论国有资产管理体制与运营体系的改革，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,体制论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要作者认为，现行的国有资产管理体制与运营体系同我们所要建立的社会主义市场经济体制是格格不入的。改革国有资产管理体制与运营体系的思路，一是要政资分开、政企分开，二是要把出资者所有权与企业法人财产权分开。为此，作者主张实行“三层次”的框架模式。上层是国有资产管理委员会及其办事机构，中层是国有控股公司，下层是全资、控股或参股企业。作者还就国有资产管理委员会及其办事机构的职能和组建的途径、国有控股公司的组建途径和管理等问题进行有益的探讨。
我国的经济体制改革已经经历了17个年头，我们改革了计划、投资、价格、财税、金融、外贸、劳动工资等体制，这对我国经济的高速增长无疑起到了巨大的推动作用，但由于经济发展过程中的许多深层次问题没有解决，我国经济生活中出现了投资膨胀、结构失衡、效益低下等现象，有的还相当严重。17年的改革实践表明，如果再不对带基础性的和根本性的现行国有资产管理体制与运营体系进行相应的变革，经济生活中的一系列问题就不可能得到解决，大量发生的国有资产闲置、浪费和流失，国有企业行为短期化、缺乏市场竞争力等势头就无法遏制。从某种意义上说，我国经济体制改革能否成功，社会主义市场经济体制能否建立，就取决于国有资产管理体制与运营体系的改革能否成功。这一点已基本取得了共识，但认识到这一点并不等于解决了问题。由于国有资产管理体制与运营体系的改革涉及到方方面面的关系，涉及到政府不同部门之间权力和利益的再调整，因而阻力很大。加之在我们的改革过程中，缺乏一个强有力的理论指导，就更加大了改革的难度。也正因为如此，就为改革者提供了大胆闯、大胆试的广阔天地，给广大理论工作者提供了大量需要深入研究的课题。
国有资产管理体制与运营体系改革的思路
现行的国有资产管理体制与运营体系同我们所要建立的社会主义市场经济体制目标是格格不入的。
首先，现行的国有资产管理体制与运营体系会动摇社会主义市场经济体制赖以存在的制度基础。社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。在经济运行上要按照市场经济规律办事，在经济基础上要坚持公有制为主体。国有资产是我国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础，而现行的国有资产管理体制与运营体系却使国有资产大量流失，长此以往，社会主义制度赖以存在和发展的物质基础就会消失，那时讲搞社会主义市场经济就会是一句空话。现行国有资产管理体制与运营体系难以保证国有资产保值增值的原因：一是政企不分，政资不分。政府综合经济管理部门和行业主管部门及其他党政机关都直接办企业，政府既以全社会管理者的身份又以国有资产所有者的身份对国有资产的运营进行管理和调控，这就很难避免将社会目标与经济目标混在一起，难以避免对企业进行频繁的行政干预，使企业不能摆脱政府机关附属物的地位，不能成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。二是责任者缺位。政府各部门从各自工作的角度对企业行使所有者的权力，形成多头管理，似乎谁都对投入企业的国有资产负责，其实谁又都不能对资本的运营结果负真正的责任；企业职工从理论上说都是企业的主人，人人都应对企业负责，但由于没有相应的制度保证，没有明确的责权利关系，结果谁都对企业负不了责。国有资产管理体制与运营体系中的这些弊病已严重影响国有经济效益及其作用的发挥。
