我国社会保障体制改革的模式选择与建构，本文主要内容关键词为：体制改革论文,社会保障论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革的深入，国有企业陷入困境已是目前毋庸讳言的一个事实。原因当然是多方面的，但社会保障体制改革的严重滞后不能不说是阻滞企业改革进程的一个关键性因素。事实上，在沉重的社会保障功能没有分解前，国有企业要想走出困境，成为真正意义上的现代企业，几乎是不可能的。要解决这一难题，根本出路在于变企业保障为社会保障，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型社会保障制度。这是本文探讨的要义所在。
一、社会保障体制的基本类型
从经济分析的角度看，国际上通行的社会保障体制可以划分为以下两大基本类型：
1.供款基准制。供款基准制意味着保障措施对具体受益人的提供取决于（或主要取决于）该受益人过去在保障体系中的资金贡献量（供款量）。其基本特征有二：（1）它是采用预筹积累的方式来筹集资金， 原则是先积累后受益。并且资金积累不是静态的，而是要不断地把上交资金汇集起来用于投资运营，实现价值增值。这种预筹积累的方式的主要优点在于能够保证社会保障有可靠的资金来源，不会发生寅吃卯粮的问题；（2）强调谁出资积累谁受益， 受益的多少取决于积累量的大小。其具体方法是采取个人账户，由于个人账户产权界定清晰，可以调动人们进行劳动的积极性，具有激励效率的功能。新加坡的中央公积金制即为典型的供款基准制。
2.受益基准制。受益基准制实际是一种现收现付制，是指保障措施对具体受益人的提供取决于（或主要取决于）规定中的受益与否的标准。其特点是：（1）受益分配的方式是根据一定的受益公式， 按照受益人当前的状态（如年龄、健康状况、失业期等）是否符合特定的标准而决定的。这种方式注重的是受益条件的公平性，而不注重受益人以往的资金贡献；（2 ）资金筹集方式采用现收现付制来筹集资金以满足当期的支出，因而是一种“量出为入”的“以支定收”方式，其资金来源主要是税收收入。在现收现付制下，当代人消费当代人负担——医疗保险；上代人消费当代人负担——养老保险，非劳动者消费劳动者负担——失业保险。其操作和管理相对简便，比较适应于人口年龄较轻、经济较稳定的社会条件。但从长期看，由于经济波动和人口老龄化趋势，使得保障支出和筹集规模不稳定，特别是在人口老龄化出现后，就会使社会赡养比例过大造成支付上的困难或对当期工作人口征税过重而影响其工作动力。我国计划经济体制下长期以来实行的就是以现收现付为特征的受益基准制模式。
二、我国社会保障制度的选择模式：混合制
前述供款基准制（积累制）和受益基准制（现收现付制），它们在资金的筹集方式、受益的分配方式等方面都有各自不同的特征，从而形成了各自的优势与不足。为了给体制选择提供更大的决策空间，我们认为，如果将上述两种类型加以合理组合，形成“混合制”，可以收到优势互补的功效。这是因为，混合制是使受益基准制来提供普遍性的最基本的社会保障，而使用供款基准制对具体个人提供附加的个人，也就是用较低的薪给税税率征收一部分公共财政收入，由财政支出按某种受益标准对退休、医疗、失业、伤残等提供水准较低但普遍适用的基本保障，以强调公平性和社会安全网的作用，但大多数人不会满足于低水准的退休金和其他保障，因此仍要安排供款基准制的附加保障。附加保障是个人账户、自存自用、预筹积累式的，它提供了明确的激励特性。两者之间的比例如何搭配，取决于经济社会的具体不同条件和体制偏好。如在经济实力强大的条件，体制偏好上倾向于公平和社会安定，可以将受益基准制的作用安排得大一些。如果经济实力不足且倾向于保持有力的激励以促进经济增长，可将供款基准制的作用比例安排得大一些。
