高等教育的市场化——通过国际比较来看日本，本文主要内容关键词为：日本论文,高等教育论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08；G40—054 文献标识码：A 文章编号：1003—4870（2006）01—0001—06
距今150年前，卡尔·马克思在《共产党宣言》（1848）中写道“在欧洲游荡着一个幽灵——共产主义的幽灵”。借用这个说法，可以说在21世纪初的世界游荡着三个幽灵，即“市场化”、“全球化”和“IT化”。这同样也适合于高等教育。为什么这些幽灵正在出现，并且使高等教育正发生着怎样的变化呢？对此，本文从国际比较的视点进行思考，首先梳理高等教育的市场化、全球化、IT化的构造，着重以市场化为中心对国际动向进行比较，然后在此基础上论述日本的特质。
一、何为高等教育的市场化？
1.高等教育市场化、全球化、IT化
对现代高等教育的变化，以市场化、全球化、IT化为坐标进行思考的话，大概可以作如下归纳（表1）。
表1 市场化、全球化、IT化
具备图中左侧条件的是近代的大学。即资源由政府或非营利的志愿团体所提供，在国民国家设立的各种制度的框架内形成需求，而且是通过校内面授的教育过程而实现的教育。与其中某一条件不相吻合的高等教育正在出现。但是，新的高等教育并不是要具备右端所有的条件。虽然后面将要论述到的欧洲波罗尼亚宣言，是要将处于第二坐标的全球化在欧洲地域内推进，提供的主体是政府，并且有赖于传统的教育过程。还有，美国大多数营利大学，虽然资源的获得是根据市场机制，但却是在国民国家的框架内，并且是通过传统的教育过程。另外，比如日本的广播大学，虽然是通过IT进行的教育，但是由政府经营、设立，而且以日本国民为对象。但是在这三个坐标上，两个或全部处于右端的大学也正在出现。例如，以美国为据点的University of Phoenix Online，是由阿波罗股份公司经营的以营利为目的的大学，是以全世界为营业对象、利用因特网的大学，据说特别是在中南美拥有几万名学生。
但是，这些变化未必是新鲜事物。例如，中世纪的大学超越世俗国家的框架开展了各种活动，在近代大学中“留学”也已盛行。非面授教育过程的利用也通过函授教育等手段而长期地进行。现代所出现的变化，其特征可以说是分别处于各个坐标的这些变化汇集在一起，形成了巨大的力量。
在这里成为核心的是市场化的力量。留学现象的大规模产生是由于各大学为了获得财政资源而需要获得国外学生，这些大学所属国的政府正将此作为一项产业政策在推进。而非面授型的高等教育大规模发展，是由于对以营利为目的的高等教育来说，扩大教育对象，节省成本至关重要，而IT的利用正适合于此。特别是以因特网为中介的技术，与广播不同，一方面使大量情报的双向交换成为可能，同时向特定的受益者征收等价报酬也成为可能，这一点很重要。
2.市场化的构造和背景
那么高等教育中的“市场”是什么呢？基本含意是，逐步转为大学通过市场上服务的等价报酬的获得而自己获取资源的形态。进一步分析的话，其包括两个含意。
第一，资金的流动。近代大学是政府从社会征收税款作为补助金提供给大学，或以根据个人捐赠资产设立的资金为基础，由政府采取免税等保护手段来支撑大学的运营。这正在转变为通过直接在市场上服务的等价报酬的获得而获取资金。第二，资金获得形态的变化，意味着对高等教育机构的社会统制的变化。在近代大学，政府综合性地把握社会的需求，并通过有计划地设置高等教育机构来满足这种需求，这成为高等教育制度的基本理念。还有私立大学，是设置者由自己的视点设定社会对高等教育的需求，并为满足这种需求，通过自己的财产或他人的帮助进行经营，这成为一种基础形态。总之，可以说基本的思考方式是，社会的需求由大学设置者解释并予以提供。与之相对，市场化中的大学，是首先存在对教育或研究服务的需求，大学被要求来满足这些需求。换句话说，就是对高等教育的统制力量转移到了需求一侧。与之相对应，决定高等教育体系的形态，不是制度框架和政府规制，而变为市场中的竞争力。
