实行倾斜的农业信贷政策保证农业投入稳步增长[*]，本文主要内容关键词为：农业论文,稳步论文,信贷政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对我国这样一个大国来说，农业始终是国民经济的基础。保证农业生产稳定增长，促进农业经济全面发展，是摆在我国国民经济发展首位的重要任务。农业经济的发展需要巨大的资金投入，仅仅依靠国家财政资金的投入是远远不够的。在当前及今后相当长一段时期内，我国财政都将面临着拮据的局面，国家没有足够财力大幅度增加对农业的投入。因此，实行向农业倾斜的信贷政策，充分发挥农村金融部门筹集和融通资金的作用，增加对农业的信贷投入，显得尤为必要。通过扩大对农业的信贷投入，吸引农民的资金投入，形成国家、集体、农民共同增加农业投入的新格局，从根本上改变农业投入萎缩的局面，保证农业发展的资金需要。
一、农业经济的发展需要强有力的信贷支持
党的十一届三中全会以来，我国农业发展取得了巨大成就，但从总体上看仍处于由传统农业向现代农业转轨的起步阶段，农业基础薄弱，发展滞后的问题依然突出，主要农产品供给不足，农民收入增长缓慢等问题困扰着国民经济的稳定和发展。我国又是一个发展中的农业大国，农业对经济发展的作用已远远超过经济范畴，并与许多社会问题和政治问题相联系。可以说，农业的稳定是社会、政治稳定的前提，是国民经济健康、协调发展的基础，因此，加强农业发展成为经济发展过程中的首要任务。
我国农业的发展在今后一段时期内首先面临着实现农业生产稳定增长，保证农产品特别是粮食有效供给的重要任务。到2000年，我国人口将达到13亿，按人均粮食占有量400公斤计算，粮食消费量将达到5200亿公斤，要解决我国的吃饭问题，粮食产量至少要比1992－1994年的年均粮食生产水平增加500亿公斤以上，即每年需要增产80多亿公斤粮食。在耕地不断减少、农户分散经营的情况下，粮食的增产不能主要依靠扩大耕地面积，而只能通过改善农业生产条件和科技进步来提高单产。这就要求加大农业投入力度，加快农业基础设施建设、农业科技开发与推广等步伐，以确保粮食生产稳定增长。
现代农业的发展，离不开资金要素的稳定增长。资金作为一种投入要素，能将劳动力、技术、资源等生产要素粘合起来形成生产力。随着我国农业现代化程度的提高，农业持续发展对资金需要量越来越大。而我国农业资金短缺的现实无疑已给农业发展设置了一大障碍，从短期看导致农业发展缓慢，从长期看造成农业发展后劲不足。因此，增加农业资金投入具有极为重要的现实意义。
在我国目前资金市场化、信用化的情况下，信贷资金已成为农业资金投入的重要供给渠道。银行信贷资金是我国农业发展的重要资金来源，它对农业生产的作用不可忽视。据有关方面分析，农业贷款同农业总产值的相关系数已达0.9以上，这种高度相关性表明银行信贷在农业发展中的重要作用。从国际经验看，发达国家农业生产占用资金总量中信贷资金已占40%以上。目前我国农业正由传统农业向现代农业转化，商品化程度越来越高，农业先进技术的投资也将迅速提高，因而对信贷资金的需求将是巨大的、全方位的。
二、农业信贷供给现状及存在的问题
（一）农业信贷规模不断扩大，供给主体呈现多元化格局。
随着我国农业的发展和国家信用力量的不断壮大，农业信贷规模迅速扩大，银行信贷资金对农业经济发展的作用不断加强。1984—1993年间，农业银行、信用社累计发放农业贷款10670.84元，年均递增20.79%。同期农业总产值40880.10亿元，年均递增12.01%。1984年每百元农业产值占用农业贷款16.41元，1993年上升到32.39元。这十年间农业贷款与农业总产值相比，呈超前增长的态势。
在农业信贷规模不断扩大的同时，随着国家政策性银行的组建，农业信贷供给主体也已由原业农业银行、信用社一统天下，变为以国有商业银行、政策性银行为主，合作金融以及多种形式的非金融机构并存的多元化格局。
（二）信贷结构非农化，农业贷款比重下降。