我国在从企业保障制走向社会保障制的过程中，需要从我国的实际出发来选择我国社会保障制度的未来模式。众所周知，我国是一个发展中国家，人均GDP的水平还很低，经济发展刚刚进入起飞阶段， 社会追求的主要目标是尽可能快速地实现经济增长。因此，从效率与公平的边际效益的比较来看，应当更多地追求效率，以便在较大范围实现较高程度的经济富裕。从这样一个基本前提出发，就确定了我们对社会保障制度进行选择时的基本倾向：（1 ）注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性。在使人们获得基本安全保障的同时，还应当强调社会保障的激励功能，鼓励人们努力工作，增加收入，从而享受更高水平的保障。（2 ）强调保持较高的积累率。使国民经济能够保持一个较高的增长速度和发展后劲。（3）重视与其他社会经济改革的相互推动作用。 如有利于劳动用工制度的改革与创新。从上述这些带有明确倾向性的要求出发，我们认为，我国应当选择建立一种以供款基准制为主要思路来构建未来社会保障制度的基本模式。当然，这种模式还是混合制类型的，即供款基准制与受益基准制相结合，只是根据经济发展和人民生活提高状况，将供款基准制为主视为改革的远期目标模式，而将受益基准制为主的部分供款制视为向远期目标模式过渡的近期目标模式。
在我国“社会保障企业化（单位化）”的传统体制下，长期以来一直采用受益基准制（现收现付制），这在人口年龄结构较轻、保障范围较小、支付标准较低的情况下尚可正常运行，但在人口老龄化趋势十分明显，市场机制作用增强，保障范围和支付标准逐步增大的条件下，在未来的年代中极有可能产生保障负担不堪承受的问题。以养老保障为例，仅1978年以后，我国离退休（职）人员占在职职工的比例就发生了相当大的变化。1978年仅为3.3%，1993年已经上升到18.7%， 净升了15个百分点，绝对人数增加2466万人，增长近8倍。 即使按人年均养老和医疗费用6000元计算，两项需净增加支出1480亿元，相当于当年国民收入的5.9%，或相当于当年GDP的4.7%。＜ % 参见《中国统计年鉴》， （1994）。%＞再从在职职工的劳动所得——工资所负担的离退休人员费用来看，如下表所示：1978年离退休人员费用仅为17.3亿元，1993年猛增到913.7亿元，几乎净增900亿元，而同期离退休人员费用占工资总额比重也由3%上升到18.6%，净增15.6个百分点。
1978—2000年职工工资与离退休人员费用情况分析表
职工工资总额
离退休人员保险 离退休费用占工
年份
（亿元）
福利费用（亿元）
资总额比重（%）
1978 568.9 17.3
3.0
1980 772.4 50.4
6.5
19851383.0149.8 10.8
19902951.1472.4 16.0
19913323.9554.4 16.7
19923939.2695.2 17.6
19934916.0913.7 18.6
19945346.0
1021.0 19.1
19956228.0
1176.0 18.9
2000* 13365.0
2245.0 .
17.6
*为预测数，参见《我国社会保障制度改革的基本思路》，《经济研究》，1994（10）。
由上述分析不难看出，在受益基准制（现收现付制）下，各年度之间、各代人之间的保障费用负担很不均衡。在人口老龄化时，年轻一代的负担过重，特别是根据有关方面的预测，2000年之后我国人口进一步老龄化，退休职工占职工人数比例还会持续上升，其中2005年达到23.03%；2010年为26.17%；2020年为33.66%；2050年将达到46.4%。这就意味着到下世纪中叶，每两名在职职工就要赡养一名退休人员，这是完全的受益基准制所无法保障的，若不改革，届时采用完全的供款基准制（积累制），也存在实践上的资金障碍。以1994年约5000亿元的职工工资总额来看，即使仅储备5年，到2002年使用，那么以2002年2200 多亿元的养老保险费用需要衡量，现在的供款率也要达40%以上，比目前我国“两金”统筹由企业负担20%的比率高出1 倍。 若储备20年， 以2017年养老费用15700亿元的需求看，则是目前在职职工工资总额的3倍，是目前国内生产总值的50%。这显然是与我国的经济实力不相适应的。事实上，从世界各国社会保障的实践看，几乎没有一个国家采取单一纯粹的供款基准制的。