发生这样的变化不是偶然的。19世纪初期诞生的近代大学，可以说是近代国家的产物。近代国家总括性地汲取社会的需求，并通过驱使税款体系获得实现这种需求所必要的资源，以此作为自己的行动目标。大学是这个行动目标的重要一环。进而在第一次大战后的福利国家化过程中，大学在经济发展的关键人才的培训和科学技术知识的开发，及社会机会的均等化这些意义上，成为不可缺少的存在。但是，在21世纪末，国际经济竞争激化，一方面由于人口高龄化，税收出现了制约，有关社会福利的政府支出增加，调拨给高等教育的政府资金出现停滞，甚至减少。另一方面，在知识社会化中对高等教育需求的扩大正在持续。
另外，如上所述，近代大学是以政府或私人团体总括性地理解社会对教育研究的需求为前提的。限于科学具有统一的体系，各领域的知识呈直线性发展的情况下，这是合理的。但是，由于知识社会化的进展，社会所必要的知识极为多样，而且，这样的变化往往无法预测。在这样的状况下，反而是通过市场将一部分社会需求传递给大学，能够更理想地满足社会需求，提高社会效率。而且，在满足这样的需求上，如果能够形成各大学之间的自由竞争，由此也可以促进大学自身的效率。以这样的视点，高等教育的市场化可被视为现代经济发展战略的焦点之一。
3.三个市场
那么，具体高等教育市场化意味着什么呢？为了思考这个问题，有必要设定不是单一的市场，而是几个市场。在此假设三个市场来进行思考。
第一是教育市场。如上所述，近代高等教育，是以政府或志愿者团体把握对高等教育的社会需求并满足这种需求为前提的。即使是私立大学，其原则也是根据基本财产经营，以学生费用作补充的。但是，由于个人由各自的立场而抱有对教育的要求，对符合自己要求的教育，能够通过等价报酬去获取。大学提供教育服务，受益者对于这种服务支付等价报酬，由此大学能够获得自身活动所必要的资金。在这里发挥重要作用的，是劳动力市场对知识技能的需要。
第二是研究市场。在近代大学，存在着一种默然存在的机制，即由政府或志愿者团体提供研究基础，促进学问的自律性发展，由此所获取的新知识贡献于社会经济的发展。但是，这样的机制未必都能实际发挥作用。也可以设想政府、企业将自己所必要的知识委托给大学这样的方案。大学提供研究服务，通过由此取得的等价报酬来维持自己的运营。
第三是资金市场。传统的高等教育，是政府机构（国公立大学）或个人的志愿者团体（私立大学）提供运营基础的资金，并设置大学。因此，其原则是大学运营不产生利益。但是，大学如果通过提供教育和研究的服务而能取得等价报酬的话，对其设施、设备的投资也会产生一定的利益。因此，大学从谋求有益投资的出资者筹借资本，来扩充大学的设施、设备，之后还原元利益，这也是可能的。
二、国际比较
从以上视点看，高等教育的市场化正在怎样地进展着呢？以下试就美国、欧洲各国和中国的事例进行分析。
1.美国
首先，市场化的动向从90年代开始在美国最为显著地显现出来了。
第一，关于教育方面，虽然私立大学的学费，从80年代后期就开始持续上涨，但是进入90年代以后，州立大学的学费也开始上升。虽然情况因州而异，但是不可否认州政府的财政制约普遍存在（McGuiness 2003）。结果，特别是研究型的州立大学，州政府的补助金占大学的收入的比例低于3成的学校也不在少数，因此有人说，与其叫做州立大学（State University），不如称之为州属大学（State Affiliated University）更恰当。
同时围绕录取学生的竞争也变得激烈了。特别是为录取到成绩优秀的学生，采取了各种手段。在学费面值提高的反面，由各大学机构出资的无偿奖学金正在增加，这成为录取成绩优秀的学生的重要手段。入学合格者成绩高的话，会直接反映在大学的排名上，这将进一步提高对大学的评价，这样的过程正在运转着。可以说凭据学费或奖学金这样的价格，不只是将大学的教育服务，也将各个学生的能力进行了交易。为获得入学合格者的“市场交易”，反而是在威信极高的所谓尖子大学中炽烈地进行着（Brewer et al 2002,Kirp2003、Zemsky 2005）。
