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［中图分类号］F830.54 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-2674(2010)01-0064-04
小额信贷作为一种新的扶贫方式于1993年被正式引入中国，为城镇低收入人群、农户和小企业提供方便灵活的小额资金融通渠道，近几年来已经发展成为支持“三农”的重要力量。经过15年多的摸索与发展，我国小额信贷市场已经逐步形成一定规模。小额信贷机构包括商业银行、政策性银行、农村信用社、邮政储蓄银行、小额贷款公司、社区基金、乡村协会等多种正规与非正规金融机构和组织。小额信贷的种类既包括福利型，也包括制度型；贷款资金的来源既有股东投资和从银行获得的融资，也有来自国内外的捐赠款项。这样一个各类放贷机构并存、并且在借鉴与摸索中发展起来的小额信贷市场，其运行机理的形成既表现出独有的特征，也在一定程度上沿循了正规信贷的传统经验和做法。从目前看，中国小额信贷运行机制并不成熟，还有待于进一步修正与完善。
一、中国小额信贷运行机制现状
1.福利型小额信贷为主，制度型小额信贷后起发展。理论界将小额信贷按其发展目的分为福利型和制度型，其中，前者强调其扶贫目标，不要求利息收入覆盖经营成本，后者则强调以高水平贷款利率来维持财务上的可持续发展。从我国的情况来看，在2005年以前以发展福利型小额信贷为主。从2005年开始尝试发展以商业投资金为来源、以盈利为目的的制度型小额信贷，并在各地试点设立小额贷款公司。政策一经推出，各地民间资本便踊跃响应，积极申请注册小额贷款公司。许多地下融资转为地上，融资规模迅速扩大，构成我国小额贷款的重要组成部分。
2.贷款的担保机制主要由内部担保和外部担保构成。当前，中国小额信贷的担保机制主要包括内部担保和外部担保。内部担保是一种联保小组成员相互担保的模式。在我国，联保小组按借款人分为农户联保贷款和小企业联保贷款两种。在联保贷款中，联保小组要统一与贷款机构签订协议；联保小组的成员之间承担连带责任，一旦出现借款成员不能按期偿还贷款本息，小组其他成员就要代为偿还。外部担保由担保机构或个人来提供，在我国主要是省或市担保公司、村委会、公务员等承担，其中公务员担保较为普遍。在我国很多地区对农户或下岗职工的贷款额度较低，有固定收入的职工即可满足担保需要。此外，还有一种替代担保。在我国替代担保主要有两种方式：小组基金和借款人强制储蓄。
3.实行贷款分期偿还机制。这种还款分期偿还机制，一方面可以促使借款人更好地安排借款的使用和偿还，减少到期统一还款的压力和负担；另一方面可以使放贷机构掌握借款人的现金流，评价其经营情况，尽早发现违约的迹象并能及时采取措施。我国许多地区在采用这种分期偿还的机制时，所确定的起始期限和周期有所不同。例如，昆明市妇联与农村信用社联合承办的小额担保贷款，贷款期2年，实行整贷零还，要求从贷款期开始的第5个月起开始偿还。
4.建立贷款激励机制。我国许多地区在办理小额信贷时均实行激励机制，即设立首笔贷款的基础额度，允许记录良好的借款人逐渐增加贷款数额。这种激励机制同时也是放贷机构降低风险并培养优质客户群体的有效手段。通过发放额度较低的贷款，可以考察借款人对贷款的使用、安排和偿还的能力，确定其信用状况。对借款人来说，则有助于培养其守约意识。随着贷款额度的增加，借款人会感觉到放贷机构对其信任度的增加，也会努力维护这一信誉。
5.二元制小额信贷监管体系。目前，我国对小额信贷的监管实行二元制，即由各地银监局对经营小额信贷的金融机构进行审慎监管；由政府部门对小额放贷非金融机构实施非审慎监管。这里的非金融机构主要指的是小额贷款公司和扶贫基金会、乡村发展协会等非政府小额贷款组织。按照银监会的解释，由于不允许小额贷款公司等组织吸收公众存款，因而也不会对其实施审慎监管。对非金融机构实施监管的政府部门主要有两类：1)政府金融办，如北京、上海、沈阳市、四川、云南、广西、黑龙江等省市设有政府金融办。2)由政府金融办牵头，会同银监局、人民银行、工商局等部门建立联席会议制度，具体由工商局、中小企业局或县级政府负责监管。采取这种形式的主要有山西、浙江、河南、湖北等省。
从法规政策上看，目前并没有专门的小额贷款监督管理办法，实施监管可依据的文件只有银监会2007年颁布的三个管理规定①及2008年颁布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（简称《意见》）等。各地政府依据该《意见》制定出台本地区的小额贷款公司管理办法。从2008年7月至今，已经陆续有二十几个省市、地区制定出台相应的管理办法或指导意见，均对小额贷款公司的设立、资金来源与运用及其监督管理做出具体规定。