其次，在现行的国有资产管理体制与运营体系下无法建立起作为社会主义市场经济体制微观基础的现代企业制度。建立现代企业制度需要同时进行两个层次的改革：一是国有企业的公司制改组；二是构建国有资产投资机构。两者缺一不可。目前，由于第二个层次的改革滞后，给确定改制企业的投资主体带来了困难，出现了部门、企业都争当投资主体的局面。一般的作法是，公司制企业由财政、国资局、行业主管部门和企业人员出任国有股权代表进入董事会。这种做法问题很多：其一，没有改变企业国有资产因出资者缺位造成的多头负责，实际上处于无机构负责的局面。其二，各部门的代表虽都代表同一的国有资产，但又都对各自派出的部门负责，重大问题还得向各自的部门领导请示，有分歧很难统一。加上部门代表的主要工作不在企业，产生了董事不“懂事”的现象，影响了正常决策。其三，与公司法关于公务员不得担任企业董事的规定相悖。只有改革现行的国有资产管理体制与运营体系，才能使产权清晰、权责明确，从而使现代企业制度顺利建立起来。
近年来，理论界对如何改革与构造适应社会主义市场经济体制的国有资产管理体制与运营体系进行了深入的探讨。主要有四种观点：第一种观点主张建立“四层次”的框架，即人大行使国有资产所有权，政府行使国有资产管理权，资本经营性母公司，基层企业。第二种观点主张建立“三层次”的框架，即中央和地方分别成立专职的国有资产管理监督机构，组建国有资产运营机构，对国有企业进行公司化改造，与资产经营机构建立资产纽带联结。第三种观点主张建立“二层次”的框架，即国务院下设国有资产管理委员会，代表全体人民行使所有权职能，经营权全部交给企业。第四种观点亦主张建立“二层次”的框架，所不同的是，主张国务院行使名义上的国有资产所有权，在国务院下设国有资产经营管理总公司，全权进行国有资产所有权的管理和经营。
国有资产管理体制与运营体系改革的思路可以有多种多样，但最好的思路必须能达到两个分开：一是政资分开、政企分开，即将政府作为社会行政管理者的职能与作为国有资产所有者的管理职能分开，国有资产的管理职能与国有资产的营运职能分开。二是出资者所有权与企业法人财产权分开。只有这样，才能根治现行国有资产管理体制与运营体系的弊病。近年来，深圳、上海和广州等地对建立国有资产管理新体制与运营新体系都进行了探索，基本上采取了“三层次”的框架模式，并取得了比较满意的结果。这种改革的思路如图所示：
三个层次的关系是以资产为纽带的纵向隶属关系。在上层实现政府的社会行政管理职能与资产所有者职能的分开，在中层实现国有资产管理与国有资产经营职能的分开，在下层实现国有资产终极所有权与法人财产权的分开。在这种体制和体系下，通过层层授权，建立责任制度，能够解决国有资产责任者缺位问题，能够实现在市场经济条件下，政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，能够保障国有资产的保值和增值。
国有资产委员会及其办事机构的组建
三个层次的国有资产管理与运营体制的第一个层次是国有资产管理委员会及其办事机构。国资委是国有资产的总代表，专司国有资产所有者职能，是履行国有资产行政监管职能的权力机构，它不行使资产运营职能，否则又要政企不分了。
建立国资委非常必要。目前国有资产所有者的职能分别由政府的不同部门来行使，例如，财政部门行使所有权中有关收益的权利，组织人事部门行使所有权中的挑选经营者的权利，至于重大投资决策权，对企业财务的监督管理权则分散在经济综合部门和主管部门。每一个行政部门只行使所有者职能的一部分，造成了权责不分。要根治这一弊，能否在现行的机构格局下，通过调整由某一部门专门行使所有者职能呢？我们认为这是行不通的！因为这一部门与其它部门一样都是政府的一个部门，它没有权威凌驾在其它部门之上行使职权。因此，要将国有资产所有权的职能集中起来，唯一的办法就是成立国有资产管理委员会。就地方国资委的组建来说，国资委的主任、副主任应由政府和党委的主要负责人出任，委员则由党政部门和主要负责人出任。只有这样组建，国资委才能够具有权威性、代表性
