论功能性产业政策——从WTO“绿箱”政策看我国的产业政策取向，本文主要内容关键词为：产业政策论文,看我论文,取向论文,功能论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以自由贸易、公平贸易为基本理念的WTO，倡导贸易的非扭曲性及政府干预的最小化，因而，随着加入WTO，我国原有的贸易与产业政策的运行空间日趋缩小。但是，WTO并不要求成员国政府实行零干预政策（实际上，这也做不到，因为尽可能地促进本国产业国际竞争力的提高是一国政府的基本功能之一），而是要求政府贸易与产业政策在尽可能减小贸易扭曲效应的前提下有所作为。这种政策主张典型体现在WTO《农业协议》中“绿箱”政策的安排上，本文把这种政策安排概括为功能性产业政策。
一、功能性产业政策的内涵及其理论分析
（一）内涵界定
所谓功能性产业政策是指政府通过加强各种基础设施建设（广义的基础设施包括物质性基础设施、社会性基础设施和制度性基础设施），推动和促进技术创新和人力资本投资，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到发挥的产业政策。这种产业政策的特点是，第一，非专向性。政府应避免充当“圈定赢家”（picking winner）的角色。在传统产业政策中，要求政府对确定被扶持的产业有较为充分或者完全的信息，但这个过程将产生巨大的成本。实践表明，市场在这一过程中要比政府更为有效率。而在新产业政策中，政府的作用应是给产业的发展创造大环境，而不是只针对少数目标产业。第二，非贸易扭曲性。功能性产业政策应不会对自由贸易、公平竞争造成直接或间接的扭曲，因而要求政府实施的产业政策应以“前期支持” （主要指基础设施建设、科技投入、人力资本培育等）为重点，而非“后期保护”（主要指价格补贴、出口奖励、经营亏损补贴等）为主。其中最重要的一条就是非歧视原则，确保自由贸易和公平竞争，补贴可以存在，但应该是用于基础性的研究与开发、信息服务、人力资本投资等。
（二）功能性产业政策的一个理论分析框架
保护贸易政策的经济福利效应，可以关税政策的福利效应为代表，其基点是通过价格的直接干预（如加征关税），最终导致经济福利的净损失。而功能性产业政策的基点是通过平移供给线，从而产生生产者剩余的净增加。
如图，假定一进口国为小国，D[，x]是进口国x的需求曲线，S[，x]是该国x商品的供给曲线。在自由贸易情况下，该贸易小国面对的是具有无穷弹性的x商品的供给曲线。这时，世界市场价格（也是国内价格）为OA，国内需求量为OQ[，5]，其中OQ[，1]为国内生产，Q[，1]Q[，5]为进口。如果该国对进口的x商品征收幅度为AG的从价关税，那x商品的价格将上升至OG。在这个价格水平上，该国将消费OQ[，4]，其中OQ[，2]为国内生产，其余Q[，2]Q[，4]从外国进口。这样，关税的消费效应为Q[，4]Q[，5]；生产效应为Q[，1]Q[，2]；贸易效应为Q[，1]Q[，2]+Q[，4]Q[，5]；财政收入效应为面积c。消费者剩余的损失为ABHG，即a+b+c+d，生产者剩余增加为面积a。因此，总起来说，征收关税的代价和利益是：消费者剩余减少a+b+c+d，生产者剩余增加a，政府增加财政收入c，b+d则是贸易保护的代价，或是经济的净损失。其中b是净损失的生产部分，与生产资源从更有效的部门转移到效率较低部门所引起的损失相联系；d是净损失的消费部分，代表由于征收关税引起价格上涨而导致的消费者消费量的减少而实际收入的损失。
现假定进口关税为零，即国内价格与世界市场价格相一致为OA时，如果由于成本下降使S[，x]线向右下方平移至S[，x′]，则该国将会有与征收关税时完全不同的经济福利效应。这时，消费者剩余不变，而生产者剩余却大大改善，为e+f。当然，一国供给线的右移和扩张，是需要在厂商和政府政策的共同作用下导致成本递减才能实现的。而且，厂商的作用无疑是主导的，但功能性产业政策的运用也为厂商生产成本和交易成本的节省提供了支持和帮助。从而可看出功能性产业政策的着力点是扶持厂商减低成本，从而导致供给线右移，而不像贸易政策那样去直接干预价格线。
二、WTO的“绿箱”政策及其与中国农业政策的比较
（一）WTO“绿箱”政策解析
