关于农村土地制度改革若干问题的认识，本文主要内容关键词为：制度改革论文,若干问题论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台背景分析
(一)中国改革发展到了一个新阶段。(1)2007年我国国内生产总值达24.66万亿元，2008年有望达到27万亿元。人均GDP有望超过2万元人民币，接近3000美元。中国的GDP在世界上排位第四，接近第三。人均国民收入进入中等偏下水平。整体工业化水平进入中期阶段。(2)外汇储备居世界第一位，达2万亿美元。(3)多种工业品、多种粮食作物年产量居世界第一位或居前几位。(4)社会主义市场经济体制框架已经形成。金融市场、各种生产要素市场、商品市场基本形成。(5)国家宏观调控能力得到较大提高，财政实力较强，人民生活达到总体小康水平，正在向全面小康社会迈进。(6)构建社会主义和谐社会、统筹城乡发展的共识已经达成。
(二)农村发展到了一个新阶段。(1)城乡差距持续拉大。2007年，城市人均收入达1.9万元，农村人均收入仅4000多元。(2)城市郊区农地被大规模征用，而且补偿很低，农民土地权益受到严重损害。失地农民的就业、生活养老等问题越来越严重，隐藏着巨大的危机。不改革原有征地制度、养老制度等，将严重影响和谐社会建设。(3)农民青壮年劳动力外出务工比例达80％，个别地方达90％，农业生产主要由“3899”部队即妇女和老人承担，农业生产率增长乏力，粮食安全受到威胁。特别是在国际粮食市场价格波动加剧、气候变暖、世界金融危机向实体经济蔓延的背景下，立足国内、拉动内需的思路已经形成。
正是基于新阶段新形势，党中央审时度势，决心进一步改革与完善农村多项制度，特别是改革农村土地制度，破解构建和谐社会，统筹城乡发展的难题，适时出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。
《决定》的起草和出台与国际金融危机关系不大，因为《决定》的起草是在2008年3月份开始的，当时源自美国的金融危机还不很严重；但《决定》的出台却对中国应对国际金融危机对中国经济的冲击大有好处，在外需受影响的情况下，深化农村改革，可以有效扩大内需。
二、如何改革农村土地制度
(一)允许城镇郊区集体土地入市，同地同价。我国可用于城市化、工业化发展需要的土地大约有2700万公顷，加上农村农民住宅用地约200万公顷，共有约2900万公顷土地将有望逐步入市进行交易。农民的土地产权即土地使用权、经营权、处置权商品化，农地成为资本，宅基地成为财产(具有物权)，建立完善的土地要素市场，农民以土地为资本进入市场交易后，将能获得在城市发展的启动资金或买房安家的本钱，为农民改变身份打开一条出路。同时国家今后将进一步放宽中小城市户籍限制，使农民能够退出农村有路，进入城市有门，获得更多的发展机会。
(二)偏远地区的农地制度改革。偏远地区、城市远郊农村的农地制度改革，主要是完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。另外，还要建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。但土地承包经营权流转不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民的土地承包权。也就是说，在农村，实质上是指偏远农村、城市远郊的农村，土地可以流转，而且可以多种形式流转，包括出租、转包、互换、股份合作等等，但集体所有的性质不能改变，从事农业经营的性质不能改变，一切皆须维护好农民的权益，坚持依法、有偿、自愿原则，而不能无偿占有，必须由农民自觉自愿转移承包权，不能逼迫，不能强制，不能以种种貌似合理的理由或以集体的名义剥夺农民的承包权。特别是要防止农村黑恶势力、大公司、乡村基层干部等强势群体利用国家允许农地流转的政策，强迫、非法、无偿或低偿流转农民的土地。