为了不使国资委成为虚设的、流于形式的机构，必须明确所有者权能的内容、管理目标和职能。国资委作为专司国有资产行政管理职能的主体，要行使国有资产的所有者代表权、监督管理权、收益权、处置权。其管理目标是在有利于国家计划和宏观调控的基础上实现国有资产收益最大化。其具体职能是：⑴贯彻执行国有资产的法律、法规和政策，制定实施细则并组织实施，制定国有资产管理的各项规章制度。检查、监督国有资产管理的法律、法规和规章制度的执行情况，依法处罚违法行为。⑵决定国有资产经营机构的设立、变更和终止。⑶确认国有资产经营机构产权代表和高级管理人员的任职资格，按照法定程序任免、考核、奖罚国有资产经营机构的董事长、经理、监事会主席。⑷收取和支配属于国资委集中管理的国有资产的红利和其它收益，编制国有资产收益预算草案。⑸审查批准国有资产经营机构的长远发展规划、年度经营计划和收益运用计划，审查批准国有资产经营机构的年度运营报告和重大事项报告。⑹协调国有资产管理系统内部以及其它管理系统的各种关系。
国资委的常设办事机构是国资管理办公室，其主要职能是：⑴贯彻执行国资委作出的各项决议、决定。⑵调查研究国有资产管理中存在的主要问题，提出改进方案和措施。⑶组织清产核资、产权界定、资产评估、产权登记等基础管理工作。⑷制定国有资产保值增值指标体系，考核国有资产经营机构的运营状况。⑸培育和发展国有资产产权交易市场并进行监督管理。⑹对国有资产进行分类统计和综合统计，收集整理国有资产管理方面的各类信息。
国有资产管理办公室应以现行机构中的国资局为基础来组建，但它必须从财政部门中独立出来。财政部门的主要职能是为政府一般行政管理职能的实现筹集和再分配资金，而国有资产管理部门的职能是保证国有资产的保值和增值。两个机构混在一起，不利于各自目标的实现。现在的国资局是财政部门的一个内设机构，工作人员也大多是从财政部门各处室抽调出来的人员组成的，由它组成国有资产管理机构缺乏权威性和代表性，难以履行国有资产所有者的职能。更何况国资办与现在的国资局相比，职能增加了，作用更大了，并且在相当长的一段时间里，国资办除了要行使所规定的职能之外，还要参与政府部门职能转换。建立国有资产经营机构等涉及到方方面面利益调整的工作，因而，国资局现有的人员的数量可能不足，素质可能不能适应。解决的办法是，对国资局现有的人员进行调整，再将综合经济部门、行业主管部门中与国有资产经营密切的处室和人员划转到国资办里去。
国有资产经营机构的组建与管理
三个层次的国有资产管理体制与运营体系的第二个层次是国有资产的运营机构。它是联结国资委与企业之间的中介机构，是政企分开的隔离层。
目前，对国有资产经营机构有各种各样的叫法，如“国有资产经营公司”、“国有资产投资管理公司”、“集团公司”、“产权经营机构”、“产权运营机构”、“国有资产中介机构”、“国有资产投资主体”等，名称十分混乱。我认为，最好采用“国有控股公司”的叫法，因为这一概念符合国际惯例，比较规范。国际上这类经营国有资产的的公司在法律条文上一般都称为“国有控股公司”或“持股公司”，其投资方式既包括独资、控股和“集团公司”，都是控股公司的具体形态。前者是纯粹控股公司，后者是混合控股公司。“国有投资主体”则侧重强调国有资产的出资者关系，而“国有控股公司”则不仅包含国有企业的投资主体，而且包含控股公司内部的组织管理和产权运作。因此，我认为“国有控股公司”一词能够更全面地反映国有产权的管理和运作的全过程，也能够与《公司法》的规范相衔接。
如何从实际出发，构建行为规范的国有控股公司，是国有资产管理与运营体制改革的难点之一，从各地的实践来看，主要可以通过以下三种途径：
第一，依法设立新的国有控股公司。由国资委及其有关投资委员会牵头，抽调有关投融资职能部门的人员进行组建。经国资委授权后，对股份有限公司中的国有股进行投资运作和产权经营活动。通过这个途径组建国有控股公司既能减少阻力、比较规范，又能朝着跨行业、跨部门、跨地区的方向发展。