二、中国小额信贷发展的市场基础
从我国金融市场资金供需结构来看，根据人民银行的相关统计，从2007年、2008年和2009年的情况看，居民户存款占全国金融市场各项存款44%～48%，非金融性公司存款占比为47%～49%，其中，企业存款占各项存款余额比重为38%～40%。也就是说，企业存款占非金融性公司存款的绝大部分，但余额和占比要低于居民户存款。各项贷款中，居民户贷款占比均仅达19%，其中居民户经营性贷款占比仅为6%～7%，而非金融性公司及其他部门贷款则占比均高达81%（见表1）。
从表1可以看出，我国金融市场的资金供需结构非常不平衡。主要表现在两个方面：第一，各项存款与各项贷款差额巨大，2007年到2009年8月这一差额分别高达12.77万亿元、16.26万亿元和18.87万亿元。也就是说，只有2/3左右的存款用于放贷，而有1/3左右的存款则流出信贷市场，用于其他方面的投资，且主要用于有价证券的投资和外汇结汇占款。第二，虽然居民个人和微小企业有巨大的资金需求，但却很难通过金融机构获得贷款。因此，这部分群体只能转向地下钱庄，通过民间金融来进行融资。
资金供需结构的不平衡不利于经济与金融的稳定运行，它所产生的不良影响体现在：第一，金融机构将大量的客户存款用于有价证券投资，受资本市场（特别是股票市场）波动影响增大，增加了经营风险。第二，数量庞大的居民个人及微小企业通过正规信贷进行融资的受阻，会刺激非正规信贷活动的增加。据有关调查，非正规信贷在2006年和2007年的增长率分别为14.25%和17.34%。2006年和2007年中国GDP增长率分别为11.1%和11.4%，非正规信贷增长对GDP实际增长的弹性分别为1.28和1.52。因此，随着货币政策的收紧，非正规信贷的增长速度也在加快。非正规信贷的快速增长显然不利于金融的稳定运行，并使央行的货币政策效果打了折扣。第三，我国非正规信贷额度已突破10万亿元，但还有大量想要在民间金融渠道借款的个人及微小企业对资金需求无法满足。这其中包括缺少资金的农民、城市下岗失业人员、在市场中艰苦经营的个体商户和其他微小企业。他们是社会经济体系中的庞大而重要的组成部分，但缺乏经营资金和融资无门的状况，常常使他们陷入生活、生产、经营难以维持的困境，既不利于经济的均衡发展，也不利于社会的稳定。
小额信贷的产生与发展不仅可以解决上述问题，也是对金融市场结构缺陷上的一个修正和补充。从目前金融市场结构看，商业银行等正规金融服务主要是以高端客户和中端客户群体为目标市场，而低端客户群体则由民间金融提供融资等服务。也就是说，原本应属于体内市场结构的一部分——低端客户市场，现在流到体外运行，形成了事实上的两个金融市场。小额信贷的经营机制和管理模式与商业银行等金融机构有很大不同，其目标市场以低端客户群体为主，恰好可以弥补我国金融市场现有结构上的不足，并促进金融市场的均衡发展。因此，小额信贷的发展可以有效地满足低端客户庞大的资金需求，并在国家政策的引导下促进民间金融的合法化，更利于金融的稳定运行和国家宏观调控。
三、中国小额信贷发展目前存在的问题
1.贷款门槛高，使小额贷款难以惠及更多的借款人。不管是福利型还是制度型小额贷款，我国放贷机构目前大都按正规信贷的模式来设定贷款条件，要求相应的抵押、担保等条件，使得贷款门槛升高，相当一部分低收入者和微小企业难以达到获得贷款的要求。例如，制度型小额贷款要求提供相应房产或汽车等财产抵押；小企业联保贷款要求借款人遵循贷款机构的授信评级制约；等等。这些条件将许多有需求、市场前景良好，但难以找到相应担保或达不到贷款机构信用评级标准的借款人排斥在小额信贷的门外。
2.贷款的风险控制不健全，过于重视抵押与担保。我国有许多放贷机构虽然建立起内部风险控制机制，但仅注重抵押与担保环节，而在贷前借款人信用调查和市场调查环节，以及贷后跟踪管理环节并没有下功夫去认真执行。原因主要在于：一是放贷机构缺乏对借款人信用评估的技术手段，没有形成科学规范的信用评估体系；二是放贷机构在经营思想上仍然依赖于传统的正规信贷的经验，过分依赖抵押与担保，从而忽略借款人的信用与能力。三是由于小额信贷的额度小，笔数多，细节工作繁杂，而放贷机构缺乏有经验的业务人员，而且业务人员数量有限，难以完成大量的贷前调查及贷后跟踪等工作。