乌拉圭回合农产品贸易谈判就如何区分“贸易扭曲性生产支持措施”和“非贸易扭曲性生产支持措施”进行了艰苦而又细致的讨论，最终达成的《农产品协议》将国内支持措施分为三类：一类是“绿箱”政策措施（green box policies），指政府在执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易和生产扭曲作用的一种支持措施。“绿箱”政策措施对生产的影响很小，以及不具有给生产者提供价格支持作用，因此属于该类措施的各项政策可免除削减义务。这类政策主要有：其一，一般性服务，指由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务，包括研究，如基础性研究以及与环境有关的研究等；推广咨询服务，如向生产者提供便利信息和研究结果等；检验服务，如一般检验服务和特定产品检验服务等；营销和促销服务；基础设施服务等等。其二，为粮食供给安全储备目的的支持以及粮食援助支持。协议允许成员方政府依国内立法直接以财政开支来维持粮食安全储备，或为私人储备提供财政补贴支持。但这类开支或补贴不得表现为高价收购粮食或低价销售储备粮。并且，储备性补贴必须保持充分透明和符合储备需要。粮食援助中政府粮食采购应按现行市场价格进行，此类援助的政府出资和管理应充分透明。其三，一般性农业收入保障补贴。获得此类支付的资格应由收入损失确定，仅考虑来自农业的收入。其四，自然灾害救济支付。该项目以直接提供或以政府对农作物保险方案的方式提供。只有政府主管部门正式认可已发生或正在发生自然灾害或类似灾害（包括疾病爆发、虫害、核事故以及在有关成员领土上发生战争等）后，方能获得此类支付的资格。其五，农业生产者退休或转业援助。该项目旨在提高农业集约化和生产效率，支付应以被支付人完全和永久地从适销农产品生产退休或转业为条件。其六，通过资源停用计划提供的结构援助。该项目旨在从适销农产品生产中退出土地或其他资源，包括牲畜等。其七，农业生产结构调整性投资补贴。该项目旨在协助生产者因客观存在的结构性缺陷而进行的经营、财务或有形结构上的调整。这类补贴可根据政府的农业生产结构调整规划而进行相应调整。其八，环境保护计划下的支付。此类支付应是政府环境保护计划的一部分。其九，区域发展援助计划下的支付。
第二类是“黄箱”政策，是需要减让的，具体包括：价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的贷款计划等。另一类是“蓝箱”政策措施，是一种优惠的例外规定，包括：发展中国家成员的农业可普遍获得的一般投资补贴，其低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业补贴收入，发展中国家成员国为鼓励生产多样化停止非法麻醉物而给予生产者的国内支持。（注：石广生主编：《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本》，人民出版社2002年版。）
从以上对《农业协议》的各项政策措施分析得出，WTO规则限制造成价格扭曲的国内农业支持政策和直接补贴，而对功能性支持政策（如对农业基础研究的支持政策）和间接性补贴则采取不限制原则。
（二）“绿箱”政策与中国农业政策的比较
农业在世界各国都受到了不同程度的调控，各国政府制定的农业政策都不同程度体现了保护农业的思想，我国现行的农业政策也不例外，这些政策主要是指制度创新、财政、金融、收入和价格等政策，涉及农业的生产、流通、分配和消费等环节，加入WTO将在不同程度和以不同方式对我国农业政策造成冲击，具体有四个方面：
第一方面，国内的农业生产政策，包括农业生产补贴、生产结构政策等，这些政策体现了对农民生产的行政指导和对农业生产的支持，包括：财政对农业基本建设的投入；对农业生产资料进行补贴；向农村提供政策性信贷资金；积极推广农业科学技术等等。
第二方面，农业的价格政策，这是政府为了扶持农业生产和保证农民生产积极性，对农产品实施的一种价格保护政策，其中政府利用收购代理制度垄断了农产品的收购，这就提供了一种执行政府农产品价格保护政策的中央控制机制。
第三方面，农产品的购销支持政策。建立了以垄断粮食收购市场为关键的新粮食流通体系，确定只有国有粮食收储企业可直接以保护价格向农民收购粮食，其目的是使政府通过掌握粮源，主导价格。此外，以国家财政全额出资的方式，建立国家农产品储备调节基金，建立储备制度来保护生产者和消费者的利益。