基于上述对受益基准制（现收现付制）和供款基准制（积累制）的利弊分析，我们的结论是：既要对目前我国的现收现付制实行改革，又不能以单一的供款基准制为目标取向。现实的选择应当是先顾当前，兼顾后代。改革后的近期社会保障体制模式应当是混合型的，即在受益基准制为主的情况下，实现部分供款基准制，并视条件成熟程度逐渐加大供款基准制的比重。也就是说，在当前每年保险金支付需要量的基础上，确定一个阶段稳定、定期调整的资金筹集比例，使之能够在满足当年保险支付需要的条件下，有一定数额的结余作为积累为今后向供款基准制为主、受益基准制为辅的社会保障体系类型做准备。
三、混合型社会保障体制的建构方略
根据中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国社会保障的方案设计既要符合市场经济的要求，又要建立在现有国情的基础上，采取切实可行的分步实施方案。如前所述，混合制的社会保障模式可以收到优势互补之效。根据我国的国情，当前重点需要建立和完善的是企业养老保险、失业保险和医疗保险这三项社会保障项目，这就涉及到实施过程依据各项目的特点如何合理组合运作的问题。
1.关于职工养老保险。借鉴新加坡公积金制度，将基本保障功能、强制性储蓄功能和工作激励功能三者相结合的经验，我们认为，我国应当建立多层次的职工养老保险制度：第一层次是普遍保险制度，是国家基本养老保险，即由国家根据不同时期的生产力水平和退休职工的基本生活需要，确定全国统一的待遇标准，由负责养老保障基金统筹的社会保险机构向符合退休养老条件的职工提供法定的基本养老保险金。第二层次是补充养老保险，它可以分为两种类型：一是整个产业（或行业）实行的补充养老保险，二是企业范围内的补充养老保险。允许企业之间存在差异，有利于增强企业的吸引力和职工的凝聚力。对参加保险的职工设立个人账户，按年限积累数额的多寡分别支付；行业间之所以实行有差别的养老保险，是因为行业之间劳动条件、劳动强度等存在差异。第三层次是职工个人储蓄养老保险。即根据劳动者个人收入状况，分自主储蓄和强制储蓄两种类型，既可参加社会统筹保险，也可参加契约性的商业保险，以便获得更为优厚的退休养老待遇，国家应在政策上给予优惠，鼓励职工积极投保，增加自我保障能力。此外，根据保险基金独立化原则，养老保险基金可以由专门的基金管理公司进行资本化营运，但必须严格遵循安全、有效这两条基本原则。也就是说，养老保险基金的投资战略应以保值为基本前提，以获取平均水准的资金利润率为目标，在保值的基础上争取增值，避免风险过大的投资；投资策略应当分散化、多元化，并使其中一部分投资保护易于转化、流动的状态，以利于保证支付和随时调整投资组合，基金的利润分配应严格控制管理，除必要的费用外，基金投资盈余应全部返还基金名下，用于退休养老费用，不许挪用。
2.关于职工失业保险。在以全面就业为目标的企业保障制下，不存在（实际是不承认）失业问题，因而也就不存在失业保险项目。随着企业改革的深入，产业结构的调整，职工下岗失业成为改革进一步深入的难点，急需建立失业保障制度。根据失业问题的性质特征，我们认为，目前仍应采取现收现付为特征的失业保险方式为宜。 具体设想是：（1）失业保险的对象应该按照国际劳工组织提供的关于失业的两个标准来判断失业与否，一是收入终止，二是失业的非自愿性。根据这两条标准，我国失业保险对象应从目前职工失业保险规定的四类人员（注：1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》中，对失业保险对象界定为四类：①宣告破产企业的职工；②濒临破产企业的法定整顿期间被精减的职工；③企业终止、解除劳动合同的职工；④企业辞退的职工。）扩大到所有的企业（不分所有制性质）流向社会的剩余劳动力。 （2）失业保险基金的筹措方式。根据目前我国失业保险基金过少的情况，中国的失业保险可以实行等比投保模式，即职工个人和企业双方定期按一定百分比向国家社会保险机构交纳保险费，双方交纳的保险费率一致，只有当企业和个人交纳的社会保险基金收不抵支时，方由政府给予一定的财政补贴，作为补充性费用。（3）失业保险的待遇标准。 我国目前失业保险金是以职工离开企业前两年本人月平均标准工资为基数，按一定比例发放。