义务教育均衡发展：从资源配置到资源激活，本文主要内容关键词为：资源配置论文,义务教育论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育均衡发展，目标是公平与质量，主要的内容是师资、设施、校舍和图书等方面的资源均衡。这种均衡发展的思路是，通过教育资源的均衡来实现教育质量的均衡，最终实现教育公平这个目标。现在的问题是，通过促进师资、设施、校舍和图书等教育资源配置的均衡，在农村能否实现县域内义务教育的质量均衡，从而实现教育公平的目标？这是一个需要思考的问题。本文的基本立场是：仅有教育资源配置的均衡是不够的，还需要激活农村中小学已有的教育资源，做到农村义务教育增量均衡与存量激活并重，从而最终提高农村义务教育质量。
一、通过资源均衡配置促进义务均衡发展的政策之举
关于农村义务教育均衡发展，相关的理论研究、政策建议以及已经制订并实施的均衡发展政策，均将关注的重点聚集在教育资源均衡配置这个问题上。与均衡发展有关的教育资源，主要被归纳为师资、设施设备、校舍和图书四种资源。因而均衡发展主要是指这四种资源的均衡配置。其基本的思路是，解决中小学教育非均衡发展问题的根本在于区域、城乡、校际之间教育资源，尤其是教师资源的均衡化。
围绕着义务教育均衡发展，近年来教育部制订了一系列政策措施。2005年，教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，把推进义务教育均衡发展作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务。2006年，教育部在成都召开全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会，要求做到区域内义务教育资源配置更加合理。2009年，教育部在河北省邯郸市又召开全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会，并提出力争到2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡的阶段性目标。2010年，教育部印发《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》，明确提出了义务教育均衡发展的目标，并对合理配置教育资源，提高经费保障水平，制度建设和机制创新，提高教育教学水平等方面提出指导意见，促进义务教育的均衡发展和内涵提升。2011年，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》）的要求，教育部制定了义务教育分规划、教师队伍建设分规划，建立义务教育经费保障机制，实施中小学教师特岗计划、教师国培计划、农村薄弱学校改造计划、中小学校舍安全工程等，加大对各地义务教育均衡发展的支持力度。2011年3月，教育部与北京市等16个省、自治区、直辖市签署了义务教育均衡发展备忘录，在省部级层面上进一步强力推动义务教育均衡发展工作。[1]2011年12月30日，十一届全国人大常委会第二十四次会议召开联组会议，就国务院关于实施《教育规划纲要》工作情况的报告开展专题询问。教育部长袁贵仁在回答委员询问时表示，推进义务教育均衡发展是一项很艰巨很复杂的工作，并提出从学校标准化建设、教师资源合理配置、优质资源共享、强化督导评估四个方面来推进义务教育均衡发展。[2]