另一方面，成人高等教育的就学者数正在稳步增加。这些学生的大多数，未必是为了获得学位，而是以获得工作所需要的知识为目的。为适应这种需要，设制在短期内就能获取的一定知识的集合（模块）成为必要。而且，将这种教育内容标准化会更有效。并且这些学生具有明确的目的，为此也不吝惜费用负担。原有的大学，在原学位课程之外，以收益为目标在迎合这种需要，同时在后面将论述到的营利大学，以这样的需要为对象迅速地扩大。高度规范化的服务以一定的价格被进行交易，可以说真正的市场就此成立了。
第二，研究市场迅速扩大也是90年代以来美国的特点。虽然美国本来是州政府设置州立大学，但是联邦政府支付奖学金及研究补助金，后者成为大学研究资金的主要来源。
由于这种资金的获得与大学在研究上的威信相关，因此竞争非常激烈，普遍认为由此提高了美国的研究水准。但是由于这样的竞争基本上是从学术观点进行的，未必与产业应用相关。但是，以在80年代与日本产业竞争中出现问题为背景，大学研究与产业的结合被提升为政策性课题，制定了《贝耶－多尔法》（Bayh-Dole Act）。据此，对于通过联邦政府资金取得的研究成果，由大学规定其所有权成为可能。并且通过将其应用于生产而形成大学独自的收入源也成为可能，并以此为契机设置了促进产学结合的组织。由此民间的研究委托等也扩大了。在这个时期，计算机等知识产业、生物产业等在大学和产业的联合上具有重要意义的产业的发展，也成为促进要素（Bok 2003,Geiger 2004）。
第三，高等教育的资本市场也正式启动。其背景是，由于新专业领域的扩大和研究设施更新及IT的导入，资金的需要扩大了，而对州立大学，州政府的高等教育预算难以增加。在这样的背景下，大学自己发行债券的情况增加，大学债券市场就成立了。S&P等价格规定公司，拥有大学专门的证券分析家，对这样的债券进行评估。另外，与大学关联的风险投资企业也不少。并且如上所述，通过股份公司以营利为目的而设置的大学也很多。目前有五所大学运营的大公司，公开了全部的股份。市场化的另一方面，美国既存的私立大学接受了大笔的捐款，事实上这种捐款正在增加。而就这样的捐款的接收，也对有关专门组织和人员进行了巨大投资，可以说捐款市场也成立了。
不可忽视的是，美国国内这样的趋势，在国际上也产生了很大的影响。由于国内教育市场的激烈竞争，可以说出现开拓国外教育需要的动向就成为必然。特别是营利大学，正在对有规划的教育方法和IT利用进行投资，并想以此来扩大国外的需要。在2002年，以这样的动向为背景，布什共和党政权与英国、澳大利亚等英语圈国家，在WTO（世界贸易机构）的GATS（服务贸易谈判）中， 要求废除对大学教育服务的限制。高等教育的市场化，以这样形式与全球化联系起来了。同时，IT的发达，也成为大学成本增大的主要原因。还有，与情报相关的研究开发，成为大学和产业之间巨大的连接点。另外，以营利为目的的大学，创造了超越地理和国家的限制而发展的可能性。
以这样形式的美国高等教育市场化的迅速发展，未必是由于政策决定和来自于大学团体等的要求。美国的高等教育，是联邦政府和州政府、或各种合格鉴定团体、大学团体等的影响力复杂地组合在一起，共同控制高等教育，并且是以资金的流通为媒介。因此，各大学机构的自由度很大，其结果使市场力量易于自律性地扩大。而且，这样的变化一旦开始，就会造成一定的难以抗拒的力量（Newman 2004）。
2.欧洲
市场化从90年代开始也在欧洲作为重要问题受到争论（Henkel ed.1999,Amaral et al eds.2002）。