由于我国目前标准工资占工资总额的56.1%，那么，现行替代率为34%～42%左右，平均约在40%左右，从绝对水平看，据调查平均在40元左右，仅相当于国有企业平均工资的25%，比国家规定的生活困难补助标准50元（大城市）还低10元。依据国外经验，国外失业保险替代率为60%～80%，因此，我们认为，目前应扩大计算基数或确定最低限额，或按绝对额（因工龄、原工资等因素而异）发放。但同时必须注意两个相关问题：一是失业保险待遇水平与国力相适应，因为失业保险存在利益刚性，一旦利益结构固化，就难以向下调整；二是失业保险一定要与工作绩效挂钩，防止失业者的收入比就业者还高，避免欧洲国家的“福利病”。（4）失业保险管理体制。 根据社会保险基金征缴、管理、使用三分离的原则，我们认为，新型失业保险管理体制主要包括三个层次：第一层，成立国家社会保障局，隶属于劳动部门，主要职责是政府通过劳动和社会保险立法以及制定有关政策确定失业保险范围及基本运行原则，将失业保险工作和劳动力的宏观调节组合起来。第二层，省、市（地）一级设立专职机构，其中省级机构主要执行失业保险法律、政策，并根据国家有关政策、法律，制定具体实施细则和措施，监督和指导执行情况，市（地）级机构应侧重对县区级机构的管理，负责保险金的筹集、管理、使用等具体业务。第三层，区、县级设立具体执行机构，办理各项失业保险事宜。此外，这些机构还应提供就业咨询、职业介绍、转业培训，以帮助失业人员提高就业技能，尽快实现再就业。
3.关于职工医疗保险。与其他社会保障内容相比，医疗保障的组织、管理等更为复杂，它不仅涉及到医疗费用的提供者、保障对象和医疗服务提供者之间复杂的责任和利益关系，而且还涉及到供给与需求之间的矛盾和冲突。改革的核心问题是尽力解决医疗保险费用的收支平衡问题，即在医疗投入相对有限的情况下，尽可能获得更大的效益，使医疗资源分配更加合理。根据这一基本的目标原则，我国应借鉴新加坡基金制的经验，建立城镇职工个人医疗保险基金账户制，使医疗保障直接与个人利益挂钩，建立起医疗供需双方的自我约束机制，解决长期以来企业劳保医疗制度中“吃大锅饭”的问题，提高医疗保险金支出的效果。具体改革思路是：（1）基金的筹集方式。 职工个人和所在企业分别按月工资总额的一定比例提取医疗保险基金，存入职工个人账户，所有权归职工个人，享有利息，这些账户及其储蓄交由社会保险局下设的医疗保障机构管理，可具有流动性，但须以安全保值为前提。（2 ）医疗保障的层次化。可以考虑将医疗保障服务大致分为三个层次：一是预防保健，包括对各种传染病、地方病的控制和预防，公共卫生建设以及妇幼保健等，由于这部分实际需求波动不大，全部服务费用可以由政府财政支出，免费提供。二是基本医疗，包括对各种常见病和多发病的诊疗。在明确限定基本医疗服务的范围的前提下，政府提供保障义务，但需要个人负担部分费用，目的是控制浪费。三是超出基本医疗范围的医疗服务。对于这一层次的医疗保障，政府不提供公共保障，个人根据需求自己承担保障责任。可以鼓励企业和个人在自愿的基础上，以补充保险形式购买商业医疗保险。鉴于我国目前的经济实力，还无法满足职工的所有医疗需求。因此，目前的医疗水平主要提供前两个层次的保障。（3 ）完善医疗服务供需双方的制约机制。从医疗服务的需方看，建立个人医疗账户，通过强制性保健储蓄，自我筹资，大病设“报销起限”等措施，强化个人的费用负担，自觉抑制不必要的医疗消费，形成自我约束机制。从医疗服务的供方看，通过改善医疗机构项目收（付）费制度，实行平均床日单价定额收（付）费制度，促使医院主动调整服务结构，减少不必要的用药和检查，努力降低药费和检查费在床日定额中的比重，既使医疗服务得到合理的补偿，又使医疗保险基金减少不必要的支出。（4）健全医疗保障基金组织。 成立隶属于社会保障局的医疗保险基金管理机构，监督个人医疗基金的提取、使用情况，如果企业不缴或拖延，该机构有权通知银行强制缴纳；个人使用账户基金，必须经由当地医疗保障经办机构审核，超支由个人自付；账户年终结存可以延续到下年度继续使用；该机构在保值的前提下对基金结余有周转调节权。