河南省农村税费改革后教育状况分析——以X县教育经费变动为案例，本文主要内容关键词为：河南省论文,变动论文,教育经费论文,农村税费改革论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基本情况简介
X县位于河南省东部的周口地区，东接太康，南邻西华，西界鄢陵，北连尉氏、杞县。总人口70.2万人，在整个周口地区排名最后。包括县政府所在的Y镇在内，全县划分16个建制镇。X县以农业为主，第二、三产业较为落后。2002年全县国内生产总值25.0424亿元，农民人均纯收入2008元；当年地方财政总收入1.00060亿元，其中财政经常性收入0.82710亿元，财政总支出2.17290亿元，经费缺口达1.1723亿元。（注：周口市教育局编.周口教育统计资料[Z].2002.）
从文化传统上看，X县非常重视文化教育，自恢复高考，历年来X县一直是周口地区的“高考状元”县。具体到教育发展方面，截至2003年3月，全县共开办小学332所，中学45所，幼儿园20所。其中普通高中6所，职业高中5所，城区初中9所，农村初中25所，城区小学10所，村级小学322所。聋哑学校1所。全县共有中小学在校生161976人，其中小学生88824人，初中生57020人，职业高中生4085人，普通高中生12047人。聋哑学生268人。全县教职工7557人，其中专任教师7143人，代课教师4人。（注：扶沟县2002-2003学年度学校基本情况（扶沟县教育局统计资料）.）
二、税费改革对农村义务教育改革管理体制的影响
根据河南省政府的部署，从2002年1月1日起，全省开展农村税费改革的试点工作。税费改革政策的目标主要是减轻农民负担。为配合农村费税改革的顺利实施，从2002年8月起，按照上级部门的要求，X县农村义务教育开始实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制（下称“以县为主”体制）。与从1985年就开始实行的“分级办学、分级管理”体制相比较，“以县为主”体制主要发生了以下显著变化：
1.管理机构及其人员的变化。2002年8月以前，各乡、镇设有“乡、镇教育委员会”（常设机构为镇教育办公室，以下简称“教办”），统一管理全乡、镇的教育事务，包括经费的具体使用与管理、教职工的调配与安排，以及日常教育教学工作的督导等。2002年8月以后，全县撤销各乡、镇教办，由县教育局统一掌管全县的教育人事和经费；乡、镇教办承担的教育教学管理职责，改由乡、镇中心学校长负责。中心学校的校长，往往由原来的镇教育办公室主任担任。镇教育办的其他工作人员，一般回到镇中心小学任教。
2.人事管理体制的变化。在原有体制下，县教育局会同县委组织部门一起考察各镇中心小学校长和初级中学校长的人选，然后由教育局下文任免中心小学和初级中学校长。除此之外的学校干部，包括副校长和教导、总务主任等，都由乡、镇政府征求教育办的意见后决定其任免；普通教职工的调进与调出，也由乡、镇政府决定；一般教职工的工作安排，则由乡、镇教育办决定。在“以县为主”体制下，所有教育系统干部和教职工的人事管理职权，全部上收到县教育局一级行使，乡、镇政府不再掌握任何教育人事权。
3.工资发放渠道的变化。在原有体制下，先由乡、镇财政所向乡、镇教育办拨付教师工资款，然后由教育办发放到学校，最后由学校发放到每一位教职工手中。2002年7月，X县开始在县财政局设立“教师工资专户”，并为每一位教师在银行开设个人工资账户。由财政局拨付的工资专款，先打入教师工资专户，再分拨至教师个人的银行工资账户。这样，教师工资就不再与镇财政发生直接关系。
4.教育会计制度的变化。在原有体制下，教育收费由镇财政实行“零户统管”和“收支两条线”制度，即学校不得在银行独立设置账户，其所有收费都应上缴到镇财政所统一管理，所需经费则在财政所批准后，由财政所拨付使用。随着县、镇两级教育经费核算中心的成立，2002年9月后，X县取消镇财政所对学校收费的零户统管政策，改行县财政一级的“收支两条线”制度。在现行体制下，每学期开学初，教育经费核算中心办事处会同银行人员一起到学校收取学杂费，全额缴入各办事处的银行账户后，再上交到县教育局，由教育局统一缴入县财政教育专户，再由财政局返还教育局使用。这一变化的实质是，学校收费的管理权限，已由原来的镇财政所上移到县财政局。