尽管农业贷款规模呈增长趋势，但农业贷款在国家信贷总规模中所占比重却呈不断下降态势。1984—1992年，农业贷款占全国信贷总额的比重由9.02%下降到7.59%，下降了1.43个百分点。与此同时，农业贷款占农业银行、信用社信贷总额的比重也由1983年的28.19%下降到1992年的23.05%，下降了5个百分点，1994年这一比重继续下降到22.17%。近几年来，农业银行、信用社投入农业的贷款一般仅占农业银行、信用社信贷总额的1/5左右，而乡镇企业贷款及商业贷款却占到近4/5。就是在农业内部，种植业贷款所占比重也呈下降趋势，而其他副业贷款比重则上升较快。由此可以明显看出农村信贷结构的非农倾向。
目前农村信贷的这种投向结构可以认为是一种“马太效应”。即对十分短缺的农业生产及基础设施的投资日渐减少，而效益直接的工商业投资逐渐增多，导致农村信贷投资格局的严重失衡。这种信贷结构显然不利于农业的发展，也同整个农村经济发展不相称。农村信贷结构的非农化在很多地方造成农业资金流向非农产业，加剧了农业投资不足的困境，反映出农村信贷政策并没有把农业摆到重要的位置。
在当今一些发达国家，农业生产占用的资金总量中信贷资金占的比例很大，如美国、德国等大约为40%左右，而我国作为一个农业大国在较长时期内农业信贷资金所占比重一直在12－15%水平上浮动，和国际比较呈现很大差异。这种差异的原因一方面是由于生产力发展水平和商业化程度的差异所致，另一方面也反映出我国信贷结构的不合理。
（三）农业信贷资金流失严重，削弱了农业信贷资金供给能力，加剧了农业内部资金短缺的矛盾。
改革以来，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农业储蓄存款大幅度增长，而农业贷款的增长幅度相对缓慢，形成了农业贷存比例下降，农业信贷资金外流的局面。农业贷存比例从1984年的0.56下降为1989年的0.44，1992年降到0.42，1993年继续下降为0.39。具体情况见下表和图。
农业银行、信用社资金外流分析表（1984－1993年） 单位：亿元
农业银行、信用社资金外流示意图
从表和图中可以清楚看到，1984年前农业信贷资金外流较少，1985年农业信贷资金外流进入一个高峰，外流量达360.78亿元。这之后外流速度有所减慢，但从1990年起，农业信贷资金外流又进入一个新的高峰，外流规模不断扩大。到1993年，农业信贷资金外流已达757.14亿元，是1985年外流量的2.1倍。
另一方面，除农业行社以外的城市商业银行和邮政储蓄机构纷纷向农村延伸网点，这些机构不对农业发放贷款，其吸收的农业储蓄全部流入农外部门。据有关部门统计，目前这些机构吸收的个人储蓄中有30%来自农民。此外，农业银行和农村信用社通过认购各种债券和特种存款也使部分农业资金被抽离。农业资金外流主要是由农村流向城市，由基础农业流向非农产业。农业信贷资金的大量外流已成为农村资金运行中的一个突出问题。
大量的农业资金流入城市和加工业，会给当前的农业问题雪上加霜。农业资金大量流失，一方面直接导致农业投资减少，激化农业内部资金短缺的矛盾，阻碍农业生产的持续增长，加剧农产品供给紧张状况，导致农产品价格上涨，引发通货膨胀；另一方面使城市工业及农村乡镇企业等工业部门仍依靠农业部门获得资金积累，工业高速扩张而农业停滞徘徊，从而加剧工农发展比例的失调，不利于国民经济的持续、健康发展。
（四）农业信贷供给主体虽已形成多元化格局，但并不能满足多元化、分散化的农业信贷需求。
改革后，我国农村经济已形成国有、集体、个体、私营等多种经济成份并存的格局，经济主体分散化。特别是广大农民成了相对独立的商品生产者与经营者，从而使信贷需求主体日益增多，不断扩大，且由集中走向分散，形成了农业信贷需求分散化、多元化的格局。我国农业信贷供给主体虽已初步形成以国有商业银行、政策性银行为主，合作金融以及多种形式的非金融机构并存的多元化格局，但并不能满足农业信贷需求。从农业信贷供给主体的行为来看，城市商业银行下乡大都是为争得一块农村储蓄存款市场；农村合作基金会和农村金融服务社，其经营行为也基本上是以盈利为主要目的，而且屈从于乡镇政府的支配；农业银行正逐步向商业银行转轨，其经营行为和目标自然是以盈利为主；而农村信用社则早已失去互助合作金融的性质。农村各金融机构事实上都已有商业化倾向，与原有的性质、宗旨背道而驰。在农业信贷供给主体经营行为趋利化的情况下，农村金融机构多元化的结果只是分散了资金来源和信贷供给，并没有缓解农业投入不足的矛盾。另一方面由于农业信贷需求主体（农民）大都分散在范围较广的自然村组，而目前信贷供给主体都集中在集镇，两者遥遥相距，各信贷供给主体出于效益的考虑在集镇忙于竞争，根本就难以顾及到千家万户农民的信贷需求，形成农民信贷需求饥渴的局面。