围绕着义务教育均衡发展，地方政府因地制宜制订了一些具体政策，布置义务教育均衡发展工作。已经取得经验的主要举措有：上海委托中心城区的品牌中小学对郊区农村相对薄弱学校进行管理。辽宁省开展1000所农村九年一贯制标准化寄宿制学校建设，区域内教师支教、教师交流等政策制度化，引导教师向农村学校、薄弱学校流动。福建省组织县域内教师在城镇学校和农村学校之间合理流动。成都市从2003年开始深入推进城乡教育一体化，实现教育均衡发展，形成了一系列好的经验和做法：推进发展规划城乡一体化、推进办学条件城乡一体化、推进教师配置城乡一体化、推进教育质量城乡一体化、推进教育评估城乡一体化、推进教育经费城乡一体化、推进教育机会城乡一体化。[3]
围绕着义务教育均衡发展，社会有识之士纷纷提出政策建议。有省政协委员建议，在提高教师待遇，提升教师素质的基础上，以县或区为单位建立教育行政部门主管的教师交流服务中心，实施教师的“无校籍管理”，使教师由单位人变成系统人，细化教师流动制度，让教师在流动时不增加上下班成本的基础上，实现各个学校师资的均衡化配置，最终实现以区、县为单位的义务教育阶段教育公平目标。[4]该项建议鉴于师资均衡对于义务教育均衡发展的重要意义，强调通过建立师资流动机制，来实现师资资源的均衡。而实际上，各地在制订有关均衡发展政策时，都在不同程度上将师资资源均衡作为均衡发展的重要内容。
无论是在政策层面还是理论研究层面，或者还是在均衡发展的实践建构层面，从中央到地方，从正式的政策规定到非正式的政策建议，各种努力的一个基本特征是，将教育资源的均衡，包括物质设施资源和教育人力资源，作为义务教育均衡发展的基本指导思想。从实践的效果来看，这些政策已经不同程度地取得了显著的成效。其最突出的表现就是，近年来农村义务教育的基础设施发生了很大的改观，教育教学设施设备逐步趋向于齐全，农村学校的办学条件显著改善。然而，这种均衡发展观也日益暴露其自身的局限。只有准确而全面地分析和把握了这个局限性，促进均衡发展才能真正走向合理而实现。
二、义务教育资源均衡配置的局限性及其问题
目前农村义务教育面临的一些突出问题主要表现为，一方面是义务教育均衡发展的大力推进，另一方面则是农村中小学办学呈现出极为不平衡的规模偏差。在义务教育均衡发展的语境下，农村中小学校办学规模的不均衡现象越来越突出，以至城镇学校急剧膨胀，乡村学校日渐萎缩。这种城乡办学规模失衡现象说明，农村义务教育的结构调整不能很好地适应农村社会结构的转型与变革，或者是农村学校教育质量无法与城镇学校相比从而导致家长选择教育质量较高的学校，或者可能是两者兼而有之。由此需要思考的问题是：为何在义务教育均衡发展强力推进的背景下，农村义务教育却出现结构性失衡现象？
在推进义务教育均衡发展的过程中，一些地方开始对均衡发展进行教育督导评估。从教育督导评估所反映出来的问题看，似乎更能说明农村学校的结构性失衡现象的严重化，这个问题很值得我们认真地思考。例如2011年底，由宜宾县人民政府督导室牵头，按照《宜宾县义务教育优质均衡发展评估细则(试行)》，对10个乡镇进行了义务教育均衡发展督导评估。结果发现，尽管近年来农村义务教育均衡发展取得了很大的成就，但不均衡问题仍然严重，突出表现为：办学条件需进一步改善，学校硬件特别是教学辅助用房和村小的小硬件等有较大差距。特别是硬件建、配、管、用与“均衡发展”要求差距较大。[5]从所反映的情况来看，尽管硬件方面也有存在不足，但问题主要集中在教育软件方面，集中在日益改善的办学条件并没有充分发挥应该发挥的作用和功能上。
从总体上看，现行的均衡发展政策之基本思路重在资源配置，而忽略或未认识到现有农村中小学存量资源激活。显而易见，充分发挥农村中小学已经拥有的教育资源的功能，对于义务教育均衡发展具有重要意义。换言之，现有的均衡发展政策注重农村义务教育的增量，而忽略农村义务教育的存量激活，从而使得已有的均衡发展政策不具有可持续性，不能满足制度绩效的评估要求。因此，仅仅关注这些资源的均衡配置显然是不够的。
下面我们以师资资源和硬件设施资源两个方面来阐述之。