5.教育收费制度。在原有体制下，X县农村学校中存在着一定的“乱收费”现象。改革以后，该县农村中学仍然存在“乱收费”现象，甚至有过之而无不及。“一费制”政策根本就没有落实。
三、税费改革后教育经费的变动情况
自2002年1月税费改革后，X县财政收入来源发生了重大变化，从而引发了全县教育经费收支结构上的一些变化。下面从教育经费的收入结构变动方面简要分析农村税费改革对教育经费的影响。
1.县级财政与教育经费的基本情况
我们先来看一下1999-2002年度农村税费改革前后，X县财政与教育经费的基本情况：（见表1）
表1：X县1999-2002年财政与教育经费基本情况
资料来源：《周口教育统计资料1999-2002》
第一、从上表可以看出税费改革后，教育经费总收入和总支出都有所增加；第二、由于2001年财政收入和支出呈现负增长，因而教育事业费占财政收入和财政支出的比例分别高达74.11%和33.91%。2002年教育事业费占财政收入和财政支出的比例比上年有所下降，分别为66.47%和30.61%，实际教育事业费比上年增长1707万元。总的说来，教育经费总收入逐年呈增加势态；第三、教育事业费的增幅不断扩大，2002年高达34.53%。
下面再来具体分析一下税费改革前后，x县教育经费收入的变动情况。
2.县级教育经费收入情况
2002年财政年度，X县本级财政性投入教育经费6838万元；非财政性投入3861.9万元；上级向县级财政转移支付7000万元，其中主要用于发放教师工资。
下表显示，第一、无论税费改革前后，财政性教育经费投入都是该县教育经费的主要来源；第二、税费改革后教育经费来源发生了重大变化，作为仅次于预算内拨款的第二大稳定的教育经费来源被取消了；第三、税费改革后，校办产业、勤工俭学、社会服务用于教育的费用和学杂费都有大幅增加，前者比2001年增加了一倍还多一些，后者比2001年也增加了近50%。
表2：X县2000-2002年教育经费收入情况表
资料来源：《周口教育统计资料2000-2002》
备注：资料中用“-”表示该栏数字实际中不存在。
3.生均教育事业费情况
2002年X县生均预算内教育事业费普遍呈增长趋势，其中职业中学生均预算内教育事业费比上年增长80.32元，普通高中比上年增长-74.38元，初中增长了57.19元，小学生均预算内教育事业费比上年增长了116.66元，增幅最大。生均预算内教育事业费的公用部分呈现出增长势态，增幅大大超出生均预算内教育事业费的增长幅度。（见表3）
表3：X县2000-2002年生均预算内教育事业费情况分析表
单位：元／生
备注：表中“-”表示该栏数据实际统计不清。
4.教育费附加征收、使用情况
改革之前，农村教育费附加一直都是该县仅次于预算内教育经费拨款的第二大稳定教育经费来源；改革之后，为切实减轻农民负担，这一经费来源被取消。改革之前的连续三年，农村教育费附加每年都有不同程度的缺口，并且缺口呈现逐年增长的势头。城市教育费附加也有不同程度的缺口，但缺口程度呈现逐年递减的势头，尽管递减的幅度不大。这表明，同一时期城市经济状况要优于农村经济。所征收的教育费附加改革之前有近半数拨付教育部门主要用于弥补经费不足和基建支出；改革之后教育费附加主要用于弥补经费不足，并且拨付教育部门的比例呈下降态势。具体数据见表4、表5：
表4：X县1999-2002年教育费附加征收情况表
单位：万元
资料来源：《周口教育统计资料1999-2002》
备注：表中“-”表示这一数据在实际中不存在。
表5：X县1999-2002年教育费附加征收使用情况表
单位：万元
资料来源：《周口教育统计资料1999-2002》
备注：表中“-”表示这一数据在实际中不存在。
四、问题与讨论
在X县调查期间，本人深切感受到，农村教育已经处于严重的危机之中。下面就将调查中所遇到的问题进行初步整理，并尝试作一些简要分析。
1.教育投入缺少基本保障
