中国对外援助决策机制的国际镜鉴
——以美国“千年挑战账户”决策分析为例
孙明霞
摘 要： 随着国家国际发展合作署的组建，中国对外援助在2018年进入“改革元年”。为了稳健推进中国对外援助事业，我国应当广泛借鉴包括美国千年挑战账户在内的国际经验。对于美国在2002年建立千年挑战账户的行为，以往的研究认为这是出于反恐的需要。但千年挑战账户的援助资金既未投向滋生恐怖主义的失败国家，也未投向前线反恐的贫困国家。针对这一解释困境，本文借鉴多源流理论来分析小布什政府建立千年挑战账户的决策过程，认为千年挑战账户建立的原因是千年挑战账户的问题源流、政策源流和政治源流三股源流以及政策之窗打开即联合国发展筹资会议召开的时机，这几方面因素相互汇合和作用的结果。多源流理论视域中的美国千年挑战账户决策过程对我国对外援助事业具有一定的借鉴意义，既要在实事求是的前提下与时俱进地变革对外援助方式，也要在顺应潮流的基础上增强对受援国的制度供给，更要在审时度势的条件下适时推动新型对外援助项目与机制。
关键词： 多源流理论； 千年挑战账户； 决策分析； 乔治·W.布什
中国特色社会主义进入新时代后，随着中国日益走进世界舞台中心，中国的对外援助事业正在发生着前所未有的深刻变革:在主导理念上，中国对外援助的战略目标是构建“人类命运共同体”；在实施战略上，中国为国际社会贡献了“一带一路”建设、亚洲基础设施投资银行等国际公共服务产品；在组织架构上，中国在新一轮国务院机构改革中组建国家国际发展合作署，成为从事对外援助工作的专职机构。国家国际发展合作署的组建，标志着2018年是中国对外援助事业的“改革元年”。为了稳健推进中国对外援助事业，我国应当广泛借鉴相关国际经验。在此方面，作为对外援助大国之一的美国无疑能为我国对外援助事业提供正反两方面的经验教训。
值得注意的是，美国在对外援助领域也曾发生过深刻变革:2002年3月在墨西哥蒙特雷召开的联合国发展筹资国际会议上，时任美国总统的乔治·W.布什（后简称小布什）曾提出建立千年挑战账户的政策声明。从2004财年开始到2006财年，小布什政府通过这一账户将对“实施良政、促进人类发展、鼓励经济自由化”贫穷国家的发展援助每财年逐步增加至50亿美元。如果这些拨款到位，将会使美国2002财年的援助总额增加50%，使美国以发展为目标的援助增加近2倍，也使全球发展援助增加9%。① Steven Radelet，Challenging Foreign Aid:A Policymaker's Guide to the Millennium Challenge Account，Washington，D.C.:Center for Global Development，2003，p.1. 这是美国政府在对外援助历史上提出的针对贫困国家最大规模的对外援助项目。② Nigel Purvis，Greening U.S.Foreign Aid through the Millennium Challenge Account，http://www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2003/6/energy-purvis/pb119.pdf. 作为一位共和党的总统提出如此大规模的对外援助项目，与以往共和党对对外援助的态度形成鲜明对比。在某种意义上，千年挑战账户政策的实施可谓美国对外援助的巨大变革。
一、美国千年挑战账户政策的解释困境
作为共和党政府的小布什政府为何一反常态建立千年挑战账户？对此，有学者认为，美国千年挑战账户政策的推出，主要是基于反对和打击恐怖主义的考虑。小布什政府在9·11事件发生后不到半年的时间里建立千年挑战账户是出于反恐的考虑。其具体的解释思路是，千年挑战账户是现代美国对外援助历史上针对贫困国家的最大数额的对外援助项目。从理性角度考虑，按照正常推理，作为一位共和党的总统不太可能一反共和党传统，采取大力支持对贫困国家援助的态度。一反常态提出这样的项目，一定是与美国国家安全战略目标密切相关。2001年9月发生的9·11事件震惊了美国上下，打击恐怖主义成为了小布什政府压倒性的国家安全战略目标。小布什政府承诺将会采取一切手段来打击恐怖主义，包括对外援助这样的非军事手段。这些研究成果认为贫困国家糟糕的经济形势，无效的政府管理，混乱的社会局面，挣扎在贫困线上生活绝望的人民可能会加入极端组织，成为恐怖分子。2002年3月，在9·11事件发生后的5个月内小布什总统提出要建立千年挑战账户的政策声明。按常理推断，这个项目应该服务于刚刚发生的9·11事件引发的反恐活动。也就是说，为了消灭滋生恐怖主义的源头，小布什政府建立了千年挑战账户来向贫困国家提供援助，促进这些国家经济发展、民主体制转型、社会稳定，从而使这些国家不会成为滋生恐怖主义的土壤。① 参见Francis Y.Owusu，Post-9/11 U.S.Foreign Aid，the Millennium Challenge Account and Africa:How Many Birds Can One Stone Kill？Africa Today，2007，Vol.54，No.1，pp.2-26.；代豪:《解析后9·11时代美国官方对外援助的变化及特点》，复旦大学国际政治专业硕士学位论文，2009年，第20页；Maurizio Carbone，The Millennium Challenge Account:A Marginal Revolution in USForeign Aid Policy？Review of Afrian Political Economy，Vol.31，No.101，2004，p.538。
然而，这种解释却存在着不容忽视的困境，因为千年挑战账户的援助资金既未投向滋生恐怖主义的失败国家如阿富汗，也未投向像土耳其、巴基斯坦这样的前线反恐的贫困国家。我们注意到，千年挑战账户援助的对象是那些“实施良政、促进人类发展、鼓励经济自由化”的贫穷国家。这些国家的人均收入低于1 435美元和介于1 435—2 975美元之间，必须满足在“实施良政、促进人类发展、鼓励经济自由化”三大类标准下的16个指标的平均值，而且必须要达到反腐指标，这是最基本的条件。② Ana I.Eiras，Make the Rule of Law a Necessary Condition for the Millennium Challenge Account，March 7，2003，http://www.heritage.org/research/reports/2003/03/make-the-rule-of-law-a-necessary-condition. 据此，容易滋生恐怖主义的贫困国家被排除在美国千年挑战账户政策的援助对象之外。容易滋生恐怖主义的国家往往经济发展停滞不前、缺乏政府的有效管理、腐败成风、社会动荡。根据千年挑战账户对援助国家的严格限制，显然千年挑战账户并非针对容易滋生恐怖主义的贫困国家而设立。
