强国及完善体育公共服务体系的重难点问题。在当前农村体育公共服务更多地只能依靠“供给”而非“自给”的现实背景下，同样有必要回归公共服务的价值本源，考量、审思农村体育公共服务供给的价值取向。农村体育公共服务的供给不仅仅是实物的提供，更是价值的呈现；而现今农村体育公共服务发展的掣肘，也不仅仅是物力财力供给困难，更是价值观的偏离。审思农村体育公共服务供给的价值取向及其现实困境，方能溯本求源、标本兼治，从本源及现实的双重视域洞悉农村体育公共服务供给的难题。遗憾的是，虽然近年来对体育公共服务问题的研究日益增多，但回归公共服务的价值本源，论述相关问题的研究报道还颇为鲜见；而对农村体育公共服务及其供给问题的价值探寻更是少见。鉴于此，本研究拟对该问题进行尝试性探析。 1 农村体育公共服务供给的价值审思 1.1 民需与政绩——需求取向与政绩导向的博弈农村体育公共服务供给的民需取向乃是由农民的体育需求决定农村体育公共服务供给的一种价值诉求。在农村体育公共服务供给的决策定位上，近年来国家政府部门也积极从民需的视角考量农村体育公共服务的供给问题。如2009年国家体育总局局长刘鹏同志在全国群众体育工作会议上的讲话强调，要在认真总结全民健身各项工程建设经验的基础上，切实履行体育公共服务的政府职能，继续推动“农民体育健身工程”，农民喜欢什么、需要什么，我们就做什么，切实把好事做好、实事办实[2]。农村公共产品供给体制的强制性传统以及由国家计划决定农村公共产品数量、类型的决策机制[3-4]，长期以来将农民隔离在农村公共产品需求表达的大门之外。农村体育公共服务的供给自然也难以逃离自上而下强制供给的体制性藩篱，在一厢情愿式地为民提供农村体育公共服务的背后实则是政绩取向使然，导致其最终沦为备受诟病的形象工程、政绩工程[5-6]。 事实上，农村体育公共服务供给的民需取向与政绩导向反映的是2种截然不同的需求类型，前者是对农民实际体育需求实事求是的反映，后者则为意识形态刚性需求的呈现。同时，2种不同的供给取向亦决定了截然相反的2种结果。民需取向的农村体育公共服务供给往往趋于供需平衡，而政绩取向的农村体育公共服务供给更多地呈现为供非所求的畸态。需要指出的是，政绩取向下农村体育公共服务供给的实际危害性是相当大的。一方面，政绩取向下的农村体育公共服务供给实则是一种非民需的无谓供给，是一种丧失公共行政精神[7]的盲目投入，由于资源的浪费不仅会加剧当前农村体育公共服务总量的供不应求，还会由于供非所需、供非所喜、供非所愿、供后闲置而导致农村体育公共服务供给相对过剩。另一方面，政绩取向下的农村体育公共服务供给看似是对农民的恩惠，在某种意义上实则是对农民体育权利的剥夺，这种不是建立在对广大农民的普遍尊重和共同价值观基础之上的非理性供给，往往难以获得成功[8-9]。这一点对当前及今后我国农村体育公共服务供给价值观的确立、“农民体育健身工程”等具体惠农体育工程的实施等，无疑具有启示意义。 1.2 民本与任务——民生取向与行政任务导向的博弈 在现今我国大力打造服务型政府、构建完善社会公共服务体系的背景下，国家对农村体育公共服务建设的关注、支持与实际投入力度日益增加。这从“十一五”“十二五”时期以来国家颁发的一系列相关惠农体育政策文件、相关领导的发言讲话以及国家组织开展的“农民体育健身工程”等务实举措等[10]可见一斑。在国家相关政策文件及实践举措的背后，折射的是政府农村体育公共服务供给的民本宗旨和民生取向。囿于中国国情，农村经济基础薄弱，农民对体育公共服务的自我供给能力差，而农村体育公共服务投入的非回报性导致社会力量投入相对有限，致使当前农村体育公共服务的供给更多地限于一种政府行为。各级政府承担着农村体育公共服务供给的行政事务使命。