师资是提高教育质量的重要保证，这是一个显而易见的道理。教育均衡，关键是教育质量均衡。良好的教育质量取决于良好的教育教学实践。表面上看来，良好的教育实践取决于良好的师资队伍的素质和水平。通过师资流动来实现师资资源的均衡，是师资存量的变化，却并没有从根本上实现师资资源的增量的提升。由此，师资资源均衡能够有效地促进公平，但却并不满足效率和发展的要求。然而，就农村义务教育而言，它不仅要实现均衡的目标，而且还要实现发展的目标。倘若师资流动只是促进了均衡而不能促进发展，那么所谓的“均衡发展”就只有“均衡”而无“发展”了。同时，即使实现了师资资源的均衡，但谁又能够保证说那些优秀的教师到了农村薄弱学校后，就不会在一种激励不当的环境之中发生素质上的退化呢？促进农村师资均衡的另一策略是，通过各种培训提高师资队伍素质。但问题仍然存在，即高素质的师资队伍是否就一定会发挥其在良好的激励环境下可以发挥得更好的素质潜能？一个非常明显但似乎又没有被人们提出的问题是，为何有的学校的教师素质就要高于其他学校的教师？是教师自我选择的结果还是政府配置的结果？显然，在很长一段时间里，一些学校的师资质量和素质优于其他学校的师资，与政府的教育政策密切相关。而当学校形成品牌效应之后，教师的自我选择就有可能成为导致师资从弱校流向优校的主要原因。这就是说，一些弱校的教师也同样具有成为优秀教师的潜质，而他们之所以没有成为优秀教师，一定还有我们没有认识到的其他因素在起作用。如果我们说农村已有师资的素质、业务能力以及职业道德等方面明显不如城市学校，那么造成这种状况的根本原因，就一定和学校内部的组织方式密切相关。在现有的有关农村义务教育发展问题上，师资的老化广受人们指责，似乎教师工作的绩效与教师的年龄呈负相关——随着年龄的增长，教育教学工作的绩效呈下降趋势。而之所以出现这种现象，是因为教育工作需要从教者付出精力和智力上的复杂劳动，而随着年龄的增长，其智力和精力都无法持续保持很高的水平。然而这只是人们的一种主观臆测，并没有得到可靠的检验。现有的研究结论是，教师的教育教学工作业绩与教师的工作热情、知识、价值观以及忠诚相关。
教育教学设施问题。当农村教育发展水平明显低于城市学校时，人们倾向于从显著的差距来对观察现象加以解释，这个显著的差异就是与物质和教育投入有关的教育教学设施。由此而强调加大对农村教育投入，完善教育教学设施就成为政策优先考虑的目标。然而，这种假设是有问题的。丘伯等人分析美国公立学校低效率问题时指出，“以前，人们对于学校教育抱有一种假设：学校决定学生学到多少知识，能‘促进学生改变自我’，而充足的资金、良好的师资、齐全的设施、明晰的管理是决定学校运作情况的重要因素。但是，1960年中期，詹姆斯·科尔曼和他的研究伙伴提交的研究成果《教育机会均等》，对这种假设提出了挑战。”[6]我国义务教育均衡发展的政策实践似乎也正在进一步验证科尔曼的研究结论，从而支持丘伯等人的制度视角的立场。这个政策实践就是，随着物质基础设施的完善，农村义务教育质量却未见显著提高，基本上停留在原有的水平。
学校教育教学必需的教育教学设施涉及建、配、管、用等诸多工作。政府加大教育投入，完善教育教学设施，只是在开展设施设备的建、配工作。但是，这些设施设备如果不能够被使用，那么所投入的设施设备，就不能够发挥其教育效能。这就是说，农村义务教育均衡发展，就设施设备而言，须做到建设、配备、管理与使用同步。建设与配备是均衡发展的必要条件，而管理与使用则是均衡发展的充分条件。很显然，农村中小学在设施设备的管理与使用方面，还有许多工作要做。不解决设施设备的管理与使用问题，建设与配备就成为无效之举。
三、通过激活农村学校存量资源促进均衡发展