千年挑战账户虽然是在9·11事件发生后5个月内建立的，但千年挑战账户的援助资金既没有投向滋生恐怖主义的失败国家，③ 失败国家是指国家政府完全不能实行有效的控制，无法为民众提供基本的服务和安全的国家。参见U.S.Agency for International Development，U.S.Foreign Aid Meeting the Challenges of the Twenty-first Century，January 2004，https://pegasus.cc.ucf.edu/～gurney/ForAidWhtPap.pdf，p.19。 也没有给予反恐前线国家。④ Steven Radelet，Bush and Foreign Aid，Foreign Affairs，Vol.82，No.5，2003，p.105. 那么，美国为何要在9·11事件发生后不久的大背景下，建立这个与反恐无关的新项目？小布什政府为何在反恐大背景下提出建立千年挑战账户？这些问题由于上述解释困境便随之而来。
3.小布什总统个人的推动
9·11事件之后，国会对待对外援助的态度发生变化。当时美国人民还沉浸在恐怖主义袭击的恐惧氛围中，而且对政府针对贫困国家的政策表示不满。在这样的情形下，国会和媒体都不愿反对总统提出的任何有利于反恐的举措。⑧ Carol Lancaster，George Bush's Foreign Aid:Transformation or Chaos？Washington，D.C.:Brookings Institution Press，2008，pp.18-19. 据调查，国会有52%的共和党和高达77%的民主党赞同通过外交和经济方式而不是军事手段来反恐。⑨ The American Security Project，American and the World，Evolving Attitudes on National Security and Foreign Policy. 事实证明，后来2003年国会两党一致通过了2004财年统一拨款法案（P.L.108—199）授权建立千年挑战账户。⑩ Larry Nowels，The Millennium Challenge Account:Congressional Consideration of a New Foreign Aid Initiative，CRSReport for Congress，RL31687，March 19，2004，p.5. 在反恐的大背景下，国会对对外援助态度的变化在一定程度上推动了小布什总统提出千年挑战账户的政策并将进一步将其具体化进行实施。
二、多源流理论:美国千年挑战账户决策的解释框架
单一的“反恐”视角无法解释美国千年挑战账户的决策过程，这一解释困境的存在，可以尝试用多源流理论框架来解释。多源流理论框架是一种在清晰度和自利性都不明朗的情况下分析政策制定的一种方法，对解释千年挑战账户的建立有一定的适应性。
多源流理论是由美国著名政策科学家和政治学家约翰·W.金登（John W.Kingdon）在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。① 约翰·W.金登:《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京:中国人民大学出版社，2004年。 金登通过对美国卫生和运输两个颇具代表性的公共政策领域中接近决策的人士的247次访谈，对最近30年来这两个领域的23项案例中的政策变化进行分析，解答了“为什么有些问题进入官员视野并受到重视、政策议程是如何建立的”等一系列公共政策研究领域中被长期忽视的问题。② 肖莎:《多源流分析框架对后危机政策制定的解释力》，《理论导报》2009年第9期。 金登主要以解决模糊条件下的政策制定问题为目标。所谓模糊条件是指“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态”。③ 保罗·A.萨巴蒂尔编:《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，北京:三联书店，2004年，第94页。 在模糊条件下，决策的组织环境具有:目标模糊性、方法的不确定和参与不固定的三个普遍属性。④ 张柳:《多源流理论视域中的我国政策议程分析》，山东大学行政管理专业硕士学位论文，2012年，第21页。 目标模糊性是指组织追求的政策目标优先级不明确。方法不确定是指组织对达成目标的手段或方法不清楚，不像理性决策模式所主张的依逻辑思考的决策步骤以解决问题。参与的不固定是指在政策形成过程中决策人员具有相当程度的流动性。
多源流理论框架有四个核心概念，即问题源流（Problem Stream）、政治源流（Political Stream）、政策源流（Policy Stream）和政策之窗（Policy Windows）。问题源流、政治源流和政策源流是相互独立的，按照各自的动态特性和规则发展的。当这些相互独立的源流，在一些关键的汇合处即政策之窗打开时，会促成最大议程的变化。⑤ 约翰·W.金登:《议程、备选方案与公共政策》，第52页。
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问题源流是指需要政策制定者行动来解决问题的觉察过程，⑥ 陈建国:《金登“多源流分析框架”评述》，《理论探讨》2008年第1期。 即问题如何引起政策制定者注意的过程。问题之所以被官员注意，主要取决于三个因素:指标监控、焦点事件或危机事件、项目反馈。一些问题之所以被重视是因为与其相联系的指标发生了变化。政策制定者将此界定为问题。比如当一国的基尼系数超过0.4时就表明这个国家的贫富差距问题达到了警戒状态，应该重视和解决该问题。⑦ 曾令发:《政策溪流:议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论评述》，《理论探讨》2007年第3期。 还比如失业率、消费价格的指标变化。这些指标的变化会引起政策制定者对问题严重性的关注，引发其解决问题的意愿。其次，危机事件、焦点事件会使问题凸显出来，引起政策决策者的关注和处理的举动。比如自然灾害发生之后，基础设施的大面积破坏、巨额的经济损失、人民群众的恐慌，都需要政策制定者采取一定措施将灾难的危害减少到最小。最后，根据项目运行的反馈情况，问题可以被意识到。通过观察项目是否实现预期的目标，是否产生了预期之外的结果，是否按照项目计划进行等可以获得反馈信息，发现问题。项目运行状况一般都是从项目的监控系统或者项目评估报告中获得，有些则来源于非正式的渠道和官员的日常管理。⑧ 张柳:《多源流理论视域中的我国政策议程分析》，第16页。