第四方面，农产品的国际贸易政策，包括关税与非关税措施。关税措施和进口配额与许可证制度以及国营贸易公司垄断仍是保护农产品市场的主要手段。中国的粮食贸易特别是小麦、大米、玉米以及棉花的流通和贸易一直是政府通过配额与许可证制度加以控制的，且政府对进口配额的规则、体制说明和数量缺乏透明度，配额数量的决定和分配也未发布相关情况。出口退税政策是我国鼓励农产品出口的主要政策。
从上述对我国农业政策的简要分析中可以看到，我国的农业政策中既有要受“黄箱”政策措施限制的政策实践，又有符合“绿箱”政策标准的众多措施，此外还有符合“蓝箱”政策措施给予发展中国家“差别待遇”不用削减的措施，参见表1。（注：武拉平，张东军：“加入WTO后我国农业发展的对策”，《河北学刊》2001年第2期。）总之在WTO农业协议的框架下，我国的农业政策要从以价格扭曲型的支持政策为主转向功能性支持政策为主，从“农业保护政策”向“农业支持政策”转变，需要充分利用《农业协议》中“绿箱”政策措施和“蓝箱”政策措施给予农业支持政策的空间，削减“黄箱”政策措施限制的造成生产和贸易扭曲即造成价格扭曲的保护政策。
表1 我国农业政策与“三箱”政策的比较
三、构建功能性产业政策的措施
（一）功能性的产业政策首先应建立生产服务体系。建立的生产服务体系应对所有产业都起作用，具有公共产品的性质，它可以直接降低生产成本，如交通设施的建设可节约运输成本等，也可以通过发展科技教育、提高全民素质来提高生产效率，间接降低生产成本。高效率生产服务体系的建立与否，与企业整体效率的提高和在出口市场与进口市场中的竞争力都密切相关。我国应加强利用那些国际上较为常见及符合WTO“绿箱”政策标准的生产支持手段，其中最为重要的就是对基础设施建设的大力支持和投入。这里的基础设施，不仅包含物质性基础设施，还包括社会性基础设施及制度性基础设施。良好的基础设施能使企业按照市场提供的信息调整生产结构，降低成本，从而增强市场竞争力。
（二）为产业的发展建立金融促进和支持体系。金融促进与支持体系应为企业的发展解决融资和保险方面的问题。在解决企业融资的问题上，政府既可以加大对企业的融资，也应当为企业的融资提供必要的制度和技术保障。要进一步发挥政策性金融机构和商业性金融机构在企业融资方面的支持作用，重视政策性金融机构的政策导向性作用，使两者有效地结合起来，为促进企业发展提供良好的金融服务和资金融通支持。政府应建立和完善信贷金融体系，严格规范信贷的决策机制和建立有效的风险防范机制，加大资本市场的直接融资能力，拓宽产业资本的来源和投资渠道。
（三）为产业发展提供外部服务，建立技术支持体系及信息服务体系。企业是市场活动的主体，也是技术创新的主体，但政府应该承担起基础性研究，重视人才培养，加大教育补贴，为企业发展提供人才库的职责。政府也应对企业的技术创新加大技术开发投入，特别是对高新技术的开发给予财政支持，同时培养企业自主创新的能力。技术支持的领域不仅包括生产领域，也应为销售及流通领域提供全程技术服务。
企业对市场信息掌握的充分程度，与企业的竞争力有着重要的关联度，企业对市场信息的充分度越高，可以使企业根据市场做出的反应更具理性，从而能进行更为正确的投资和经营决策，提高资源配置的效率，节约成本。因此，在经济全球化的背景下，建立一个能为企业提供准确、及时市场信息的全球性信息网络，对中国产业的发展有着重要的作用。在国内，政府应该整合各种信息网络，克服信息资源开发利用各自为政、形不成统一网络的问题。同时政府应加强信息的采集、加工分析工作，并应开放信息资源。同时，政府应建立全球性的服务提供体系，加强国际交流与合作，加快建设联系国内外各有关机构的信息咨询系统，推广电子商务的运用，缩短我国企业与国际市场的距离。其中政府部门和行业协会是信息服务体系的两大主体，政府部门主要为企业提供各种政策信息和整体形象的宣传，行业协会则主要为企业提供专业化的行业信息和针对性较强的市场需求信息。（注：邵建华，陈瑛：“入世与我国农业保护的政策取向”，《农业经济问题》2001年第11期。）
（四）建立产业救济保护体系。WTO允许各成员国采取必要的手段，适当保护国内产业，并为国内产业结构调整赢得时间，通过产业救济措施减少调整的代价。我国应充分利用WTO的各项保护机制及给予发展中国家的特殊待遇，完善反倾销、反补贴和保障措施机制，在国内产业受到国外冲击时，应及时运用上述手段保护本国产业。同时，也应加强我国应诉国外反倾销、反补贴及保障措施的机制。另外，为维护国内市场的公平竞争，防止外国跨国公司对我国市场的垄断，必须切实制定和实施反垄断法。