从农村体育公共服务供给的价值取向看，亦存在一定的行政任务导向；因此，在农村体育公共服务供给中，民生取向与行政任务导向并存。 民生取向与行政任务导向这2种不同的价值取向可导致农村体育公共服务供给理念及行为差异。民生取向下的农村体育公共服务供给，可谓政为民所议、计为民所谋、策为民所施、财为民所用、利为民所得，农村体育公共服务供给时时处处、方方面面均是站在农民的立场，体现出务实、为民、利民的供给理念与行为，不掺杂任何形式主义和“花架子”的元素。行政任务取向下的农村体育公共服务供给，虽然在施政的过程中也能在一定程度上为民谋利，但是更多地着眼于行政任务的完成、行政职能的履行、行政文件与命令的下发，体现为重量轻质、重形式轻实效。在农村体育公共服务供给的实践中，民生取向与行政任务取向可谓兼而有之，表现为惠农体育政策颁发之初的民生本位与政策执行过程中行政任务首位之间的博弈。 2 农村体育公共服务供给的现实困境 2.1 非衡体育观下的农村体育公共服务供给总量不足、价值偏离 从某种程度上而言，均衡发展只是经济社会发展的一种相对理想状态，非衡却是一种普遍现象。一直以来尽管我国倡导体育事业要与经济社会协调发展，体育事业内部也要均衡发展，然而，非衡现象颇为显见和常见。例如，相较于对医疗、教育、住房等投入而言，无论是国家层面还是群众自身，对体育的投入力度均相对较弱；相较于对竞技体育的投入，我国群众体育领域“欠账”甚多[11]。在此非衡现象的背后，折射的实则是国人的一种非衡体育观，是对体育的民生价值重视不够引发的一种价值观的偏离，进而导致体育事业发展的非衡现象。就非衡体育观下农村体育公共服务供给的现实困境而言，主要体现为供给的总量不足与价值偏离。 笔者前期调研结果表明，我国农村体育公共服务的总体供给情况令人担忧，被调查的农民选择“不充足”和“完全没有提供”的人数比例合计高达71.7％，其中45.3％的农村居民选择了“不充足”，26.4％的农村居民认为“完全没有提供”[12]。从当前农村体育公共服务供给存在巨大缺口的表象来看，与其联系最直接的无非是“财力不足”的问题，或者说在目前农村体育公共服务投入主要以国家和政府为主的现实状况下，国家的有限财力是导致农村体育公共服务供给总量不足的直接原因。诚然，这一现状的背后无疑具有深刻的历史及社会原因，更有非衡体育观及相应价值观的驱使。我国农村经济基础长期薄弱、农村人口众多、农村地域辽阔及当前农村对医疗、教育、社保等头等民生服务的迫切需求等，导致国家在农村体育公共服务供给上呈现出“财力相对不足”的状况。 全民对体育的重视程度仍然较低、国民的体育意识相对薄弱和政府部门的倾向性投入等折射的非衡体育观及相应价值观的偏离，构成更为深层的原因。一方面，如果全民的体育意识增强了，人们真正把体育作为不可或缺的生活方式得以确立，那么我国体育公共服务的供给就不会再以“政府供给”为主的方式存在，更多地会呈现出“他给”“自给”等多元化的状态，这也必然能缓解当前农村体育公共服务供给不足的困境。另一方面，正如众多媒体曾呼吁和披露的，我国对竞技体育的投入远远超过对大众体育的投入，要加大对大众体育和全民健身事业的投入力度[13]。在此没有必要深究我国对竞技体育的投入是否超过对大众体育的投入这一问题，但在此背后，呈现的是我国政府相关部门的政绩观，即是追求看得见、摸得着的政绩工程和金牌效应，还是致力于凸显民生本位但施政绩效难以迅速彰显的群众体育。对于需求缺口巨大、投入力度和难度更大、政绩效应更难凸显的农村体育公共服务的投入而言，其考验无疑更为严峻。 2.2 政绩取向下的农村体育公共服务供给方式单一、机制不全 囿于农村体育公共服务投入的非直接回报性，在其投入后经济和社会效益难以迅速彰显甚至可能是无效投入的状况下，目前农村体育公共服务市场化和社会化改革的条件自然难以形成，导致现今我国农村体育公共服务基本采用的是“自上而下”的政府直接供给方式。