三、制约农业信贷投入的原因
（一）农业产业的特殊性制约了农业信贷资金的供给。
众所周知，在市场经济条件下，主要由价格机制引导资金分配从而实现资源配置。根据利润水平的高低，社会行业大致可分为两类：一类是可以获得平均利润的竞争性行业，一类是低于平均利润的基础性行业。前者由于利润率较高，社会资金容易流入，而后者由于利润水平较低或保本微利，社会资金则难以流入。农业正是属于低于平均利润的特殊产业。我国农业生产自然风险大，且生产规模狭小，劳动生产率低，其资金收益率远远低于非农业部门。在市场经济条件下，趋利性是资金运动的本质，收益率较高的产业吸收资金和消化资金的能力较强，一旦资金注入便能迅速形成生产力；而收益率较低的不发达产业吸收资金能力就差一些，资金的启动功能和增值功能受到抑制。因此，在市场经济条件下信贷资金自然倾向于投向收益率高的非农产业，农业因其自身的特性而制约了信贷资金的投入。
（二）在农村金融机构经营机制改革的情况下，缺乏保障机制和政策扶持，阻滞了农业信贷资金的投入。
目前，国内各专业银行正处于向商业银行转轨之时，追求资金的安全性、流动性和效益性是其内在的要求和动力，客观上与农业信贷及其他农村政策性信贷的要求相矛盾，从而阻滞了对农业的信贷投入。这是因为：(1)金融资金来源的有偿性、短期性，决定了其应用的有偿性和短期性，而农业开发、农业基本建设特别是大中型建设项目的投资主要是无偿和长期的，这类贷款的发放虽可增强农业发展的后劲，但周转慢、风险大、回收保险系数小；(2)专业银行的商业化经营，决定了其资金运用要以盈利为目的，经营者难免更倾向于追求收益高、利率低、风险小、期限短的贷款项目，而现阶段农业项目贷款经营成本高、收益率极低，这与商业银行的经营目标相违背。
在市场经济国家里，农业信贷保障机制和政策扶持是促进农业信贷投入的关键性措施。而我国在金融市场化不断深入的情况下，并未建立必要的农业信贷保障机制和强化政策扶持。由于没有相应的信贷保证、保险机制和政策保护，农村金融机构贷款逾期多，损失大，步履艰难，以致于陷入“支农”与自身利益两难全的境地，阻滞了农业信贷投入。
（三）无区别的宏观紧缩信贷政策加剧了农业资金供需矛盾。
近几年国家为抑制通货膨胀，采取了宏观紧缩的信贷政策，这是必要的。但农业是个需要扶持的产业，农业不是过热而是过冷，应该加温扶持。政府在施行紧缩政策时并没有考虑农业的这一特殊情况，在缴存存款准备金、认购各种政府债券等方面，把农村金融机构与其他行业同等对待，实行一刀切。对集体性质的农村信用社也不加区别，甚至规定信用社上交“特种存款”，从而使农业银行、信用社组织的信贷资金相当部分被抽走，资金供需矛盾加剧。在农产品收购资金异常紧张时，只好紧生产，保收购。
（四）农村乡镇企业等非农产业的高速发展对信贷资金的需求增长，相对挤压了对农业的信贷资金供给。
近年来，我国农村乡镇企业发展速度加快，资金需求量大，而乡镇企业自身积累能力不强，对银行和信用社的依附性很强，因而形成对信贷资金需求的急剧膨胀。在资金来源有限和信贷总量规模控制的情况下，面对乡镇企业信贷需求的过量增长，受地方政府等各方面的压力及自身利益趋动，农业银行和信用社则将资金较多地投向乡镇企业等非农产业，甚至投到城市去，这必然相对挤压了对农业的信贷资金供给。
四、实行倾斜的农业信贷政策，增加农业投入
（一）实行倾斜的农业信贷政策，保证农业信贷供给的有效增长。
增加农业资金投入，保证农业的稳定和长期发展，已经成为我们对农业问题的一个共识。农业的发展需要巨大的资金投入，而我国目前国有企业效益不高，财政连年赤字，不堪重负。企望象发达国家一样大量运用政府投资、财政补贴、价格保护等手段，增加对农业的资金投入是不现实的。因此，充分发挥农村金融部门筹集和融通资金的作用，完善并强化农业信贷功能，实行倾斜的农业信贷政策，增加对农业的资金投入，对于推动我国农业的持续稳定发展无疑具有十分重要的现实意义。
(1)调整信贷结构，提高农业信贷比重。国家在安排国民经济计划中，应落实农业信贷占国家信贷总规模的合理比重及额度。在今后几年内，农业贷款的增长幅度，应略高于国家信贷总规模的增长幅度，以保证农业信贷投入的必要增长。在此基础上，还须调整农业信贷资金的内部结构，逐步提高用于增加农业基础设施的中长期贷款和农业开发及粮棉油生产贷款的比例。