政治源流是指影响问题解决的政治过程。政治源流由国民情绪、利益集团、政府人事调整或管理权变更、国会席位重大变化等因素构成。国民情绪是存在于公众之间的一种共同思想倾向和舆论倾向。其作用的发挥依赖于政策制定者对国民情绪的认知。政策决策者对国民情绪的认识既可以推动政策议程的启动，也可能发挥阻碍作用。政治源流中存在着很多利益集团。当这些组织的力量处于平衡时，政策改革的需求少。但这种力量平衡被打破，会促使政策议程启动。政府管理权或人事变动以及国会席位的重大变化都会影响到政策议程的设定。政治源流中达成共识的方式与政策源流中的“软化”方式不同，是采用讨价还价的方式。③ 曾令发:《政策溪流:议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论评述》，第137页。
政策源流是指政策建议或备选方案产生、讨论和设计的过程。问题引起重视不代表可以被解决，需要有吸引人的政策建议和备选方案。政策建议和备选方案一般由“政策共同体”提供。所谓政策共同体是由某一领域的专业人员组成，成员会包含高层领导者、危机预测人员、信息采集人员、政策分析人员、数据评估人员等。① 李杨:《多源流理论视域中的危机决策框架构想》，《“决策论坛——科学决策的理论与方法学术研讨会”论文集》（上），北京:《科技与企业》编辑部，2015年，第13页。 备选方案和政策建议不是一次性提出就能完成，它是一个不断提出议案、讨论、修改，然后再提出的反复过程。其间，这些专业人士要试图“软化”议案的反对者以及普通公众，这个“软化”过程就是使这些人习惯新的思想并接受他们的建议。② 约翰·W.金登:《议程、备选方案与公共政策》，第52页。 这些政策建议虽然不是问题进入政策议程的必要条件，但可行的备选方案的存在大大加大了问题进入政策议程的可能性。
以上这三股相互独立的源流在一些关键的汇合处汇聚，从而问题被提上议程。这些关键汇合处就是政策之窗的打开。所谓政策之窗指的是“政策倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”。④ 约翰·W.金登:《议程、备选方案与公共政策》，第209页。 政策之窗是三大源流汇聚在一起的“时间点”。三条源流的交汇离不开政策之窗的打开。政策之窗打开后，三条源流要实现交汇，还需要政策企业家（Policy Entrepreneurs）的大力推动作用。政策企业家是政治系统中的人物，掌握重要的政治资源，能采取行动，将政策问题上升为政策议程。政策之窗的打开有时在预料之中，有时在预料之外。政策之窗的打开会稍纵即逝，政策企业家应该迅速抓住机会。政策之窗的关闭说明政策变迁的条件还不成熟，想要推动政策变迁的实现，必须有政策之窗的再次开启。
在金登看来，一个问题被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。这种共同作用也就是多源流理论所讲的问题源流、政策源流和政治源流三者的连接与交汇。三条源流交汇的原因首先在于政策之窗的打开，政策之窗的打开为问题被提上议事日程或政策变迁提供了机会。在分析这个过程时，政策企业家的推动很关键。他们不仅仅推出自己的政策建议和自己对问题的认识，而且暗自等待政策之窗的开启，一旦机会来临便顺势将某个问题推上政策议程。可以说，政策企业家是政策议程建立的主要推动者。⑤ 张柳:《多源流理论视域中的我国政策议程分析》，第17页。
念蓉发誓她并不想追查这件事情。并非她不在意，而是她认为，有时候，在某些事情上追查到底，不仅是自讨没趣、自讨苦吃，甚至是自我虐待。
围绕小布什政府建立千年挑战账户的决策过程，本文之所以选择多源流理论框架，是基于如下原因:
首先，千年挑战账户的决策环境符合多源流理论的模糊性条件。模糊性条件具有目标模糊性、方法的不确定和参与不固定的三个普遍属性。千年挑战账户建立之时，打击恐怖主义是小布什政府压倒性的战略目标，小布什政府希望运用一切手段来打击恐怖主义，也包括非军事手段对外援助。为此，小布什政府向阿富汗、巴基斯坦等国家提供了大量的援助，用于支持这些国家反恐。⑥ Douglas M.Gibler and Steven V.Miller，Comparing the Foreign Aid Policies of Presidents Bush and Obama，Social Science Quarterly，Vol.93，No.5，2012，p.1212. 但这些援助资金都不是通过千年挑战账户划拨的，说明千年挑战账户并非为支持反恐目标而建立。除了运用对外援助支持反恐目标，在小布什政府提出建立千年挑战账户之前，美国政府在过去的几十年里花费了数万亿美元向发展中国家提供对外援助，以实现多个目标:维护国家利益、消除人道主义危机、促进发展中国家经济发展和繁荣、解决全球性问题等。这些目标没有优先级的排序，甚至有时会相互冲突。① Paolo Pasicolan，Keeping the Millennium Challenge Account Focused on Promoting Growth and Prosperity，May 20，2003，http://www.heritage.org/research/reports/2003/05/keeping-the-millennium-challenge-account-focused-on-promoting-growth-and-prosperity. 无论是1961年肯尼迪政府通过的对外援助领域的基本法《对外援助法》，还是历届美国政府包括小布什政府对外援助政策声明中都未对美国政府对外援助目标进行优先次序的排列。② Jean Arkedis，Getting to a“Grand Bargain”for Aid Reform:The Basic Framework for U.S.Foreign Assistance，February 2011，www.cgdev.org/content/publications/detail/1424793. 也就是说，在千年挑战账户建立之时，美国对外援助目标还存在混乱的状态，没有所谓的优先次序。
