“多调节一体化”条件下城市发展边界与最小生态安全的距离_生态安全论文

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      近年来，为解决我国传统规划中存在的部门为主、综合不足、管理分割、内容重叠、利益冲突、协调难办、导向混乱等问题，国家提出了“多规融合”这一新的规划理念，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境总体规划之间协调统一。而在我国城镇化快速发展的进程中，构建新型城镇化的理论与模式，提升城镇发展的水平、质量、效益和宜居层次，建成生态城镇，也是一项亟待探索和解决的重大课题，科学、有效地划定城市开发边界，确保合理的生态安全空间，是城镇化发展战略中必须解决的关键问题之一。在“经、城、土、环”多规融合的新视角下，特别强调从环境保护的角度，重新厘清城市开发边界，划定保障城市生态安全的合理边界。

      城市开发边界与最小生态安全距离的基本概念城市开发边界

      所谓城市开发边界(Urban Growth Boundary)，通俗而言，是指城市的开发范围。边界的确定，规定着城市开发的空间规模、空间模式和城市发展的基本格局与容量，是塑造合理城市内部空间与外部空间的空间基础。迄今为止，城市开发边界的相关理论已经被美国以及许多西方国家视为控制城市无序蔓延、实现精明增长的技术手段和政策工具。在我国早期的城乡规划中，虽然没有关于这一概念的明确表述，但也有许多类似的概念，如“规划区”、“规划建设用地规模”(这个规模不仅有数量，也包含了界线的意思)、“城市发展方向”、“三界四区”(图1)等相关概念和内容。

      

      图1 “三界四区”概念示意图

      2006年，我国《城市规划编制办法》(中华人民共和国建设部令第146号)中，首次明确提出了城市空间增长边界概念，即所谓的城市开发边界；2013年，我国中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》等，对城市的开发建设提出了新的、更高的要求，即“严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延”，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，由此可见，划定“城市开发边界”已成为落实《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的重要任务之一。

      最小生态安全距离

      最小生态安全距离这一全新概念，是为应对我国城镇化发展进程中出现的新问题、新矛盾而产生的。2014年全国环保工作会议首次提出最小安全距离的概念，并且明确要求“抓紧推进试点城市环境总体规划编制，研究提出城市之间最小生态安全距离，减少城镇化进程中的环境问题”。目前，国内外对最小生态安全距离的研究才刚刚起步，学界对此概念的认识和理解仍十分薄弱，至今尚无明确的定义。

      最小生态安全距离是为满足生态系统良性循环、生态系统服务功能正常运转以及环境容量不超载的城市间或城市功能单元间经济社会活动空间间隔的最小距离。最小生态安全距离不等于合理的距离，更不是优化距离，而是最低限度应保持的距离。不能保证这个距离，生态系统就可能受危害，生态安全就可能受到威胁。图2中两个城市缓冲带(d1+d2)最小的宽度为最小生态安全距离，即城市开发不能逾越的距离。

      城市开发边界与最小生态安全距离的差异

      城市开发边界和最小生态安全距离既有联系，又有区别。两者的共同点都是围绕城市的发展空间为主轴来思考的，两者需要在同一城市或城市群中得到体现。但两者有不同的视角、内涵和方法。

      第一，两者着眼点不同。城市开发边界重点强调的是“坐标”，是控制和引导城市开发建设的重要规划工具，其主要目标是如何优化城市空间布局，防止城市无序蔓延，提高建设用地利用效率，其核心问题是探索城市建设可以延伸到的最大范围(或最远距离)，其着眼点重点放在社会经济、人口、行政区划和城市功能分区上。我国现有规划体系中对城市开发边界的划定主要采用强制性限制为主的思路，即通过设置不可逾越的红线，将各种开发建设行为框定在一定的地理或行政边界范围内，特别是将政府管理核心圈定在固定红线内，避免了城市开发边界向外扩张。例如，城市总体规划严格规定了城市的规划范围、城市的发展规模，以及重大基础设施和公共服务设施，并严格划定“三界四区”等内容，这些规定所表达的城市开发边界的内涵是“只能在规定边界内进行开发”，具有极强的控制性和刚性。又比如，土地利用总体规划，同样严格设定了一些禁建区和限建区，并且单独对土地的利用和配置做了硬性规定，如基本农田保护区的划定等，其实质仍是将开发用地限定在一定边界内，即传统意义上的“城市开发边界”。