此“自上而下”的政府单一供给方式，既是当前农村体育公共服务基础薄、水平低发展阶段政府行使公共服务职能的必然选择，也是政绩取向下的最佳选择。该方式具有行政色彩浓厚的特点，亦有利于瞄准、突出政绩。在现有政绩考核制度下，“自上而下”的供给方式往往容易使各级政府热衷于有形的、能够留下政绩痕迹的、有考核指标依据的体育场地器材、设施的供给，而忽视对其他可能需要投入更多时间、精力、物力、财力，但其效果和影响力可能更难以呈现的服务内容的供给，这是造成目前农村体育公共服务供给内容单调的一个重要原因。 就某种程度而言，农村体育公共服务“自上而下”的单一供给方式是制度内外供给失衡的必然产物。据相关研究[13]，农村公共物品的制度内供给是指在现行财政管理体制下的预算财政和预算财政外的政府财政供给，供给的主体是政府，供给成本的分摊方式是通过政府预算收入进行的，该供给方式具有强制性。农村公共物品的制度外供给则是指制度内财政方式之外的其他供给方式，主要包括公共物品的制度外财政供给(如乡镇企业上缴利润、管理费、乡镇统筹、各种集资和捐款、各种罚款收入等非预算性融资，多具有指令性)和民间供给(如民间捐款、集资、摊派等非政府性融资，多具有自愿性)。 一方面，由于基层农村公共事务繁多，如农村水利设施、公共卫生、医疗、教育、道路交通等，这些事关农民生计的大事目前尚未能得到很好解决，那么对农村体育公共服务的投入自然被边缘化。随着近年来农村税费改革的施行，农民被免征农业税之后，基层政府尤其是乡镇政府的财力收入相对于其需要的投入而言，则显得更加捉襟见肘；因此，如果基层政府能够通过乡镇统筹、收取乡镇企业利润等获取一定的制度外财政收入，那么在其对农村公共事务的投入上，必然会规划再三，把有限的财力用于农民急需解决的如医疗、教育、道路交通等头等民生大事上。 另一方面，由于农村体育公共服务投入的非直接回报性和其经济社会效益难以彰显等因素，导致民间资本也不愿投入。农民自身在其当前经济生活条件尚不富足的情况下，也不愿或者根本没有能力投入农村体育公共服务建设。鉴于上述两方面因素，当前农村体育公共服务的供给则只能是或者说主要是依赖于制度内供给。作为农村体育公共服务制度内供给的主体——基层农村政府而言，其显然只能是“有多少钱、办多少事”，即根据上级财政拨款量体裁衣，把有限的财力投入到能够带来明显社会效益、政绩效益，且符合国家文件精神要求的农村体育场地、器材设施的建设上。在农村体育公共服务制度内外供给严重失衡的情况下，基层农村体育公共服务的供给还达不到“按需分配”的程度，注定其必然选择“自上而下”的供给方式。 在政绩取向下，与农村体育公共服务“自上而下”供给方式一脉相承的则是供给的需求表达及监督评价机制的缺乏。政绩取向下“自上而下”的供给方式重政绩而非实绩，隔离基层农民的体育需求，各级政府部门自上而下地“闭门”决策，其考虑更多的是供给主体的自身能力和利益以及社会效应，无视与农民的主动沟通，导致农村体育公共服务的供给实则取决于政府部门的价值偏好，最终难免陷入供非所需、供非所求的窘境。在监督评价方面，则体现为自导自演、自供自评，基层农民或组织既无参与监评的意识，更无参与监评的渠道。在政绩考核的利诱下，农村体育公共服务供给的监督评价难以有效。在监评机制缺失的情况下，农村体育公共服务供给的所谓评价最终只能沦为政府部门的自我工作总结或政绩汇报。 2.3 行政任务取向下的农村体育公共服务供给保障不力、机构虚设 农村体育公共服务供给离不开资金和法律、法规等制度保障，然而，行政任务取向下农村体育公共服务供给的经费多用于维持基层农村体育事业单位运行的财政补贴，鲜少用于基层农村体育活动的开展。