除了存在目标模糊性，在提升对外援助效果的方法方面，美国政府也曾不断尝试改进对外援助的方法。由最初的马歇尔计划倡导的两缺口模型（two-gap model）到上世纪60年代倡导至今的项目介入论（project interventions），都未能取得良好的援助效果。前一种模式认为在封闭经济中，储蓄等于投资，如果储蓄低于人口增长以及资本贬值，GDP增长将会是零或者负值。低的国内储蓄率和投资需求之间的差距被称为资金缺口。援助的作用就是来弥补这两个资金缺口实现援助国GDP的增长。③ Walt Rostow，The Stages of Economic Growth:A Non-Communist Manifesto，Cambridge:Cambridge University Press，1990，pp.896-898. 后一种模式认为受援国之所以贫穷在于低水平的人力资本（如不良的健康和教育）和基础设施。因此，应该向受援国提供包括改善健康、提升入学率和基础设施的单项项目，推动这些国家脱贫。④ 张丽娟、朱培香:《美国对非洲援助的政策与效应评价》，《世界政治与经济》2008年第1期。 尽管采用多种方式提升对外援助效果，但美国对外援助的效果并不理想。究竟什么样的方法可以提升对外援助效果，美国国内没有定论。
美国政体形式，主要是总统、国会议员换届选举的体制设置使美国政策决策过程具有参与流动性的特点，甚至有时这种参与的流动性会导致决策过程的中断。美国对外援助历史上有几次改革因为国会议员变更发生变化而中断。如1977年作为国会多数派领袖资深议员的休伯特·汉弗莱（Hubert Humphrey）提出应该提升发展在美国外交政策中的重要性，并加强各援助机构之间的合作。但他的提议随着他的突然去世未被提上立法日程。⑤ Susan B.Epstein，Matthew C.Weed，Foreign Aid Reform:Studies and Recommendations，CRS Report for Congress，R40102，July 28，2009，p.4. 1993年克林顿意图重建援助和改革国际开发署。众议院通过了《和平、繁荣和民主法案》（The Peace，Prosperity and Democracy Act），但之后因为参议院被共和党控制，这一提案最终夭折。⑥ Susan B.Epstein，Matthew C.Weed，Foreign Aid Reform:Studies and Recommendations，p.5. 千年挑战账户建立的政治背景正是这种流动性的政体形式。
其次，本文研究的案例在多源流理论适用范围之内且政策之窗的特征十分明显。金登的多源流理论是建立在1972年科恩、马奇和奥尔森提出的“组织选择的垃圾桶模型”的基础上。他将垃圾桶模型中的四大源流即问题、解决方案、参与者和选择机会整合成问题源流、政策源流、政治源流，将选择机会修正为政策之窗，⑦ 汪玉叶:《多源流分析框架理论评述》，《现代商业》2015年第8期。 将这种解释组织决策制定过程的理论运用到国家层面的政策制定过程，“将政策共同体与更宽泛的重大事件结合起来”。⑧ 李振、纪洵:《多源流分析框架下公共政策的制定——以新〈个人所得税法〉的出台过程为例》，《沧桑》2007年第4期。 千年挑战账户的建立被称为是美国对外援助历史上第三个重要的对外援助政策，① U.S.Agency for International Development，Foreign Aid in the National Interest，2002，http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/usaid/foreign_aid_in_the_national_interest-full.pdf，p.30. 属于国家政策层面，在该理论的适用范围内，可以尝试运用这一理论来解释。
1.国民情绪
基于千年挑战账户本身是一项重要的对外援助政策，属于国家政策层面，在多源流理论框架的解释范围之内。除此之外，千年挑战账户建立的背景符合多源流理论的分析背景即目标模糊、方法不确定和参与不固定的特点，同时建立过程政策之窗的特点很明显。因此，本文将在多源流理论框架基础上分析小布什政府提出千年挑战账户的决策过程，探讨其建立的原因。
三、多源流理论视域中的美国千年挑战账户决策过程分析
小布政府建立千年挑战账户，既不符合共和党对对外援助一贯的反对态度，也并非为了向滋生恐怖主义的失败国家和处于反恐前线的贫困国家提供援助而设立。千年挑战账户的建立过程是问题源流、政策源流、政治源流以及政策之窗打开，即联合国发展筹资国际会议召开共同作用的结果，在这一过程中，作为政策企业家的小布什总统个人的努力推动不能忽视。
（一）问题源流
1.指标
两性杂双子表面活性剂在水溶液中的自组装行为:耗散粒子动力学模拟······································徐 毅 毛新建 郭思宇 冯 剑 (6,912)
根据世界银行的数据，美国从1980年至2000年期间共向167个国家提供了1 670多亿美元的援助，根据可以查明的97个国家的经济数据来看，这些国家的人均生产总值从1980年的1 076美元下降到2000年的994美元。③ Paolo Pasicolan，Sara J.Fitzgerald，Executive Summary:The Millennium Challenge Account:Linking Aid with Economic Freedom，October 18，2002，http://www.heritage.org/research/reports/2002/10/bg1602es-the-millennium-challenge-account-linking-aid-with-economic-freedom. 小布什总统在2002年国家安全战略中指出，美国过去几十年的对外援助并未推动发展中国家经济发展，更糟糕的是援助资金支撑着当地政府继续实施糟糕的政策，减轻了其改革的压力，使广大发展中国家深陷贫困的泥淖。④ The White House，The National Security Strategy of the United States of America，2002，http://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf，p.21. 因此，美国和其他国家在蒙特雷会议上达成共识，必须改变对外援助的目标和战略。没有合适的政策，受援国可持续发展和减贫不会实现，美国将通过千年挑战账户向那些推动本国政策改革的国家提供大量援助。⑤ The White House，The National Security Strategy of the United States of America，p.21. 美国对外援助促进受援国经济发展方面的不尽如人意的指标现实，使小布什政府开始重视和思考如何对贫困国家进行对外援助、提升援助效果的问题。