第二，授权具备条件的大企业和集团公司作为国有控股公司。通过这个途径组建国有控股公司的好处：一是大企业和集团公司一般都不行使行政职能，它们成为国有控股公司后，国资委可以通过委派董事、指定董事长、副董事长等，使所有者代表进入企业内部，形成内部激励约束机制，比较容易统一风险、责任和权利，同时又可以避免发生新的政企不分，“婆婆加老板”等人们普遍担心的问题。二是国资委直接对一些大企业和集团公司授权，可以减少委托代理层次和代理成本，有利于提高决策效率和国有资产的运营效率。三是大企业和集团公司成为国有控股公司，既有利于以原有的生产经营实体为依托，使已形成的集团发展壮大，也有利于形成以资产纽带连接跨地区、跨行业的新的企业集团，形成真正有实力的国有企业竞争主体，促进经济结构的调整和经济增长质量的提高。但通过这个途径组建国有控股公司容易出现数量太多的小规模的控股公司，即失之于散。解决这一问题的办法，一是严格掌握授权的条件，保证每一控股公司都达到适当的资产经营规模，比如省级授权的控股注册资本不低于20亿元，市级的不低于10亿元。二是积极引导已被授权的运营机构相互兼并或合并。
第三，把行业总公司和政府行业主管部门改组为国有控股公司。通过这个途径组建国有控股公司的好处：一是有利于现有政府机构的改革，把政府转变职能和企业转换机制结合起来同时进行。二是有利于在一定范围内调整资产存量，可以通过存量变现、土地转让等方式筹集资金，用于解决企业组织结构调整、分离非生产经营职能、安置富余人员的投入问题。因而通过这一途径组建控股公司近期操作性强，转型便捷。但是通过这一途径组建控股公司容易出现两个问题：一是它的经营具有实物化、行政化色彩，业务范围也有很大限制，搞不好会重蹈“翻牌公司”的覆辙。解决的办法是行业总公司和主管部门在改组为控股公司的同时，要和原来行使的行政管理、行业管理职能脱钩，把这些职能移交给综合经济部门和行业协会。公司的管理将逐步从实物形态向价值形态转变，业务范围也应逐步突破行业“篱笆”。二是一个控股公司控制一个行业，既不利于形成统一的竞争性的市场体系，也不利于控股公司自身分散风险，即失之于过度集中。为了防止出现这一问题，一是在授权时严格限制一个控股公司在原来主管的行业中占有的资产份额；二是在授权后引导、鼓励运营机构之间通过参股、换股、购买等方式使各自的资产组合多样化。
在国有资产管理与运营体制的三个层次中，国有控股公司直接承担着国有资产保值增值的责任。首先，这是由这种公司的性质和职能决定的。国有控股公司是受国资委委托代表，以所有者身份进行投资运营的组织。两者之间的关系是委托代理的关系，是信用委托人和商务代理人的关系。国有控股公司作为商务代理人，以资产所有者代理身份进行资产投资，是一种经济行为和经济活动，因而公司的性质是经济组织，不是政府行政机构。作为经济组织，应是法人实体，以法人资格对资产投资后果负责。它作为资产所有者代理人，以出资者身份，把国有资产作为资本进行投资运营，投资的目的是使资本价值增值，因而理应承担国有资产保值增埴责任具有可行性。它具备承担责任的必要条件：一是投资具有选择性。控股公司按照市场行情和国家产业政策进行投资选择，能够优化资源配置，提高投资效率和效益。二是资本具有可流动性。国有资产作为资本按照有利于资本价值增值的原则进行投资入股，还可以通过股票上市或产权交易中心转让，向效益好的部门和企业流动。三是承担国家社会目标的投资具有补偿性。国有控股公司承担社会目标的投资，国家要对投资者的相应的政策定额补贴或政策优惠。
为使国有控股公司履行保值增值责任，要建立强有力的责任约束机制。国有控股公司作为资产运营的经济组织同样要按照公司法来构建。公司要建立董事会、监事会，选聘经理层人员。实行权能分立，互相制约的制衡机制和有序的管理制度。董事会是决策机构，经理层人员是负责经常性经营的执行机构。对董事会的决策，可施行重大决策失误赔偿制度，使决策权利和责任义务相对称。公司出现重大决策失误造成经济损失，董事长负主要责任，董事负连带责任，董事中反对该项决策者不承担责任。要按责任大小，以个人收入和财产来赔偿经济损失。对于经理层人员，可借鉴西方市场经济国家的惯例，实行年薪制。经理人员的工资同他的经营业绩挂钩。年薪包括基薪和风险收入。如果公司由于投资经营不善、工作失误而造成投资经营亏损，则经理人员不仅不能获得风险收入，而且还要对基薪按一定比例扣减。这是一种财产约束机制。以往对失职人员的处理一般为行政处分或解聘处分，约束效力不大。只有触动个人收入和财产，才会发挥约束机制的效力。所以，国有控股公司只有建立经济责任制，形成财产约束机制，使决策层和经理层人员同公司同呼吸、共命运，才能把承担国有资产保值增值的责任真正落到实处。