      最小安全距离则是瞄准城市的质量及其发展的可持续性，其着眼点主要放在生态系统服务、生态宜居、环境质量和生态安全上。要确保城市生态安全，必须保证城市居民生存安全的环境容量具备最低值、生态系统服务功能维系具有最基本的空间保障，对重大生态灾害能有起码的规避空间。总之，划定最小生态安全距离，就是划定城市生态安全的合理边界，使得城市在保障自身生态环境支撑条件以及对周边城市的生存和发展不造成威胁的同时，又能够充分实现社会经济生活的可持续发展和城市区域性生态系统功能和过程的可持续发展等目标。因此最小安全距离着眼于划定出城市开发所不能逾越的界线和城市之间必不可少的安全距离。

      

      图2 城市之间最小生态安全距离的概念图

      第二，研究方法不同。迄今为止，关于城市开发边界的内涵及其相关理论在学界研究较多，但对其划定方法尚无统一认识。总的来说，按照研究思路的不同，划分城市开发边界可分“正向”和“反向”两种模式。前者是目前城市规划中较为流行的方法，以城市为中心，圈定城市拓展所需发展空间，并给出其扩张界线。该方法的技术路线是：首先确定城市人口规模，其次测算总用地规模，最后确定开发边界。“反向”模式通常假设城市的扩张界线是无法准确预测的。基于此假设，该方法不是以城市为中心，而是以保护城市外围的各类资源为出发点，通过划定“限制和控制类环境要素”进而“倒推”出“城市开发边界”。该方法实质上只划分出了城市中建设行为禁止侵入和有条件进入的地区，类似于规划图的图底关系互换，但就其效果而言，同样可以达到框定城市开发边界的目的。

      生态安全是指人类在生产、生活与健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，包括生态系统服务功能的维系、饮用水与食物安全、环境质量与绿色环境等基本要素。虽然大家已经认识到城市之间“最小生态安全距离”的确定对缓解城市之间环境污染的相互影响具有重要意义，但是对其如何界定、影响因素有哪些以及构建怎样的距离测算模型这些方面，学界的理论研究仍然较少，各级政府也缺少相关的实践尝试。从理论上，最小生态安全距离应遵循生态学的基本原则与研究方法。

      “多规融合”背景下城市开发边界与最小生态安全距离的关系探讨

      在“多规融合”的背景下，两者必须结合

      多年以来，从保障城市生态安全的角度，开展城市开发边界的研究十分匮乏，因而在保护资源环境的前提下未能合理划定城市边界，已成为制约我国城市可持续发展的瓶颈。随着城镇化进程的加快，我国密集的城市布局以及高强度的污染物集中排放，导致污染物很难在环境中自然净化，环境污染问题已超过其行政边界而呈现出区域性特征。为此，在城镇化进程中，除了要控制城市自身建设规模，还必须控制城市与城市间和城市内功能单元间的距离以保障城市的健康和谐发展。最小生态安全距离的提出，是为了合理测算和确定城市间的生态安全距离，在提高城市宜居性的同时，为生态修复、生态系统良性循环、环境污染净化预留空间，其本质是一个“保护”的概念。

      综上分析可见，城市开发边界与最小生态安全距离虽是两个不同的概念，但在“多规融合”这一新的规划体系中，它们必须相互结合才能起到“在开发中保护、在保护中开发”的作用。城市开发边界着眼于解决城市开发具体能到何处，是一个政策设计过程，一个综合性的政策工具包，应通过各部门协作共同实现。而最小生态安全距离主要解决城市开发不能到达的问题，它综合考虑城市发展目标定位、城市自然生态系统特点、城市承载力空间分布、城市发展主要限定要素等，强调空间结构的非建设性要素与不适宜开发的区域边界的衔接，有助于实现城市开发边界与自然生态边界的有机结合及可生长空间格局的构建，可促进城市开发边界“多规融合”的实现。需要注意的是，“多规融合”是一种综合的协调优化导向，是综合利益的优化，会对不同部门的利益进行再分配或调整，融合过程中强调的是综合大局、全局，各专业规划必须在服务大局中摆正各自的地位和定位，寻找合理的协调空间。