第一，就教育来看，由实质上几乎是无偿的大学教育向导入个人费用的变化正在展开。特别是在英国，进行了一系列的高等教育改革，90年代后期的《迪尔英报告》（The Dearing Report），强调了高等教育给个人带来利益，其费用至少一部分应由个人承担的论点。在这样的背景下，90年代末导入了学费制度，并且2005年各大学在一定的程度上开始可以自行设定学费标准。在德国，2000年限制高等教育学费征收的联邦法律的修改计划被提上议事日程，虽然赞成和反对之间的对抗在继续着，但是一般认为从长期看将向着被认可的方向变化。
但是，在欧洲各国，战后大学教育基本上是无偿的，并且进行生活费补助等的国家也不少。在其根底，具有政府应保障全民各项权利的总体性社会契约这样的概念的存在。作为这样的社会契约的重要组成部分，国家必须保障具备一定条件的年轻人接受高等教育的权利。来自这样的观点的抵抗仍然很大。
第二，就研究方面来看，在研究资金的获得上竞争机制的导入非常显著。特别是在英国，在撒切尔政权的80年代初，开始对各大学进行分专业研究水准的评估，并将此与政府补助金相联系。并且，在90年代将政府的研究费补助从对大学机构的补助，大幅度地转向对竞争性研究课题的补助。并且在这之后，加强了对与民间企业的共同研究、产学结合研究课题的补助金。由于本来英国的大学就具有法人资格，与民间企业的联合在制度上也较容易进行，由企业的捐款正在扩大。这样的倾向在欧洲其他各国也可以看到，并且EU正在制定独自的竞争性资金制度。
这样在研究方面，可以说其特征是在对政府依赖性很大的框架内，强化了向严峻的竞争性课题补助金的倾斜。在这个意义上，与其说是市场化，不如说是疑似市场化的特征更强。
第三，关于资本市场，特别是商贸类的教育机构独立于政府机构而设置、扩大的情况很多。但是，欧洲，特别是英国以外的各国，将高等教育作为政府职责的认识根深蒂固，因此还不能认为像现在这样的动向已经具有了强大的影响力。
并且从全球化的观点看，以学生交流为目标的伊拉斯谟计划（ERASMUS Project）、以高等教育制度标准化为目标的波罗尼亚宣言（Bologna Declaration）等，EU区域内的国际化迅速强化。但是这样的动向，主要是以政府之手在推进着。另外，关于IT化也同样如此。
这样，与美国相比，欧洲高等教育的市场化具有很大的局限性，并且这也没有与全球化和IT化密切相联系。在这个意义上，被认为与其说市场化在实际上进展着，不如说是作为政策计略而被利用，实际上所产生的是疑似市场化（Teixeira et al eds,2003）。
3.中国
高等教育的市场化正在极为显著地展开的是中国。
第一，从教育方面看，在90年代初中国的大学学费几乎是免费的，要是包括宿舍费等的话，实际上是一直被支付相当数额的补助金。但是，随后阶段性地导入了个人费用承担制度，特别是从90年代后期，学费上升极为显著。并且，国立大学的成人教育等被要求承担了很高的费用。结果到2003年，国立大学收入中中央政府或地方政府负担的费用降低到5成以下。虽因大学而异， 但一半以上依靠学费的并非罕见。从90年代开始，“民营”大学增加了，特别是作为短期高等职业教育正在发挥巨大的作用。并且，从1998年中国采取了积极扩大高等教育规模的政策，其中，接受国立大学监督的同时在运营上完全依靠学费收入的“独立的学院”急剧增加，这些机构每年收取15000元的高额学费。 在这个意义上中国的高等教育正在加大对个人负担的依赖程度。
第二，关于研究方面，中国政府从90年代末开始，以迅速提高研究水准为目标，开始了对重点学科的集中投资。投资对象是政策性地选出，进而也扩大了竞争性研究资金。相反一般大学的研究费补助却限于较低的水准。而且中国的大学，由于在财政上实际的独立性很强，不论是对政府资金还是民间资金，为获得研究资金正在进行着激烈的竞争。并且大学设立企业，其中发展为大规模企业的也不少。由于大学教员的基本工资较低，研究资金的获得不只与高额的附加工资相关联，还允许研究资金的一部分变为研究者的收入，因此对研究者个人获得研究资金的诱因极为强烈。