3.小额贷款公司的业务经营受政策约束，难以持续性发展。为了推动制度型小额信贷的发展，央行从2005年起正式决定进行小额贷款公司的试点，并于2008年在更大范围内批准小额贷款公司的成立。但从试点到现在，受相关政策的约束，小额贷款公司经营前景并不乐观。首先，不允许小额贷款公司吸收存款，仅可以通过股东投资、向银行融资、或接受捐赠等渠道筹资，使小额贷款公司受资金规模影响难以持续发展。我国最先试点的小额贷款公司，如“晋源泰”、“日升隆”等，虽然经营效果良好，但都遇到资金短缺这一问题，直接影响业务的扩展。其次，贷款利率有上限规定，使得经营成本居于高水平的小额贷款公司难以获得理想的收益率，容易挫伤其经营积极性。许多小额贷款公司处于两难境地，既看到小额信贷广阔的市场前景，不愿失去市场机会而极力争取到市场准入资格，同时又因经营受“只贷不存”和利率上限的两方面限制而感到困难。
4.现行监管体系不完善，也不利于小额信贷的安全运营与发展。根据徐忠和袁国良(2007)的调查，我国目前的非政府小额信贷机构(NGO)达300家左右。绝大多数机构的放贷业务没有合法依据，更谈不上依法监督管理。
四、中国小额信贷发展的对策
1.更新经营理念，推行灵活的贷款模式。小额信贷的经营应突破传统的以担保抵押为基础的正规信贷模式，逐步向更为灵活和宽松的贷款模式转变。对于不具备担保和抵押条件的借款人，应注重对其信用状况的考察和投资项目预期收益的评估，根据这两项的考察与评估结果来决定是否发放贷款。因为贷款偿还的保证主要取决于投资项目的收益情况以及借款人的信誉。如果投资项目亏损，借款人资金周转困难，即使有担保与抵押，也可能会因为难以执行而受损失。正规信贷所产生的大量呆帐、呆滞贷款表明，贷款不能过分依赖于担保与抵押来保障安全。
2.引进先进技术，完善风险控制机制。首先，放贷机构应建立起系统规范的风险控制机制。该机制应该包括贷款前期项目评估、借款人信用考察、设置担保抵押、对借款人进行技能培训、启动分期偿还机制、跟踪调查贷款使用情况、定期与联保小组或单独借款人见面等各个部分。各部分应在贷款的不同阶段实施，并且相互关联。其次，应学习和运用先进的技术实现贷款前风险识别。德国IPC公司是专为小企业提供金融服务的机构，它在十多个国家运作的小额贷款项目平均不良率低于3%。该公司有一套专门评估小额贷款客户信用能力的成熟技术，有具体细致的评估内容，值得我们借鉴。这样先进成熟的贷款技术应该在我国小额贷款的经营中推广使用。最后，应提高信贷员的能动性。信贷员的贷前访问和贷中检查对风险的控制起着重要作用。应将信贷员的责任、利益与贷款的质量、效率直接挂钩，促使其增强责任心。这样一方面可以降低信贷员的道德风险；另一方面，能够督促信贷员做好贷款使用的跟踪检查工作。
3.适时适度放宽政策，促进小额贷款公司向微型金融机构的转化。从国外的经验来看，小额贷款公司的趋势是向微型金融机构转化，即提供小额贷款、存款、小额保险、汇款和支付结算等各种配套金融服务。近几年来，国外许多小额贷款机构已经成功发展成为微型金融机构，如印尼的人民银行、坦桑尼亚的Aki-ba商业银行等。业务功能的增加，可以扩大放贷机构的筹资渠道，降低其资金成本，使其贷款业务能够在稳定的资金来源的基础上持续发展。我国也应视小额贷款公司的发展状况和阶段，适时适度地放宽政策，并促进其向微型金融机构转化。转化的进程可以分阶段来进行。在第一阶段先允许小额贷款公司对借款人提供小额存款，或建立存款基金；允许小额贷款公司在人民银行开立帐户，并通过在人民银行的帐户给其借款人提供支付与结算业务；在第二阶段，对经营良好的小额贷款公司进行评估，并允许符合条件的公司通过发行债券筹资；允许小额贷款公司向人民银行融资，但控制其融资与自有资金的比例；第三阶段，允许小额贷款公司在经营区域内吸收公众小额存款。
4.统一监管体系，实施规范监管。国家应明确小额贷款公司的金融机构性质，并将其与农村资金互助社、村镇银行及贷款公司一样并入银行业监督管理机构的监管范围与体系中。此外，对于非盈利性的NGO，有关部门应会同银监会共同制定出台相应的管理办法和评估标准，根据情况给予符合一定条件的NGO以金融机构或准金融机构的地位，并也纳入与上述小额信贷机构相同的监管体系中。建议银监会设立微型金融监管部，统一制定有关微型金融的规章政策及监管微型金融活动。这样既可以有效监管小额信贷机构的安全合规运营，也有利于我国小额信贷等微型金融活动的健康发展。
［收稿日期］2009-11-10
注释：
①是指《农村资金互助社管理规定》、《村镇银行管理规定》和《贷款公司管理规定》。