      城市开发边界需预留最小生态安全距离

      在“多规融合”视角下，划定城市开发边界时需预留最小生态安全距离，即探索城市开发可以达到的最大范围(或最远距离)，必须要划定出城市开发所不能到达的区域。这一概念强调的是在城市综合承载力下，城市经济社会活动产生的环境问题不会对周边城市生态系统产生影响的最小距离，而不仅仅是保证城市自身生态环境系统安全的距离。

      我国将分类打造20个城市群，这些地区将成为今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心区域。但随着城市化进程与工业化进程的不断加快，资源与环境压力将逐年加大，大气、水、生态等环境问题将随着城市规划扩大和城市的聚集而呈现复合污染态势。从城市的健康发展角度，如何确定城市群的规模、如何合理安排空间布局与空间结构、城市和城市间的距离以及城市功能组团间的距离最少要保持多少都是目前亟待研究的课题。通过研究最小生态安全距离，厘清城市群环境承载力的空间布局，可为城市群的可持续发展提供保障。

      基于“多规融合”的最小生态安全距离下城市开发边界划定方法

      不论是“正向”还是“反向”的规划模式，以往城市开发边界主要是以城市发展规模确定城市开发的边界坐标。在“多规融合”背景下，从提高城市质量和可持续发展的角度，尽管我们在考虑城市发展规模的同时也要保障城市生态安全，但其仍然是为确定规划城市开发边界“坐标”服务的模式之一。

      对于最小生态安全距离而言，其研究目的主要是为了保障城市内部及城市间的生态安全，并满足生态系统正常运转以及环境污染物稀释扩散的需要。而且，为解决城市“开发”与“保护”的协调统一，研究最小生态安全距离还应该包括如何将最小生态安全距离融入到城市开发边界的划定方法中。因此，针对相对不同的研究目的，对最小安全距离的研究方法也将与规划城市开发边界的研究方法有所区别。在中国城市发展轮廓基本划定的条件下，可以考虑将开发边界划分中的“反向”法有机地应用到“最小生态安全距离”的研究方法当中。例如，首先假定城市A与B行政边界处的各项环境监测指标都是安全达标的，然后运用城市生态安全的研究方法反推要达到这一目标所需要设置的社会经济活动区域和生态核心区域，划定出城市开发所不能到达的区域，并对区域生态特性进行快速评价和分级划定，平衡土地的开发与保护、自然资源的保护、生物多样性保护与环境污染治理之间的关系，从而科学合理地确定出城市最小生态安全距离。在此基础上，以保障土地资源最优配置和保持生态服务水平，实现健康的城镇化发展为目的，科学合理地规划城市发展边界，从而进一步解决我国城市普遍面临的土地资源瓶颈、生态环境恶化等城市蔓延问题。与此同时，还要注意采取相应的空间政策和辅助工具来保证城市增长边界功能的发挥，并逐步建立边界线的绩效评价及调控机制，以适应未来不断变化的状况。

      综上所述，城市开发边界的划定是一个政策设计过程，是一个综合性的政策工具包，应通过各部门协作共同实现。而最小生态安全距离综合考虑城市发展目标定位、城市承载力空间分布、城市发展主要限定要素等，强调空间结构的非建设性要素与不适宜开发的区域边界的衔接，有助于实现城市开发边界与自然生态边界的有机结合及可生长空间格局的构建，可促进城市开发边界多规融合的实现。这两者都是社会、经济、环境三者和谐发展的重要控制参数。在“多规融合”视角下，城市规划发展的新方向将会从“增量规划”转为“存量规划”，从重规模发展转为重优化发展，从重开发转为开发与保护并重。因此，加强城市开发边界和最小生态安全距离的研究，认识到两者之间区别与统一，并将其有机地联系在一起，推进规划的科学性，将为推进中国城市化的发展提供有效的发展指导和管控手段。

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