冷战结束，对外援助作为冷战战略工具不再受国会重视。以中东和平计划为例，这一计划在上世纪70年代开始执行，美国政府从安全和政治利益出发向以色列和埃及提供了大量援助，这一计划一直得到国会两党的支持。冷战结束后，美国对以色列的援助逐渐减少，对埃及的援助减少了一半，这标志着冷战期间国会支持对外援助形成的联盟在慢慢消失。以杰西·赫尔姆斯为首的国会议员批评对外援助在促进经济发展方面未取得有效的成果，只是让独裁者中饱私囊，养活了越来越庞大的国内官僚体系。在上世纪90年代前期，赫尔姆斯参议员曾和其他议员一起提议将国际开发署取消或者是将其并入国务院。⑤ Steve Radelet，Modernizing Foreign Assistance for the 21st Century:An Agenda for the Next U.S.President，p.4. 同时国会开始削减对外援助拨款数额，美国对外援助拨款总额从1990年的150亿美元降低到1997年的124亿美元，⑥ Curt Tarnoff，Marian Leonardo Lawson，Foreign Aid:An Introduction to U.S.Programs and Policy，CRS Report for Congress R40213，April 20，2012，p.31. 降至历史最低点。⑦ 周琪:《新世纪以来的美国对外援助》，《世界经济与政治》2013年第9期。
2002年3月小布什总统提出建立拨款数额惊人的千年挑战账户的承诺让人惊讶，因为历史上共和党一贯对对外援助持反对态度。小布什政府刚上台之初，曾多次拒绝增加对外援助的要求，并声称美国大部分对外援助都是在浪费资源。在竞选期间，小布什曾申明贫困国家对美国来讲没有地缘政治利益，不是美国政府首要事务。① Brian J.Hesse，Celebrate or Hold Suspect？Bill Clinton and George W.Bush in Africa，Journal of Contemporary African Studies，2005，Vol.23，No.3，pp.327-344. 9·11事件的发生使小布什政府重新检视美国对待贫穷国家的政策。小布什总统在2002年美国国家安全战略中讲道:“贫穷不会使穷人变成恐怖主义份子，但贫困、脆弱的政府和腐败更容易使脆弱国家滋生恐怖主义活动和贩毒活动。”② The White House，The National Security Strategy of the United States of America，p.4. 任何决定寻求建设一个美好未来的自由国家都将会得到美国的支持。美国政府将通过千年挑战账户向“实施良政、促进人类发展、鼓励经济自由化”的国家提供大量的发展援助，③ The White House，The National Security Strategy of the United States of America，p.5. 以实现这些国家经济可持续发展脱离对外援助的依赖，④ U.S.Agency for International Development，U.S.Foreign Aid Meeting the Challenges of the Twenty-first Century，p.17. 使这些国家成为对内对人民负责，对外成为维护国际秩序的良治国家，同时也能成为美国的反恐伙伴。9·11事件的发生促使小布什政府开始反思以往对贫困国家的对外援助的效果，推动了千年挑战账户的建立。
3.反馈
反馈指的是根据项目运行的情况，发现问题所在。美国针对贫困国家执行的发展援助一直都是由国际开发署执行。小布什政府提出建立一个新的执行双边发展援助的项目——千年挑战账户并建立一个新机构——千年挑战集团，对这一账户进行管理，与国际开发署执行不力有关。
下午六点，阿强家中的电话响了起来，阿强拿起电话，一个男人的声音传来：“阿强，我就是江城神偷，前两个回合我赢了，但是第三个回合我怎么也赢不了，我认输了，特将你的手机与金笔装在信封里放在你家门外，你开门拿回去吧。”说完就急急地挂了电话。
国际开发署被批评高度官僚化，各种利益的争夺和大量的专项立法使国际开发署执行效率低下。参议员杰西·赫尔姆斯曾批评美国的双边发展援助，“只是让钱流进了独裁者的腰包，养活了不断膨胀的国内对外援助官僚机构”。⑤ Steven Radelet，Challenging Foreign Aid:A Policymaker's Guide to the Millennium Challenge Account，p.2. 国际开发署被批评将援助资金投向那些无心发展的国家，对外援助项目设计糟糕，庞大的当地官僚机构的运转耗费了过多的资金，最后到受援国手中的资金很少。诞生于冷战时期的《对外援助法》历经了几十年的增加修改，变得庞大而臃肿。到小布什政府执政时，该法具有33个目标，75个优先领域和247项指令。如此多的目标成为国际开发署沉重的负担以至于国际开发署很难明确地实现目标。比如，当国际开发署向一些对美国有战略意义的国家提供发展援助时，这些援助项目也许会在促进受援国经济发展方面大打折扣。⑥ Steven Radelet，Challenging Foreign Aid:A Policymaker's Guide to the Millennium Challenge Account，p.2. 因为这些国家不一定乐于和善于运用好援助资金来发展本国经济。国际开发署在过去几十年中糟糕的执行表现，使政府内外丧失了对这个主要的执行双边发展援助机构的信任，转而考虑建立一个新的项目和新的机构。
（二）政策源流