笔者前期调研结果表明，基层县乡农村体育事业经费普遍短缺，大多乡镇人均体育事业经费只有0.5元左右，该经费中很大部分还要用于乡镇文体站工作人员的财政工资补贴，最终用于组织体育活动的经费捉襟见肘。除“农民体育健身工程”等“指定任务”的专项资金用于修建有限的体育场地、器材设施外，很难有经费用于农村体育公共服务“自选”服务内容的建设[12]。可见，在行政任务取向下，目前有限的体育事业经费实则用于“养人”而非“养事”。 值得指出的是，农村体育公共服务建设经费不足的原因是多方面的，如农民由于自身经济条件所限造成的自身投入不足，各级政府由于有限的财力和公共事务的多面性造成对农村体育公共服务投入不足，农村体育公共服务投入的非直接回报性导致的制度外投入条件不具备等。现阶段农村体育公共服务的资金来源主要是体育彩票公益金和上级政府拨款，即在很大程度上主要依赖于前文所分析的制度内供给。农村体育公共服务资金的供给方式及主体单一，这也促使了基层农村体育公共服务建设对国家和上级政府投入的严重依赖性。无疑，目前制度外供给条件尚不成熟决定了这一客观现状，同时，这也决定了要解决我国农村体育公共服务建设资金的筹集问题，无疑将是一个长期而艰巨的任务。 行政任务取向下农村体育公共服务供给保障不力的另一方面则为相关法律、法规保障乏力，多体现为对任务的原则规定性、行政指令性，而缺乏具体的执行标准和规约措施。虽然近年来我国体育法制建设取得了一定的进步，有力地促进了农村体育公共服务建设，但整个体育公共服务的法制化程度仍然较低，相关制度建设不够健全且滞后乃属不争的事实。例如，我国现行的专门性体育法律只有一部《中华人民共和国体育法》，其条款设置弹性较大，约束力较弱，其中对农村开展体育活动亦作了简单要求和说明，未见具体操作规范要求，也无相关配套细则。再从《全民健身计划纲要》及《全民健身条例》来看，虽然两者均有关于农村、农民体育的相关规定和要求，但大多是原则性的规定，无关农村体育发展的具体内容，也无违反规定和条例的惩戒措施。可见，行政任务取向下农村体育公共服务供给的法律、法规保障颇显无力。 此外，行政任务取向下农村体育公共服务供给的基层乡镇机构形同虚设。当前基层负责开展农村体育工作的是县(市)、乡(镇)二级政府，由其下属县(市)体育局或文体局、乡(镇)“文体站”或“工作站”具体负责。乡镇文体站是负责我国农村体育公共服务供给的最基层“行政细胞”，位于农村体育公共服务供给的一线阵地，担当着承上启下的服务大任；然而，笔者前期调研发现，虽然目前乡镇文体站的设置较为普遍，但其经费和人员十分紧缺，挂牌现象比比皆是，导致诸多文体站“见牌不见人”[12]。 为何乡镇文体站的应然职能与其实然状态相差甚远?如众所知，乡镇文体站是我国政府部门垂直行政机构设置的必然产物，可视为县(市)体育局或文体局在乡镇政府行政机构设置的功能性“衍生品”，其“行政出生”毋庸置疑，其设置的行政导向也不言而喻。贯彻上级文件精神，听从上级指令对于乡镇文体站而言责无旁贷；然而，由于乡镇财政经费不足、乡镇文体站人员编制短缺等因素的制约，更加剧了乡镇文体站更多的只是“对上负责”，或为应付检查而临时开展一些“作秀式”的农村体育活动，甚或仅限于接收并存档上级相关行政文件，而无力“对下服务”，无法真正贯彻落实相关文件精神。从某种程度上看，目前乡镇文体站是作为一种行政机构设置的要求及其附庸而存在，尚未充分发挥农村体育公共服务供给的职能。 3 农村体育公共服务供给的价值匡正及促进策略 3.1 推广民生体育观，加大对农村体育公共服务的多元供给 体育事关民之生计，乃民生之本。民生体育观即是把体育视为人之生存与发展所必需的一种体育观。诚如全国政协委员卞志良、杨桦等人在全国政协会议上所言：“体育是最基本的民生”“应在全社会广泛宣传体育对于青少年及人的一生发展的重要性”[14]。