应该承认，农村义务教育均衡发展是一个内涵丰富且极其复杂的教育命题。其根源与中国城乡二元体制及与此相适应的社会结构密切相关。由于受到城乡二元体制的制约，农村教育在很长的历史时期内，其资源配置劣于城市，由此而带来历史欠债，造成办学条件以及办学设施设备的严重短缺。因此，在这样的背景下，强调通过对农村教育投入的加大，强调通过教育资源配置向农村中小学倾斜，无疑具有政策的现实性和历史的合理性。然而，也应看到，随着教育投入的增加以及注重教育资源的均衡配置，农村义务教育在物质基础设施方面正在不断地缩小与城市学校的差距。然而，农村义务教育质量却并没有得到显著的提升。教育资源的均衡配置与教育质量的不均衡表现形成一个极为明显的反差。因此，我们需要拓宽义务教育均衡发展的政策思路，从资源均衡配置走向更加积极的资源激活，从而最终实现义务教育质量的均衡发展。必须认识到，仅仅强调教育资源均衡配置是不够的。就农村义务教育发展现状而言，在进行资源均衡配置的同时，还必须认真做好存量教育资源的激活工作，使已有的教育资源出效能充分发挥出来。
首先，要激活教师的潜能，使其教育教学能力得到充分的发挥和应用。师资队伍素质的提高，师资资源的均衡，都是均衡发展的必要条件，但却不是均衡发展的充分条件。促进义务教育均衡发展的充分条件，是师资资源的充分激活。无论是理论研究还是实践经验都表明，良好的教育工作绩效在于调动每位教师的精力、智力和其他资源。不论教师的素质如何，只要存在恰当的激励机制，则“原先缺乏专业技能、解决问题能力和课堂应变能力的教师都会自觉提高自身素质，而且他们将更加关注教学技能，而不是学历或者考试等对他们而言意义甚微的‘书面资格’”。[7]倘若此说不谬，则即使是那些素质特别好的教师，当他们处于激励不良的学校组织环境中时，其教育的才能也未必就能充分发挥出来。因此，就均衡发展而言，在做好提高素质、均衡师资的前提下，还必须努力要实现对教育人力资源的充分激活。师资的数量和质量都是静态的东西，只有通过有效的教育教学实践，通过良好的育人行动，潜在的师资资源才会转化为现实的存在。
其次，要激活影响教育教学质量的办学条件资源，充分发挥其教育功能。通过均衡配置而获得的办学条件资源，如设施设备、图书资料以及其它物质基础设施，如果不能得到充分的利用，那么无疑是巨大的浪费。如果说激活师资资源是“人尽其才”，那么激活办学条件资源就是“物尽其用”。只管建设与配备而不问管理与使用，在农村中小学还是一个比较普遍的现象。它所反映出来的，仍然是有“均衡”而无“发展”，有资源均衡配置而无教育质量均衡发展。问题在于，要打破已经形成的格局，打破在长期理性选择中所形成的平衡，对于农村中小学来说，是一项极其艰巨而困难的任务。如果没有新因素的加入与冲击，通常很难打破已经形成的平衡。为此，需要教育行政部门采取行政手段，实现学校校长及管理者的定期流动。特别是将那些非常优胜的校长调任到薄弱学校。
再次，要激活农村中小学的组织资源。必须认识到，决定学校教育教学质量的良好教育实践，“在很大程度上是其它组织形式——人事、目标、管理等在一定制度环境下的组织形式的反应”。概言之，在基本的办学条件具备的前提下，“是制度塑造了学校组织、决定着学校的工作业绩”。[8]因此，教育行政部门要从根本上改造农村学校在长期的办学实践过程中所形成的不良的激励机制，或者通过外部力量的介入，或者通过指导农村中小学制定科学合理的绩效制度，或者通过委托管理的方式，建立真正有利于调动教师潜能的工作机制，实现学校内部绩效评估制度的强制性变迁，从而实现农村义务教育“均衡”与“发展”并举。
上述三点归结起来，并非是要“加强管理”，而是要建立激活存量资源的有效机制，实现教师、办学条件资源和组织资源在教育教学实践行动中的有机结合，从而产生最佳的育人效果。真正的均衡是教育质量的均衡，没有教育质量的均衡，则无论实现了怎样的资源配置均衡，都不是真正意义上的均衡发展。农村义务教育，既要均衡，更要发展，是均衡意义上的发展，也是发展意义上的均衡。有均衡而无发展，不是均衡发展；同样有发展而无均衡，也不是均衡发展。实现“均衡发展”，既要做到资源的均衡配置，也要实现资源的充分激活。