社会转型期青少年事务管理的政府行为研究，本文主要内容关键词为：转型期论文,事务管理论文,青少年论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1;D43 文献标识码：A 文章编号：1008-8997(2001)02-0001-04
一、社会转型带来的几个重要变化
目前，我国正处于社会转型时期，突出表现在由传统社会向现代社会转化、农业社会向工业社会转化、乡村社会向城镇社会转化和封闭社会向开放社会转化几个方面。所有这些变化又带来了青少年、青少年事务的变化以及政府行为的变化。
一是由于青少年成长的环境和条件发生了变化，青少年本身发生了变化。青少年的成长环境由过去的“以阶级斗争为纲”转移到了“以经济建设为中心”，青少年随之发生了身份、角色、职业等的变化，一些传统的职业群体消失了，青少年的工作也很不稳定，选择空间大，但竞争压力也随之而来，青少年价值观念也发生了很大变化。
二是从内容到形式都有很大变化。从内容看，历史上，中国共产党成立后的前50年，先是战争年代，后是计划经济年代，以阶级斗争为纲贯穿整个时期。市场经济时代向青少年事务提出了种种挑战，如：青年的工作不易稳定；青少年机构的设置面临精简及压编；青少年的工作机制要发生变化等。当然，改革开放，也为青少年事务提供了广阔的发展空间。例如，团中央的“跨世纪青年人才工程”和“跨世纪青年文明工程”为青年人的脱颖而出和青年干部的发展提供了极好的机遇。再如“希望工程”实际上是维护青少年合法权益的最大维权工作，也是青少年事务的新的重要内容。从形式上看，所运用的方式与以往有所不同。过去，青少年事务活动方式注重“全员性”（即全体人员参加）、一律化，或是常规性，采用“坐下来学习，站起来突击”，“坐下来一张报，站起来一把锹”等方式。现代社会则注重效益和效果，要求形式和内容的统一，其中内容更为活动者所重视。新时期青少年机构如何适应这一变化，使青少年活动与创新创效紧密联系在一起，是摆在青少年组织面前的新难题。
三是社会转型期政府的行政行为本身也发生了变化。即从政治职能转向经济职能、文化职能和社会职能；从统治职能转向管理职能，其重心已从专政职能转向民主职能，管理手法也已从政治性、行政性、直接性开始转向经济性、结果性、间接性，并又进一步向服务、协调和平衡的方向发展；权力由中央政府转向地方政府。
社会转型期青少年的变化、青少年事务的变化以及政府行为本身的变化加大了研究本课题的难度，但同时也说明了研究本课题意义重大。因为通过对本课题的研究，可为政府提供社会转型期对青少年事务管理的全新理念，并具可操作性，因而既具有理论意义又具有实践价值。
二、青少年事务管理与政府行为的关系
青少年事务是指围绕青少年教育、就业、参与、健康等成长成才、生产生活等基本需求和青少年群体生存发展的状况，政府和社会组织依照有关法律、法规，在行使青少年教育、监督、管理、保护、发展等职能过程中所涉及的综合性服务事项。从职能上看，它既有政府职能，又有经济、社会组织的职能。就其所涉及的政府职能而言，包括了劳动部门、政法部门、外事部门的部分职能，同时，还与有关企事业单位和工会、共青团、妇联等群众团体的部分职能相交叉。另外需要说明的是，青少年事务既是一种政治事务，又是一种国家事务，还是一种社会事务。
政府行为是一种行政行为。行政行为是行为主体对社会公共事务实行管理的行为，这种行为依照一定的法律而实施，并且具有相应的法律后果。
把青少年事务管理全面系统地纳入政府行为，才能进一步明确各级党政机构的责任和义务，并把这些责任和义务具体地落实到有关部门和单位，使之真正进入党和政府工作的运作系统，使青少年事务管理在制度层面上成为政府职能，比较好地适应市场经济条件下青少年成长发展的客观需要。也可通过“要素重组，优化配置”来满足青少年成长发展需要，既立足于现有党政部门和有关单位，在不增设机构、不增加人员的情况下，较好地把分散在各部门、各单位的青少年事务管理职能进行重组和优化配置。