搞好配套改革，理顺部门关系
国有资产管理体制与运营体系的改革是一项深层次的改革，它涉及的面广，需要解决的问题多，要使新的国有资产管理体制与运营体系迅速地建立起来并有效地运转，需要许多配套改革，以便理顺国资委及国资办与现有各个部门之间的关系。
1.进一步改革和调整政府机构，理顺国资委与综合经济部门和专业经常部门之间的关系。要通过改革，把现在各部门行使的部分国有资产的职能划转到国资委，它们所行使的部分国有资产经营职能划转到国有控股公司。把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改组为授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。国资委和国资办成立后，应相应撤销综合经济部门与专业主管部门对企业的行政主管关系，代之以出资者对投资企业的“母子”关系。现在依靠办公司解决行政经费不足的各个部门，要按标准核定经费，在公司脱钩后，由财政统一解决。通过调整和改革政府机构，经济综合部门地位和作用将得到真正的体现和发挥。综合经济部门将转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来；从直接管理所属国有企业转向间接管理全社会所有的经济成份的企业。
国有资产的所有权由国资委统一行使，由国有控股公司经营，并不排斥政府在资源配置中的作用。首先，凡同发展规划、宏观调控及与产业政策密切相关的政策性国有资产仍保留在各个综合经济部门中，并由它们支配使用。其次，政府计划、技改、国土、基建等综合部门的职能还要强化，管住国有资产投资规模，并结合政府产业政策指导国有资产投资使用。第三，行业主管部门要制定本行业的发展规划和行业技术经济政策，规范在该行业的国有资产的经营活动。第四，统计、工商、审计等社会经济监督部门，仍将继续执行国有资产所有权监督管理的部分职能。
2.进行财税体制改革，理顺国资委、国有控股公司与财税部门的关系。要实行税利分流的原则，把国家作为社会管理者的征税行为与作为国有资产所有者的获利行为区分开来，即企业分别向税务部门纳税和向国有控股公司上交红利。要将投资预算与公共开支预算分离开来。国有资产收益只能用于国有资产的再投入，不能用于弥补公共开支，只有这样才能保障国有资产不断发展壮大。
国有控股公司是企业法人，有自己的收益、成本和利润。控股公司的收益就是运用国有资产进行投资的收益。所以，只要承认国有控股公司的企业法人地位，它用国有资产进行投资而获得的收益就是它作为企业的正常的经营收入。但首先必须明确，收益的所有权的归属与国有资产所有权的归属是一致的，即归国家所有，国家对这些收益有最终的调度权。这些收益中用于再投资的部分由谁去具体投资呢？选择无非是两种，一是由政府去投资，二是由国有控股公司去投资。如果政府把可用于投资的收益集中在自己手里，然后亲自去决定投入哪些企业、哪些项目，那就等于政府自己从事资产经营，代行国家授权投资机构的职能。几十年计划经济的实践表明，这种做法不利于提高投资效果。所以，正确的选择只能是由国有控股公司去投资。
3.进行组织人事管理制度的改革，理顺国资委与组织人事部门的关系。国资委既要管理资产又要管理干部，管理干部是管理资产的保证。为此，我们主张在国资委内设立董事管理局，负责选择、培训、考核国有控股公司、全资子公司、控股子公司的产权代表和高级管理人员。
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