第三，中国高等教育的明显特征是对资金市场的依靠。如上所述，中国的高等教育从1998年迅速扩大，4年间在校生几乎增加了一倍。由于这样的大规模扩大，设施、设备扩充成为必要，满足这一种需要的大多是银行等金融机构。根据2003年的中国统计年鉴，2001年国立大学的设备投资中，来源于政府的资金不过2成，其它的大部分是大学自己筹措，基本上是通过银行等的贷款。并且，大部分民办大学和独立学院，根据金融机构和企业的投资，进行设施、设备的建设。根据笔者等的调查，某所大规模独立学院，有该学院年收入5倍的负债。并且，民间投资公司，购买专科民办大学的也不罕见。
在这个意义上，中国的高等教育显示了特有的市场化模式，这与中国的高等教育在极短时期内迅速发展是分不开的。发展使市场化成为必要。但是，同时中国的高等教育市场化，从政治的侧面看大概也是必需的吧。在欧洲由于对高等教育存在着坚固的社会契约，因此延缓了改革。与之相对照，在中国，社会的契约是不明确的，由于政治性地制定各项政策，对高等教育也可以在短时期内进行彻底的改革。而且，各个大学在由政府管理的同时，还有来自共产党的自下而上的参加，和自上而下的政治方针的贯彻。可以认为这加强了各大学财政的自治性，也形成了采取市场行为的基础。
三、日本的位置和课题
与上述各国对比，日本的状况处于怎样的位置呢？并且在哪些方面存在亟待解决的课题呢？
1.日本的特征
首先在教育方面，在日本的高等教育中，自二战前私立学校就发挥了巨大的作用，如果说战后高等教育的大众化是由私立学校所肩负的也不言过，本、专科阶段在校生近8成就学于私立学校。而且， 这些私立学校的绝大多数在财政上依靠学费收入，在这个意义上可以说是极为市场化的高等教育体系。但是，另一方面，根据私立学校法的规定，私立学校被禁止将相当于利益的部分列入预算，私立学校一直是在政府强大的规制中活动。特别是从70年代中期，由于一方面对私立大学进行经常费补助，另一方面在大都市新的大学的增设受到抑制，因此至少是4年制大学，至今为止在竞争中被淘汰的大学几乎没有，可以说是被强大地规制着的市场。
并且在规制市场中，私立大学一直在逐渐地增加学费，但是由于选拔性较高的私立大学，在与国立大学的竞争中有确保入学者的必要，学费增加受到局限。由此，在私立大学之间，有选拔性越高的大学学费越低的倾向。换言之，质量越好的东西价格越低，产生了有悖于一般市场的现象。
另外，以终身雇用制为背景，日本的企业通过企业内训练培养工作所必需的知识技能，因此，与大学教育中培养的具体知识技能相比，更加重视到大学入学为止所形成的基础能力。所以，大学教育作为附加价值不被很高地评价，这也造成教育服务难以设定价格的状况。并且，由于同样的理由，对成人高等教育的要求不具体化也是一个很大的特点。
第二，关于研究方面，日本的大学，被认为在应用研究领域的比重大于美国和欧洲，在制造业方面，大学的研究室与企业的非正式关系非常强固。如前所述，在80年代，对于美国来说，日本的大学看起来与市场的距离更近。但是，日本的研究核心机构多数是国立大学，并且与美国不同，由于国立大学的设置和预算由中央政府一元化地决定，研究组织根据政府的行政裁决而定。关于大学机构的补助，虽说以科学研究费为中心的竞争性研究费增加了，但这一水准仍然相对较低，围绕资金的竞争相对较弱。并且，国立大学在组织上是属于政府的一个机构，因此限于政府组织特有的各种限制，在直接导入民间资金时障碍很大。因此，与之相关的多数带有非正式性和局部性，而且固定化倾向很强。在这个意义上，没有与开放的市场相对应，在产业构造巨大变化之际成为重大的制约。
第三，关于资金方面，在60年代大规模扩大时期，日本的私立学校，确实从银行借了大笔贷款。但是，在学校设置审批时，至少根据自我资金备齐基本的设施、设备成为重要的条件。而且从70年代中期，私立学校的经营状况极大改善，运用“基本资金编入”这个日本特有的概念，将实际盈余当作校内资金积蓄起来，用于充实设施、设备。即使在这方面也不存在依靠外部资金市场的理由。关于国立大学，虽然一般会计以国债的形式实际导入民间资金，但是因为经过了预算计划这一环节，因此没有被明确化。另外，关于附属医院等，虽然接受财政投资和融通资金贷款，但是这也没有被明确地认识到是民间资金的导入。