为了提升对外援助效果，历届美国政府采用不同的援助方法。如上世纪50年代，美国政府认为通过援助提高受援国国内储蓄率和投资的方式可以促进受援国经济发展。事实证明，这一方法只是对马歇尔计划援助的国家有效，但对其他发展中国家的援助并没有取得预期的目标。⑦ William Easterly，The Elusive Quest for Growth:Economists'Adventures and Misadventures in the Tropics，Cambridge:MIT Press，2001，pp.25-46. 上世纪60年代实施的项目援助，虽然在教育、卫生等领域取得一些成就，但在推动受援国经济发展方面仍然没有取得理想的效果。
冷战结束后，全球对外援助领域的专家对对外援助不理想的原因进行探讨。1997年世界银行的报告指出，具有良好政策的国家可以充分利用援助资金取得经济进步，相反拥有糟糕政策的国家不管获得援助资金有多少都不能取得经济长久发展。① Brett D.Schaefer，The Millennium Challenge Account:An Opportunity to Advance Development in Poor Nations，July 12，2002，http://www.heritage.org/research/lecture/the-millennium-challenge-account. 这一结论逐渐在全球对外援助领域取得共识，越来越多的援助国试图将援助资金投向具有强劲经济政策和健全制度的国家。② Daniel Kaufmann and Aart Kraay，Governance Indicators，Aid Allocation，and the Millennium Challenge Account，December 2002，http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/gov_indicators_aid.pdf，p.1. 越来越多的国际组织发起的援助项目都是以这一结论为根据。如联合国和世界银行联合发起的全民教育项目（Education for All），国际货币基金组织和世界银行发起的重债穷国计划（Heavily Indebted Poor Countries），联合国发起的抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金会的援助项目。③ Gene Sperling and Tom Hart，A Better Way to Fight Global Poverty:Broadening the Millennium Challenge Account，Foreign Affairs，Vol.82，No.2，2003，p.9. 美国国内学者通过大量的实证研究也证实了这一观点。经济学家理查德·罗尔（Richard Roll）和约翰·塔尔伯特（John Talbott）通过对1995年至1999年130个国家人均收入变化的考察，得出结论:80%以上的国家人均收入的变化与经济、法律和政治制度有关，而与得到援助多少的关系不大。④ Richard Roll，John Talbott，Why Many Developing Countries Just Aren't，November 20，2001，http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id＝292140. 还有的美国学者通过研究认为受援国糟糕的国家政策导致援助资金不能发挥作用，⑤ Craig Burnside and David Dollar，Aid，Policies and Growth，American Economic Review，Vol.90，No.4，2000，pp.847-868. 而有些学者认为受援国缺乏良好的制度是导致援助失败的原因。⑥ Alberto Alesina，Beatrice Weder，Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid？American Economic Review，Vol.92，No.4，2002，pp.1126-1137. 良好的政策和制度可以使援助资金发挥作用，促进受援国经济发展和减贫，因此，应该将援助资金投向具有良好政策和制度的国家。这一共识的普及为千年挑战账户的建立提供了明确的和权威的政策建议。
小布什总统接受了这一共识，他在蒙特雷会议上讲道:“在过去的几十年中，对外援助的成效只通过资金使用的完成度来衡量。大量援助资金的投入并没有发挥作用，而且还阻碍了受援国的改革。作为援助国不仅要投入援助资金还要鼓励受援国建立自由经济、民主体制、法治和关心人权，因为这些举措会促进经济的持久发展。我们时代的经验是清楚的，那就是当一个国家关闭它的市场，少数人把持政权，多少援助资金都不够。当国家尊重他们的人民、开放市场、投资发展教育和健康事业，每一分援助资金、每一分税收、每一分国内投资才能得到有效利用。”⑦ George W.Bush，Remarks to the United Nations Financing for Development Conference，March 22，2002，http://www.un.org/ffd/statements/usaE.htm. 他随后宣布美国政府将通过千年挑战账户向那些“实施良政、促进人类发展、鼓励经济自由化”的国家提供大量发展援助，并要求国务院和财政部起草具体的政策措施。⑧ George W.Bush，Remarks to the United Nations Financing for Development Conference.
（三）政治源流
小布什总统上台之初，并未对贫穷国家过多关注。他曾在竞选时表示，贫困国家对美国来讲没有地缘政治利益，不是美国政府首要事务。小布什总统之所以在2002年提出向贫困国家提供大量发展援助的千年挑战账户政策，也在于国内政治的变化和推动，其中有以下三方面政治源流因素影响最突出。
②资料来源于 《重庆市人民政府关于印发2017年全市安全生产工作要点的通知》（渝府发［2017］ 1 号）。
分别时我们都对彼此依依不舍，纷纷与外国朋友和老师拍照合影作为留念。在这十几天中，我感受到了外国人的热情，体验到了集体生活的温暖。离别的那一刻我泪眼朦胧，饱含着对营地以及这里人的不舍。祝愿在远方的朋友生活得更加美好，也希望有一天我们能够再次相见。