第一，实行税费改革后，取消了教育费附加和教育集资，原有的教育经费来源渠道没有了，而新的转移支付机制又尚未建立，教育经费短缺的矛盾进一步凸显。据调查，X县2002-2003学年度仅中小学公用经费一项缺口就高达180.245万元。（以河南省农村中小学公用经费指导性定额的下限为标准：中学生年均公用经费90元，小学生年均公用经费60元。）另外当年欠发全县教师“国标”工资、危房改造经费缺口尚无确切统计数据。如果加上这两项经费缺口，数目之大可能非常惊人。据了解，调查期间（2003年8月）X县执行的教师工资标准是1998年的“国标”工资水平。税费改革以后，危房改造经费一项也被取消。从这个角度看，农村税费改革后，受影响最大的无疑是农村义务教育。
第二，农村教育投入与支出总量增大，但支出结构发生重大变化。从投入总量看，1999年，2000年，2001年，X县全县教育经费占财政总收入的比重分别为40.00%、44.41%、74.1l%，呈上升趋势。从支出总量看，2002年X县全县教育经费总支出为6802.4万元，比1999年的3650万元增加了3152.4万元，增长了近83.4%，这是以往的年份从未有过的情况。从支出结构看，其一，人员经费不断攀升；其二，公用经费不断下降。
第三，现行公共财政制度存在严重缺陷，体制性障碍制约教育发展。首先是教育财政转移支付力度不够，且缺乏严格的制度规范。中央政府虽已制定并实施过渡时期的一般性转移支付和专项转移支付的办法，但由于一般性转移支付几乎全部用于解决人员工资问题，没有明确用于教育运转与建设的份额，就不可能从中拿出一部分，弥补由于政策调整造成的农村教育经费与建设经费的刚性缺口。其次是教育的事权与财权不对称，教育行政部门难以对有限的教育经费做出统筹安排。教育资金特别是中央政府下达的普教专项资金等，不少是由财政部门对口单独拨付，教育行政部门成为局外人。更为严重的是，对学校收入进行调控、挤占、挪用的现象时有发生。
2.学校危房问题严重
当前的突出问题是，尽管中央和省级政府安排了危改资金，但与危改需要相差甚远。关键是县乡无力实行资金配套。据调查了解，改革之后实际拨付到学校的危房改造经费为零。也就是说不仅现有的危房得不到改造，而且新的校舍隐患也将会逐年增加。
3.学校正常运转相当困难
由于教育收费政策的调整，2002年秋季以来，X县全县中小学收费水平普遍比过去减少。加上现有财力重要用于集中保工资，县乡财政根本不可能另行安排公用经费，致使学校公用经费入不敷出，正常运行更趋困难。为了解决燃眉之急，不少学校存在巧立名目乱收费现象，上级教育主管部门对此则采取视而不见的态度。
五、基本结论和政策建议
1.基本结论
(1)X县教育经费短缺与农村费税改革没有直接关系，其根源在于该县经济发展水平低下，致使政府筹措财政性教育经费的能力偏低，而且财政转移支付力度也极为有限。
(2)费税改革后，X县“以县为主”体制绩效不彰，具体表现为教育经费继续短缺、县财政违规挪用学杂费和专项转移支付资金等现象。
(3)费税改革后，尽管X县农村教育经费投入的绝对量不降反升，但增长部分大都被用于教师政策性增资等人头费之中，从而造成农村中小学公用经费的高度紧张。
(4)费税改革后，X县农村教育基建投资长期严重不足的问题更加凸现出来，学校危房和巨额教育负债是其具体表现。
(5)费税改革后，大笔债务、大面积危房和公用经费短缺，已使X县的农村义务教育陷于一种勉力维持、苟延残喘的生存危机之中。
2.政策建议
(1)强化中央和省级政府在农村义务教育宏观管理和资源配置方面的责任。具体地说，由中央政府承担农村义务教育阶段中小学教师的“国标”工资；农村中小学教师工资中的“省贴部分”，由省级政府承担；农村中小学校的正常运转、危房改造、校舍修建系维修、师资培训等费用由省市县三级政府承担。要深化改革，建立各级政府之间、各级政府部门之间的利益协调机制，克服体制性障碍，以最大程度地降低税费改革对农村义务教育影响的成本。
(2)把农村义务教育经费的统筹重心提高到省级财政，除确保中央财政专项转移支付能够用于弥补取消农村教育费附加造成的资金缺口外，省级财政亦应增加一般性财政转移支付的力度，以确保经济落后的县能够按时足额发放教师工资。
(3)改变目前教育收费上的“收支两条线”制度，可由县教育局统一管理农村学校各种收费，并相应加强对教育局的财务监督机制，以杜绝截留挪用学杂费的可能性。
(4)调整农村学校布局，精简教师队伍，严格执行教育经费管理的各项制度，切实提高农村教育经费的使用效益。