在这个意义上，日本高等教育在宏观资源负担的意义上，尽管与欧洲和美国相比看起来更依赖于市场，事实上这个市场是在各种规制和习惯中的竞争性和公开性，可以被认为失去了市场本来所具有的机能。
2.向市场化转变
但是，这样的状况现在将发生巨大的变化。其背景在开头已经讲到，是政府财政的紧迫和对高等教育的社会需求的扩大、多样化这样的世界共同趋势。加之由于18岁人口的迅速减少这一日本特有的情况，不只是私立大学之间竞争激化，在对高等教育需求充分的常规状态下所发挥的政府控制也失去了力量。在这样的状况下，整个服务的市场化被政策性地推进，高等教育成为其象征之一。
这样的动向的一个标志是2004年的国立大学法人化。由此国立大学与政府组织相脱离，被给予组织决策性和财政自律性，因而能够更加自由地参加市场交易，或者是不得不参加市场交易，对国立大学法人的补助金基本上是在上年度的基准上，根据一定的“上限”而按固定比率减额，这一减额的幅度也有增大的可能性，各国立大学法人被给予自行设定学费的“权限”，在这样的状况下，出现不得不增加学费的大学的可能性很大。另一方面私立大学，也以18岁人口的减少为背景，不得不面对被严峻的市场所淘汰的可能性。国立大学的学费上涨，波及私立大学，这也可能产生可以增加和无法增加学费的大学之间的分化。
在研究方面，对大学的竞争性资金正在稳步增加。科学技术会议正在探讨，将对国立大学的机构补助金和对私立大学经常费补助金等机构补助彻底转向竞争性研究资金。普遍认为至少这种倾向的压力今后会继续下去。另一方面在大学内增加了竞争性资金，在主要研究大学中与知识产权和产学结合相关的部门被设置并正在展开活动。特别是对于国立大学，通过法人化，制度上的柔软性增加，使产学结合的导入变得容易。
关于资金方面，2000年初大学债券发行得到认可，在以这样的方法获得资金的大学中，出现了积极创设新的职业研究生院的事例。国立大学法人，也产生了实施PFI等的情况。另外，由于在小泉政权下的邮政改革， 财政上的投资和通融资金进行改编的话，对民间资金市场的依赖度可以认为会进一步提高。
3.日本的位置和课题
这样考虑的话，在市场化的尺度上，日本大概是处于落后于美国但比欧洲先进的位置吧。
与美国相比日本相对落后的基本原因是，在美国，如前所述，高等教育体系的管理和财政支持本来就是多元化的，容易产生变化。与之相对，在日本虽然已经存在包含市场机制的体系，但以政府为中心各种限制和常规错综复杂，具有难以产生变化的体质。另一方面，市场化比欧洲各国先进的主要原因，可以认为是，日本原本关于社会机会和国家作用的社会契约是暧昧的，加之由于私立大学的作用已经很大，不只是对于导入市场机制的抵抗很小，大胆地将国立大学纳入市场的动力也很大。
这大概可以说显示着未来日本高等教育所负有的课题。即，一方面日本的高等教育，有必要使关于教育机会均等和政府作用的社会协议更加明确。这一点在经济高速发展过程中不得不被置于暧昧状态，这有产生巨大社会问题的可能性，现代中国的事例表明了这一点。市场化本身不是自明的价值。日本需要摆脱这样的体制。同时对于日本的高等教育的扶持、统制，需要形成多元化的透明的体制。原有的体制，以经济发展这一巨大社会目的的实现为由而被正当化，不从中摆脱的话，就不能适应新的、多样化的社会要求。
四、结论
以上论述表明，高等教育市场化本身，正逐渐成为不可回避的国际趋势。从历史上看，19世纪初和近代国家同时成立的近代大学，在21世纪初由于市场化而正在发生巨大的变化。但是，其具体的表现方式反映着各国的经济、社会构造，因而有很大的差异。构造性地去把握它，将是今后高等教育比较研究的极为重要的分析课题。同时对于今后高等教育的应有的状态，日本现在正面临着重要的选择，比较研究的成果对于这样的选择具有极大的意义。
收稿日期：2005—11—11
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