此外，千年挑战账户提出过程中，政策之窗的特征十分明显。这一政策是由小布什总统在2002年墨西哥蒙特雷召开的联合国发展筹资国际会议上提出的。这次会议是联合国第一次专门就发展筹资问题召开的会议。共有170多个国家派了代表团，其中包括58位国家元首和政府首脑出席了会议，具有广泛的代表性。在这次会议上发展中国家传达出来的要求改变世界贫富悬殊状况的强大政治呼声和舆论导向，引起了世界的广泛关注，欧盟承诺把官方发展援助从目前的占国内生产总值的0.33%提高到0.39%。② 新华社:《专访项怀诚:蒙特雷联合国发展筹资会议是成功的》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002-03/23/content_328765.htm。 小布什总统也在这次会议上提出了通过建立千年挑战账户将对贫困国家的援助在未来三年内提升至150亿美元的承诺。小布什总统选择在这样一个显著的场合，这样的时机，提出这样一个大规模的对外援助项目，引起了广泛关注和重大反响。小布什总统通过这样的场合来宣布一项重大的政策声明，通过这样的机会来推动政策出台和实施的动机很明显。
国民情绪是存在于公众之间的一种共同思想倾向和舆论倾向。冷战结束后，对外援助丧失了冷战工具的战略意义，国会议员对对外援助失败效果进行批评，公众对对外援助的支持也大幅下降。1995年美国国内有高达65%的民众认为应该减少对外援助支出。① Eugene R.Wittkopf，Charles W.Kegley Jr.and James M.Scott，American Foreign Policy Pattern and Process，北京:北京大学出版社，2004年，p.124。 但到了克林顿第二个任期，民众对对外援助的态度发生变化，通过民意调查有高达80%的民众认为美国应该帮助那些最需要帮助的国家。② Steven Kull and I.M.Destler，Misreading the Public:The Myth of the New Isolationism，Washington，D.C.:Brookings Institution，1999，p.167. 在国内民众和有关团体的大力支持下，美国政府开始增加在债务减免、儿童健康、其他发展项目的援助资金拨款。从1997年到2001年，这些领域的对外援助资金增加了55%，对南撒哈拉非洲的援助增加了65%。③ Steve Radelet，Modernizing Foreign Assistance for the 21st Century:An Agenda for the Next U.S.President，March 2008，http://www.cgdev.org/sites/default/files/15561_file_ForAssist_USPres.pdf，p.5. 据调查，有高达83%的民众认为有效的对外援助可以提升美国国家形象，使美国更加安全。④ The American Security Project，American and the World，Evolving Attitudes on National Security and Foreign Policy，http://www.americansecurityproject.org/issues/reports/america_and_the_world_evolving_attitudes_on_national_security_and_foreign_policy_data. 国内公众对贫困国家发展援助的支持大大减少了小布什政府建立千年挑战账户的国内阻力。
2.国会态度的变化
2.焦点或危机事件
美国千年挑战账户政策的解释困境意味着人们不能仅凭着9·11事件与千年挑战账户建立的时间相联系，就将解释视角局限在“反恐”的单一思路上。相反，人们应当跳出“反恐思维”，将美国千年挑战账户政策的决策过程视为各种因素共同推动的结果。为此，针对美国千年挑战账户政策的决策过程，我们应当采用新的视角来看待。
去除污垢，杀菌消毒是洗手的主要目的，而洗手液只能满足其杀菌的作用。因为大多数洗手液中都含有酒精，酒精不能有效地去除附着在皮肤细小缝隙中的一些污物，如灰尘、泥土、血渍等，所以，一旦手上沾染此类污物，仅用洗手液是不够的。这种情况下应该使用肥皂来洗手，而不要单纯使用洗手液。其实，细心的朋友去医院时就会发现，很多医生都使用肥皂洗手，这样做自有其道理。洗手液只宜作为应急之用。最好的洗手方法是，先用肥皂洗手去除污垢，再使用洗手液杀菌润肤。洗手后还要涂上保湿护手霜。
对于已确定HIV感染的孕妇，主动提供预防艾滋病母婴传播咨询与评估，由孕产妇及其家人在知情同意的基础上做出终止妊娠或继续妊娠的决定。
小布什上台之初，并不关注贫困国家。但一些著名人士的游说和活动，使其对贫困国家发展援助的态度发生转变，由之前的不关注转为支持贫困国家发展。爱尔兰U2主唱博诺（Bono）是一名摇滚歌星，也是一位政治活动家。他尤其关注对非洲的发展和减贫。他是一位虔诚的基督教徒并竭力游说了华盛顿有影响力的宗教保守派，其中最著名的当属小布什总统。据国际开发署官员帕特里克·克罗宁（Patrick Cronin）透漏，在小布什总统提出千年挑战账户之前，在针对贫困国家经济发展和减贫方面，博诺对他的影响很大。小布什总统在出席蒙特雷会议之前，曾在泛美开发银行的讲话中初次提出要增加发展援助，在讲话的最后，小布什总统特意感谢了博诺。① Carol Lancaster，George Bush's Foreign Aid:Transformation or Chaos？pp.16-17. 小布什总统对贫困国家态度的转变使其愿意利用蒙特雷会议这样的重要机会，发表有关增加对贫困国家援助的演说，使这一政策得到广泛关注，推动政策进一步落实。小布什总统个人对发展援助态度的转变是提出千年挑战账户出台的重要推动因素。
3.3 餐饮服务。通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。
（四）政策之窗