三、政府对青少年事务管理的行为演变
政府对青少年的教育、就业、参与及健康等事务管理行为的演变，突出地表现在政府行为重心的位移上。
1.由过去党政合一的运作机制转向党政分开，由政府通过制定法律来管理青少年事务。十一届三中全会以后，正确处理党政关系成为政治体制改革的首要内容。1980年12月18日《人民日报》发表评论员文章《论党政分工》；1982年，胡耀邦在党的十二大报告中又进一步提出“党政分开”；1987年，中共十三大报告根据邓小平的政治体制改革理论，对“党政分开”作了系统的阐述，这是关于党政分开、理顺党政关系的一项大胆尝试，达到了一个新的高度、深度和广度。对青少年事务管理，由过去单一的“党有号召，团有行动”的方式，逐步转变到通过国家、政府来制定一些法律、政策，从而来规范青少年事务。例如在青少年的教育事务上，已从过去的党政发布命令、文件、号召、决定、通知，转为通过各种法律来规定青少年受教育的权利，从1980年《中华人民共和国学位条例》诞生到1986年《义务教育法》实施，再到1996年《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等6部教育法律、16部行政法规、200部教育行政规章相继实施，都有力地保障了青少年受教育的权利。
2.政府行为本身发生了转化。政府行为的转化有两种方式：一种是纵向的转化，使政府行为形成一种历史运动；一种是横向的转化，使政府行为形成一种现实运动。
(1)政府行为的纵向转化
纵向转化是一个不可逆的过程。在过去的发展过程中，政府行为的进化也有过多次反复，政府行为的革新曾有过多次振荡，但是新陈代谢的大趋势使未来的中国可能会少一些反复和振荡，少一些历史的停滞和逆转。例如，政府行为由过去开展单一的思想政治工作为主向以服务于经济建设为主转变，由过去的“灌输教育”向“服务教育”转变，即为纵向转化。再如，政府对青年就业的管理，走的是一条从战后管理体制到计划管理体制，再到市场经济体制的道路，即由过国家“归口包干、硬性分配”的计划就业转向市场就业的机制。过去的“革命职工是块砖，哪里需要往哪搬”这样充满计划体制味道的名言，现在想听也听不见了。
(2)政府行为的横向转化
现实生活中政府行为的革新运动，主要体现为一种横向转化过程。在这种转化中，政府行为的结构、功能和效率都将发生飞跃。
首先，横向转化是结构的转化，其中机构改革是结构转化的途径之一，不能因为机构改革的一再不成功而完全否认其中的合理性。但是机构改革不是结构转化的唯一途径，结构转化还有着比机构改革更丰富、更深刻的含义。例如政企分开，就是一种具有更深刻意义的结构转化运动。
其次，横向转化是功能的转化。无疑横向化是不能脱离结构转化的，但是不能局限于结构转化。以往的教训是，在实行政府行为的横向转化过程中，过于偏重结构的转化（其实是浅层次的结构转化），同时又没有把结构转化与功能转化结合起来。现在需要注意的是，在实行功能转化时，不能忽略结构转化，同时要把功能转化与结构转化结合起来。
再次，横向转化是效率的转化。无论是结构转化还是功能转化，最后都要落实到效率上。在某种意义上，效率是检验结构转化与功能转化的试金石，甚至可以说整个横向转化要以效率的提高为重要标志。当然，效率的提高又要以结构转化和功能转化为前提和条件，并在这一基础上，力争使效率有大幅度的提高，从而使社会主义市场经济条件下的政府行为成为一种高效行为。例如：政府行为由过去单一“搞活动”向“干事业”转变，由过去单纯依靠团内力量向社会资源转变，即为横向效率转化。