如果说价值观是一个社会文化体系的核心内容和意识形态领域的“CPU”[15]，那么民生体育观则是最基本的、最核心的体育价值观，是引导人们正确认识体育、积极参与体育、终身从事体育的思想源和动力泵。民生体育观至少应包括3个方面的内容：一是对社会而言，全社会能认识到体育的民生价值，全民具有较强的体育意识，全社会重视体育事业的发展并积极投入体育事业建设；二是对政府而言，能摈弃“金牌体育观”、践行“民生体育观”，加强对群众体育尤其是农村体育等薄弱环节的建设力度；三是对公民个人而言，能视体育为健康的生活方式，具备较强的健身意识，主动参加体育活动，自觉自愿地投身体育事业建设。民生体育观下农村体育公共服务供给将不再局限于政府单一供给的局面，有利于突破当前基层政府财力不足的困境，形成社会力量参与、政府大力支持、农民自愿投入等合力共举的局面。目前有必要通过宣传引导等方式在全社会建立并推崇民生体育观，推动形成多元主体力量参与农村体育公共服务供给的格局，以此破解基层农村体育公共服务供给不足的难题。 3.2 培育公共行政精神，促进农村体育公共服务供给的机制创新 公共行政精神以公民和公共利益为价值取向，它建立在对所有公民乐善好施的道德基础之上。公共行政精神迷失是导致政府及官员产生不良政绩取向的价值观根源，使得执政者囿于政绩之需往往青睐于建设难度小、容易实施、易出政绩的公共服务项目，而相对忽视难度大、见效慢、期限长的公共服务项目[16]。可见，培育公共行政精神是形成正确政绩观的根本前提。事实上，政绩并非是一个讳莫如深而使得人们避而谈之的贬义词，也不宜一谈政绩就视之等同于形象工程、政绩工程。相反，正确的政绩导向则是政府更好地发挥公共服务职能的助推器和动力翼[17]。对农村体育公共服务供给而言，基于公共行政精神的正确政绩观导向，有利于政府在农村体育公共服务供给中倾听民声、广纳民意，改变忽视广大农村和农民真正体育需求的“自上而下”的单一供给方式，促成农村体育公共服务“自上而下”与“自下而上”供给方式的结合，引导广大农民参与农村体育公共服务供给决策和监督评价，使农村体育公共服务供给的决策和监评等环节体现“草根性”，从根本上促进农村体育公共服务供给机制的创新。 3.3 强化民本服务观，加强对农村体育公共服务供给的保障力度 现今，如火如荼地开展的群众路线教育实践活动要求全心全意为人民服务[18]，从某种程度上看，其体现的乃是一种民本服务观。无疑，民本服务观必然要求摈弃行政任务导向、政绩导向，倡导民生本位，千方百计地执政为民。对农村体育公共服务供给而言，民本服务观下的农村体育公共服务供给将重心置于为农民提供体育公共服务产品上，把体育事业经费不折不扣地用于“养事”而非“养人”。农村体育公共服务的相关法规建设也将立足于民，既能顶层设计，也能细化润民。农村基层体育行政机构亦将名副其实地发挥服务职能，切实为民施政。在努力构建服务型政府的今天，有必要借群众路线教育之东风，强化各级政府尤其是体育行政部门的民本服务观，从政府层面为农村体育基本公共服务供给提供强有力的资金和制度保障。 4 结束语 回归公共服务的价值本源，从逻辑起点考量和追问农村体育公共服务供给的价值取向，对审思农村体育公共服务供给价值偏离及其现实问题，明确今后农村体育公共服务供给的价值定位，具有重要的理论与现实意义。从某种程度而言，政绩取向与行政任务取向下的农村体育公共服务供给，是作为“工具”的农村体育公共服务供给，呈现的是农村体育公共服务供给的工具价值；而民生取向与民需取向下的农村体育公共服务供给，是体现“民本”的农村体育公共服务供给，彰显的是农村体育公共服务供给的终极价值。当前，农村体育公共服务供给亟待摈弃政绩本位和行政任务本位，回归民生本位。无疑，深化对农村体育公共服务供给价值取向的认识，坚持正确的价值导向是引导农村体育公共服务走向健康及可持续发展道路的关键。