(2)采取措施减少农业资金的外流。一是城市商业银行（包括邮政储蓄）在农村抽走的资金，中央银行可通过办理特种存款或发行农业债券等形式筹集起来，转贷给农业发展银行和农村合作银行；二是加强金融机构管理，严格控制非支农金融机构吸储部门向农村延伸。
(3)国家可考虑实施各城市商业银行每年新增贷款的一定比例必须投放到农业的政策。许多国家都采取了这一做法，如泰国政府规定各商业银行每年必须以存款的一定比例发放农业贷款，商业银行贷不出去的资金按定期单位存款存入农业合作银行。
(4)对农村金融机构实行优惠保护政策。国家应制定比较特殊的农业货币政策，在信贷货币投放中把农业作为保护重点，对农村金融机构在利率、准备金等方面实行优惠，减轻农村金融机构的负担。如降低其存款准备金率、减免其购买重点建设债券和缴纳特种存款的任务等。
总之，国家应制定出一系列保护农业的信贷政策，包括农业贷款的优惠条件和配套措施、贷款的贴息补偿办法等，以刺激农业信贷的有效需求，增强农村各信贷供给主体支农的积极性。通过农村金融部门对农业的不断投入，吸引农民的资金投入，形成国家、集体、农民共同增加农业投入的新格局，从根本上改变农业投入萎缩的局面。
（二）深化农村金融体制改革，完善农村金融组织体系，形成分工协作的、多层次的农业信贷投入机制。
目前，我国农村金融已形成农业发展银行、农业银行、农村合作金融及其他金融机构并存的多元化格局，这对完善农村金融服务体系，更好地落实国家产业政策，加强政府利用信贷手段支持农业和农村经济的持续健康发展具有积极的现实意义。但从整体上看，现行农村金融体制仍存在诸多弊端，如政策性金融弱小，合作金融变异，信贷资金投向重工轻农、重流通轻生产、重短期轻长期等等，远远不能适应农业与农村经济发展对信贷的需求。因此，必须深化农村金融体制改革，完善农村金融组织体系，形成分工协作的、多层次的农业信贷投入新机制。
(1)完善农村政策性金融，充分发挥政策性银行的支农功能。一方面农业发展银行应尽快在地、市一级建立分支机构，逐步消除当前农业银行代理中的诸多矛盾及利益摩擦，确保农业发展银行的有效运行，充分发挥其政策性支农职能作用。另一方面农业发展银行应拓宽资金来源渠道，国家可考虑把一些暂时闲置的低息资金放入发展银行，如社会保障资金，加强农业发展银行支农资金实力。农业发展银行在保证主要农副产品收购和储备资金到位的同时，还应逐步增加对农业生产环节和农业基础设施建设及改善农业生产条件的资金投入，“既保收粮，也保种粮”。
(2)农业银行应加大支农力度。农业银行在向商业银行转轨过程中，应转轨不转支农方向，继续大力支持农业生产和经营，特别是将支持化肥等农用生产资料的生产与经营作为农业银行的一项重要信贷政策。同时积极支持“米袋子”、“菜篮子”工程和副食品基地建设。农业银行应立足农业生产实际，探索出支持和促进农业实现“两个转变”的新途径。
(3)规范农村合作金融。目前，农民普遍反映农村信用社和合作基金会的贷款利率过高，难以承受。农村合作金融组织已成为游离于农民利益之外的金融组织和利益主体。因此，对农村合作金融的运作应进行规范。首先，按照合作制的原则改造农村信用社。农村信用社应真正退出政府金融组织体系，要按照国务院关于金融体制改革的决定，加快农村信用社与农业银行脱钩工作，使信用社真正体现合作制原则，成为与农民群众互惠互利的合作金融组织，而不是商业银行。其次，扶持农村合作基金会的健康发展。在目前农村金融体制改革滞后，难以满足农村商品经济发展和产业结构调整对资金的需求，特别是分散的农户发展商品生产对短期、小额流动资金需求的环境下，农村合作基金会能够满足农民发展商品生产和增加收入的需要，在一定程度上受到农民的欢迎。但在市场经济作用下也存在“异化”现象，商业性色彩增强，甚至出现违规经营行为。因此，农村合作基金会应端正办会方向和经营行为，优先保证农业生产、农民（主要是基金会成员）生活资金需要，起到作为农村金融体系的补充，抑制农村民间高利借贷的作用。
[*]此文为财政部科研所《政府支持和保护农业改革研究协作课题》分报告。
资料来源：历年《中国农村金融统计年鉴》《中国统计年鉴》。
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