小布什总统是在2002年3月在蒙特雷召开的联合国发展筹资会议上提出建立千年挑战账户政策的。这一会议旨在推动各国增加对对外援助拨款的承诺以实现2015年的千年发展目标。② Larry Nowels，The Millennium Challenge Account:Congressional Consideration of a New Foreign Aid Initiative，p.4. 小布什总统在会议的最后一天提出建立千年挑战账户，将通过这一账户从2004财年至2006财年向“实施良政、促进人类发展、鼓励经济自由化”的国家共提供150亿美元的援助。③ American Society of International Law，U.S.“Millennium Challenge Account”for Foreign Aid，The American Journal of International Law，Vol.96，No.3，2002，p.717. 他的发言引起了全球发展领域的轰动。在蒙特雷会议之前，欧洲各国已经计划将宣布增加对外援助数额，小布什总统希望通过这次会议发表重要的和引人注目的演说。而这次会议恰恰为小布什提供了一个大好机会来宣布已经在筹划的千年挑战账户政策。④ Carol Lancaster，George Bush's Foreign Aid:Transformation or Chaos？p.16. 可以说联合国筹资会议为千年挑战账户的问题源流、政策源流和政治源流三股源流的汇合打开了政策之窗，而小布什总统作为政策企业家也抓住了这次机会，正式提出了千年挑战账户政策，使这一政策受到最大程度的关注，从而使这一政策即便在反恐的大背景下也能在美国国内获得广泛支持、并出台和实施。
四、美国千年挑战账户决策对我国对外援助决策机制的借鉴意义
通过多源流理论框架的分析，美国千年挑战账户的设立是三股源流，即问题源流、政策源流和政治源流，在政策之窗打开的推动下，即蒙特雷联合国发展筹资会议召开之际汇合作用的结果。对我国对外援助决策机制而言，美国千年挑战账户决策过程提供了如下借鉴意义:
第一，我国对外援助政策应当在不断评估对外援助效果的基础上进行与时俱进的调整与创新。美国之所以提出千年挑战账户，根本原因是小布什政府对美国对外援助存在问题的反思。有三个方面因素构成了千年挑战账户的问题源流，促成千年挑战账户的提出。首先，指标的提示。如前文已述，根据世界银行的数据，美国对外援助并未取得理想的效果。这促使小布什政府开始反思美国对外援助存在问题。其次，焦点或危机问题的推动。小布什政府上台之初并未打算增加美国的对外援助数额，也未将贫困国家作为美国首要的外交事务。9·11事件发生后，小布什政府反思恐怖主义产生的原因，开始着手改变美国政府对待贫困国家的立场，关注和提升对贫困国家对外援助的效果。最后，根据以往项目执行情况的反馈，小布什政府意欲建立新的项目和新机构。国际开发署一直是双边对外援助的执行机构，但此机构在执行方面表现不力导致国会和政府对这一机构的不信任。因此小布什政府决定建立一个新的对外援项目千年挑战账户，并成立一个新的对外援助机构千年挑战集团来管理。对我国而言，我国作为一个日趋走向世界舞台中心的大国，对外援助日渐成为我国展现国际责任与担当的主要方式。在此情形下，我国应当在完成国家国际发展合作署的机构改革之后，建立对外援助效果的评估机制，系统检视传统对外援助政策与方式的实际效果，在实事求是评估援助效果的基础上实现援助机制的与时俱进。
从混合教学已有研究可以看出，混合教学虽然有多种形式，但基本教学流程是一致的“学生课前查看学习资源——在线答疑（师生互动）——在线讨论——完成在线测——课堂解决疑难问题（完成任务过程中遇到的问题）、小组讨论（协作学习）——课后拓展学习。这个流程和传统教学的“预习——课堂讲授——课后练习+作业”在教学设计和组织上有很大的区别，其差别如下表所示：
第二，我国对外援助政策应当积极顺应国际社会对外援助新共识。冷战结束后，在全球发展领域，一种新型援助方式逐渐成为共识，即良好的政策和制度可以使援助资金得到充分利用，促进受援国经济发展和减贫，应该将援助资金投入到具有良好政策和制度环境的国家。有越来越多的国家采用这种方式进行援助，联合国等权威国际组织的一些援助项目也逐渐根据这一方式来设计。美国学术界通过大量实证研究也证实了这一观点。小布什本人也接受了这一观点。这一新型援助方式的提出与普及为千年挑战账户的建立提供了明确和权威的政策建议，构成了千年挑战账户建立的政策源流。我国在对外援助领域应当确立新思维，即不仅要关注受援国的资金状况，也应关注受援国的制度环境。如果受援国的制度环境良好，那么援助资金将会得到有效利用，大幅提升援助效果。值得注意的是，这并不意味着我国在遴选对外援助国家上挑肥拣瘦，恰恰相反，这意味着，我国对受援国不仅要加强资金供给，同时也应当提供必要的制度供给，为受援国有效利用援助资金提供良好的政策支持与制度环境。这也是我国通过对外援助彰显社会主义大国道义责任的有效方式，也是我国通过对外援助大幅提升我国国际影响力的重要途径，更是我国对外援助事业区别于美国等西方资本主义发达国家的本质特征之所在。应当说，我国对外援助在对受援国的制度供给方面大有可为，这是我国对外援助事业的重要战略生长点。
如某风险带来损失的概率相对低，且最大损失也不会对企业造成重大影响，就可主动选择风险自留，这将是比其他风险处理技术更经济有效的处理方式。
第三，我国对外援助政策应当准确把握对外援助决策的有效时机，进而因势利导、顺势而为。美国之所以能够建立千年挑战账户，与小布什本人利用“反恐”问题的时机把握密切相关。首先是顺应民意。在千年挑战账户政策提出之前，美国80%的民众支持美国政府对最需要帮助的国家进行援助。民众的支持为千年挑战账户的提出提供了有利的舆论环境，为小布什政府建立千年挑战账户提供广泛国内支持。其次是反恐时机。在反恐的大背景下，国会对小布什政府提出有利于反恐的千年挑战账户援助项目将采取支持的态度。事实证明，这一提议在2003年得到了国会两党一致的支持。最后是有效利用政策之窗。联合国发展筹资会议的召开为早已开始筹划的千年挑战账户的提出打开了政策之窗。这一会议使之前的三股相互独立的源流汇合，小布什总统利用这个机会提出这一政策，将这一政策的影响力扩大，使其受到国内外广泛的关注，为进一步制定具体措施打下基础。
对我国而言，多源流理论视域中的美国千年挑战账户决策过程提供了一定的借鉴意义:既要在实事求是的前提下与时俱进地变革对外援助方式，也要在顺应潮流的基础上增强对受援国的制度供给，更要在审时度势的条件下适时推动新型对外援助项目与机制。与美国相比，我国在对外援助领域还有许多独特的中国经验与中国优势，尤其是我国作为发展中国家的国家属性和后发国家的制度优越性。这在根本上使我国的对外援助的政治性质与美国截然不同。如果我国对外援助事业能够汲取相关国际经验的合理因素，那么我国将在对外援助领域为国际社会贡献出更为可观的中国智慧与中国方案。
利用热重分析仪，在空气气氛下，将30 mg不同钙硫比的煤粉样品以20 ℃/min升温速率，从30 ℃升至1 000 ℃所得热重曲线(TG、DTG曲线)如图8所示，采用TG-DTG切线方法[15]，确定其着火温度。
作者简介： 孙明霞，中央社会主义学院（北京 100081）
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