(三)需要说明的一点。《决定》并没有明确区分城镇郊区与城市远郊和偏远农村，从字面上看政策是统一的。细节问题或需要明确的问题将通过其他政策工具或有关法律来予以明确，比如正在着手修改的《土地管理法》，将对农用地转为非农用地作出相关规定。
三、实行农村土地制度改革的目的及预期效果
本轮农村土地改革是对家庭联产承包责任制的完善，同时也是对30年农村经济发展、城市经济社会发展过程中一些制度探索创新现实的承认，也是农村土地制度的重大创新。同时也指明了今后十多年以至更长一个时期中国农村土地制度改革的方向，指明了今后一个时期统筹城乡发展，实现中国特色农业现代化的方向。下面笔者主要从两个角度来谈这个问题。
(一)走中国特色农业现代化道路。这次土地制度改革的着眼点在于中国农村要“走中国特色农业现代化道路”，这是一个基本方向。我国农村经过30年的改革，已经取得很大成就，但是也有很多问题，矛盾很突出，传统农业已经不适合当前形势发展的需要，难以保障今后中国的粮食安全，传统农业在市场经济面前也凸显出弱势特征，发展后劲不足，特别是偏远农村的农民对前途信心不足。面对我国“三农”的现状，每个真正关心“三农”问题的中国人都在思考这些问题。我们的回答是，中国农业要走中国特色农业现代化道路。中国特色农业现代化道路就是：专业化、适度规模经营、合作制。
1.专业化：在这方面，中国台湾和日本有很好的经验，它们一家一户的农民是从事专业生产的，一个农户专门种粮或专门种某种水果、蔬菜，或从事专门养殖等。只有专业化才能提高技术水平，才能提高效率，才能适度扩大规模；否则，一家人既种粮又种菜又养鸡养猪，什么都干，什么也成不了专家，也难以适当扩大规模，难以提高质量和创出品牌。现代农村的发展要求分工细化，走专业化之路。
2.适度规模经营：中国人平均每个人大约有0.09338公顷耕地，4口之家的耕地数量大约为0.5公顷，一家人凭这点耕地是难以致富的。美国的家庭农场一般有耕地几百公顷，农民用飞机播种、除草，机械化耕作、收获。其单位面积产量跟我们差不多，或稍少点，但总产量很可观，总收入也比较高，而且还有很高的农产品补贴，这样，美国的农民家庭收入是比较高的，相当一部分家庭比一般城里人收入还高。中国的国情是人地关系紧张，一家人耕种0.5公顷左右耕地，这是典型的小农经济。虽然我国经过30年的改革开放，有1.5亿农民在城市打工，近年城市化加速，城市人口目前已达5亿多，但是目前农民身份的人还占8亿左右。上亿农户经营农地，土地细碎化、土地肥力退化等问题越来越严重，农民收入增长难度越来越大，可持续发展受到威胁。现实逼迫我们只能走适度规模经营之路，让大多数农民家庭从农村转移到城市，变成从事工商业的市民，使留在农村的一部分农民适当扩大经营规模，比如一家经营3公顷～4公顷甚至再多一些的土地，用中小型机械耕作，实行专业化种植养殖，农民的收入就会比现在有较大幅度的提升。
3.合作制：日本和法国农村的合作社是比较普遍的，日本、法国的农产品协会、农业金融合作社等比较发达，有力地保证了日本、法国农民的利益。近年中国农村合作经济的发展方兴未艾，农民专业合作组织发展得很快，其他合作形式如公司+农户、股份合作等形式的合作也正在推行，另外，还有一些发展比较好的集体经济如华西村、刘庄村、南街村等，集体经济给中国农村经济发展提供了另一条成功途径。
如今，中国的市场经济格局已经基本形成。中国已加入WTO，农民要面对国际市场的竞争，上亿小农户在国际、国内市场面前力量明显太微弱。现实逼迫中国农民在专业化、适度规模经营的同时必须加强合作，走合作化之路，形成合力参与竞争，获得相对竞争优势，增加收入，保护自身权益。
(二)促进城乡发展一体化。新中国成立以后，特别是1958年以后，中国采用城乡分治的政策，逐渐形成了城乡二元经济和社会结构，导致城市越来越繁荣而农村却发展落后。
所谓城乡分治，首先是从户籍身份上把中国人分成市民和农民两种身份，城市和农村各行一套相差悬殊的制度、政策，城市主要搞工商业，农村主要搞农业，国家发展的重点向城市倾斜，资金、人才、教育、文化、医疗、社会保障、公用基础设施建设等均是城市优先，农村要靠自己，而且还要支持城市，农业支持工业。