四、关于政府如何管理青少年事务的几点建议
1.首先应获得青少年事务管理的职能
政府在对青少年教育、就业、参与、健康等事务管理行为中，真正意义上的政府职能获得是偏弱的。首先，党政不分，党政合一，一切都是党发号召，以文件、通知、通告等形式来管理青少年事务，政府似乎没有起很大作用，至少可以说政府对于青少年事务管理职能的获得是不够的。因此我们强调政府首先应获得青少年事务管理的职能，或者说要把青少年事务管理纳入政府行为，进一步明确各级政府机构的责任和义务，并把这些责任和义务具体落实到有关部门和单位，使之真正进入政府工作的运作系统。只有这样，才能使青少年事务管理在制度层面上成为政府的职能，才能较好地适应市场经济条件下青少年成长发展的客观需要。
具体地说，就是要按照党对青少年的培养目标和青少年成长发展的客观需要，通过“要素重组，优化配置”来实现对青少年事务的全面管理。所以我们设想，除团中央外，可参照国外一些经验，在政府名下成立青年部，以青年部为责任单位，协调其它政府职能部门专司青少年事务管理。根据我国的国情，可以邓小平理论为指导，坚持党的青少年教育思想，通过建立有机配合、机制灵活、运作有序的青少年事务管理的体系，加强对青少年的教育、就业、参与、健康等事务的管理，使青少年健康成长。我国的青少年事务管理可以先从建立一些政府工作网络着手，借鉴国外学者对世界范围内兴起的第三部门的研究成果，依据组合主义制度的“东亚”模式，以政府所承认的每个界别或社会集团中一个全国性组织来全盘代表该界别或集团中的青少年群体利益。
根据我国国情，政府可委托共青团或政府下设的青年部为青少年事务管理总机构，直辖市组建以全国妇联、国家教委、中宣部为责任单位，有关部门配合的青少年家庭教育、学生德育工作、青少年文化建设工作网络；以劳动部为责任单位，有关部门配合的青年劳动、就业和岗位培训网络；以政法委、公安部为责任单位，司法、检察、法院部门配合的青少年法制教育及帮教工作网络；以卫生部为责任单位，有关部门配合的青少年卫生保健工作网络；以国防部、老龄委为责任单位，各地部队、老干部和有关部门相互配合的青少年参与工作网络。
这些专司青少年工作事务、从中央到地方组成的巨大网络，将为政府获得管理青少年事务打下坚实的基础。但政府获得这些职能后，如何操作，却要符合国际及现代化的潮流，绝不能面面俱到，而应是“小政府，大社会”，做到制定法律，依法管理。
2.着力构建青少年政策法律法规体系，为行使青少年事务管理职能提供政策支持和法律保障
党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，标志着我国社会主义政治建设进入一个新的阶段，即从人治开始过渡到法治，从主要依靠文件、号召管理国家事务开始转向主要依据法律来管理国家事务的新阶段。随着这一基本方略的推行，法治、法律等概念越来越多地进入社会的各个领域，影响着人们的思维方式和生活方式。在这样新的时代背景下，青少年事务管理的政府行为必须以法律为依据。这是中国改革发展的逻辑结果，是中国社会进步的重要标志，是中国迈向富强、民主、文明的社会主义现代化国家的必然选择。我国政府可参照联合国及国外的一些青少年事务管理方面的有关法律、政策，尽快地制定一些与青少年教育、就业、参与、健康等有关的法律，以便进一步明确政府各部门和社会各方面的责任义务，规范政府行为，进一步优化青少年成长的社会环境，为青少年的健康成长确立明确的导向。当然，我国政府已经制定了有关教育的《义务教育法》、《教师法》、《教育法》等，但仍有必要制定一些青少年教育的系统化政策（包括具体实施方案），使青少年教育行为能够依法、照章、循规、约定，使教育体制朝社会化方向发展。我国政府也制定了有关就业的政策法规，但力度不够，应积极从三个方面制定法规及政策：一是制定增加就业岗位的政策，如积极引进外资，发展民营企业等；二是制定培训计划，提高青年劳动力的技能，以适应社会发展对高素质人才的需求；三是制定必要的劳动保障制度，确保国家在稳定中求发展。在青年的参与事务中，制定一些有利于青年人主动参与的政策，推进青年参与的社会化进程。在青少年健康事务管理中，要相应地制定身体健康及精神健康两个方面的政策措施，这也可借鉴联合国的有关健康的青年政策，如：亚太青年人力资源开发会议1996年10月26日通过的《亚太青年人力资源开发北京宣言》中提到：“提高青年的生殖健康——面向青年实施一系列促进生殖健康的行动，包括：进行青年生殖健康状况研究；唤起决策者、项目实施者和青年组织领导人的注意；交流成功经验；加强地区和国家资源中心的力量；培训卫生专家。”另外，对青少年的营养问题，国家也可制定一些政策，例如免费为中小学生提供牛奶等，使青少年有更好的健康所需的营养。
对于如何加强对违法犯罪青少年的帮教工作，政府也应着力从多方面制定政策予以解决。如督促警方提高思想认识，发挥职能作用，坚持教育、感化和挽救的方针，增强经常性的指导检查，推动帮教工作的开展。同时，要发挥有关部门和社会团体的作用，采取有力措施，齐抓共管，把帮教工作、综合治理真正落到实处。
3.委托共青团或政府下设的青年部管理青少年事务，并以社会化手段发挥青少年事务管理职能
青少年管理的模式最好是政府主导，青年组织各显其能，但具体运作应该由政府下设的青年部或共青团来承担，并对青年的自发组织加以引导。
政府的主导作用主要表现在政策、资金和培训三管齐下。关于青年政策、决策的过程可以是：政府青年主管部门通过自己网状的分支机构，加上青年组织的作用，广泛搜集有关青年和青年事务的信息，进行理论研究，再与政府相关部门（教育、就业、参与、健康）进行协商，以青年政策进行评估和决策。有关青年政策，主要在政府相关部门形成并予以实施。资金是政府主导青年事务的一个重要的方面，政府青年主管部门并不直接服务于青年，主要通过支持青年组织开展各种项目去实施。如法国青年信息中心，经费由政府青体部资助，由私人企业赞助，1/3由外交部提供，另外世界银行、私人银行、有关基金或公共机构也可提供。培训是政府在青年中发挥主导作用的另一方面，政府应投入很大力量培训青年组织的骨干和专职青年工作者，要使“青年工作者”成为一种职业，只有通过系统、专业的培训，取得政府颁发的“职业证书”，才有资格专职从事青少年工作。这种职业应该是终身的，不能像现在的共青团工作者，干不上几年就走人。
共青团还要积极探索走社会化道路，拓展青少年事务。随着政府职能的转变，共青团的职能也应发生变化，城市青年的管理重点已经下移到了社区，因而共青团要充分挖掘、调动、整合社区内的各种有形无形资源，运用社会化的工作方式，健全社区服务网络，形成社区青年志愿服务的合力。社区内的资源是相当丰富的，遍及经济、科技、文化、教育、医疗、法律、环保等方方面面，这些资源都可以为我们的社区青年志愿服务所利用，关键在于如何充分调动这些资源的积极性，使他们愿意并且能够主动参与到社区服务中来。
另外，要加强管理青少年事务的中介服务机构的建设，巩固和建立青少年服务中心、青少年心理咨询中心、青少年法律援助中心、婚姻介绍所等各种团属中介服务组织，为青少年和青年提供心理咨询、法律援助、婚姻介绍、学习培训、文化娱乐等方面的综合服务；积极依托各种社会服务机构，通过联合开展活动等形式，为青少年享受社会服务提供帮助；拓展服务领域，创造新的项目，探索用活动招标的形式调动中介服务组织和服务机构的积极性，增强为青少年服务的实效。
〔收稿日期〕2001-03-14
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