几十年的城乡分治和向城市倾斜，使中国的城市特别是一些特大城市已经与发达国家的城市不相上下，但中国的农村仍然非常落后。如何破解城乡差距过大的难题呢？出路就在于城乡一体化发展。第一，要统筹考虑公共财政投入一体化，实行城乡公共服务均等化。逐步在教育、文化、医疗、社会保障等方面建立城乡一致、能够衔接的相应制度。第二，在交通、通信、数字化建设等基础设施方面主要由政府统筹出资建设。第三，实行城乡户籍对接，使人民逐渐能够自由迁徙。第四，政治权利平等，给农民“国民待遇”。现在在人大代表的选举权上是4～5个农民顶一个市民，投票权不对等。今后国家将逐渐提高农民选举人大代表的比例，逐渐达到农民与市民权利平等。第五，实行土地同地同价。土地、农房、农民宅基地商品化，使农民可以通过市场处理自己的财产，顺利退出农村，在城市安家、创业、落户，享受各种平等的公民待遇。第六，逐步尝试建立城乡生产、消费合作社。农村生产绿色食品，市民放心购买享用，实现城乡协调发展。
四、要消除几个误解
(一)有人认为党的十七届三中全会通过的《决定》是实行土地私有化。关于这个问题，《决定》中明确指出，这是为了稳定和完善农村家庭基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并且长久不变。农村土地依然是集体所有制，只是农民的土地承包经营权的内涵比以往更加丰富了。因此，担心土地私有化是没有依据的。
(二)有人认为农村将出现大规模土地兼并，出现大地主，出现农民因子女上学、生病、贫困等问题而大量卖地，成为城市流民，重新回到旧社会。笔者认为，中国农民绝大多数是理性的，在没有其他生存保障的情况下是绝不会轻易卖地的，而且今天的中国也与旧社会不同了。大学生上学，如果实在交不起学费，可申请助学贷款；农民生病有新农村合作医疗，贫困户有低保。一般情况下农民不至于由于以上原因轻易卖掉土地。况且国家今后还要在教育、农民医疗、农村贫困家庭的投入上作出更多的资金安排，情况会越来越好，城乡一体化就包括这方面的内容。至于有个别懒汉、混混不顾一切，断送自己的生存资本，那也是可能的，但毕竟是个别人，而且这种人在哪种制度框架下也过不好。制度设计只能照顾绝大多数人，自甘沉沦的人不管你用什么政策、制度也难以使他与社会同步发展。我们应该相信，只要土地流转坚持依法、有偿、自愿的原则，就不会出现有人担心的那种问题。况且，如果有人大规模兼并土地，他要土地干什么？在农村不许随便改变土地用途，如果有人投入大量资本兼并土地，用大型机械从事现代农业，恰恰符合国家发展现代农业的要求。按现在我国农业经营的经济效益，这种情况很少会发生，因为资本不会赔本经营。当然，外国资本进入是例外，要防止外资控制中国农业，如果外商投入大量资本进入中国农业，那可不是简单的事情，因为它涉及中国农业安全、粮食安全问题，不能与中国资本同样看待。在资本不足情况下，搞规模经营是很可能失败的。河南省虞城县的王××就是一个例子。20世纪90年代，王××曾在有关领导的支持下，从几十户农户手中集中转包了5公顷耕地，搞规模经营实验，由于资本不足，机械和水利设施跟不上，因而经营难以为继而陷于失败。盲目搞规模经营是要冒很大风险的。因此，出现大规模兼并土地的可能性是很小的。另外，城市快速发展能吸收进城农民从事工商服务业。城市将是农民土地流转后就业、安家的主要归宿。只要城市工商业发展速度快于农民离开农村进入城市的速度，就不会出现城市游民大量涌现问题。
(三)有人认为失地农民一定会贫困化。笔者认为不一定，从历史和现实来看，城里人并没有土地，但都过得挺好。在现代社会条件下，作为一个人或一个家庭，其生存状况不在于有无土地，而在于有无知识，有无能力，有无生存发展的资本，在于有无正常的政治和经济权利。如果国家实行城乡一体化政策，放开户籍限制，实现公共服务均等化，农村土地可以进入市场，可以资本化，而且同地同价，如果农民自觉放弃土地到城市发展，可能的结果是，自觉的失地农民比不失地农民过得更好。当然，这还有赖于法制的进一步健全，有赖于权利的平等，有赖于包括户籍制度在内的涉农改革的进一步深化。