试析左宗棠西征借款与协饷的关系，本文主要内容关键词为：西征论文,左宗棠论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
左宗棠在1867—1881年间共6次举借外债（一般合称为西征借款），本金达1595万库平银两，成为近代第一次举债高潮。左宗棠从福建移师西北镇压捻回起义、收复新疆，历时十余载，其巨额军需主要来源于各省关的协饷。西征借款的举借、偿还以及所体现的近代外债的本质特征无不与协饷相关连。以前的诸多著作对此只是略加涉猎，而且一般认为二者之间的关系存在着这样的逻辑：左宗棠借债源于协饷不济，但又成为制服拖欠协饷各省关的“杀手锏”。本文则力图从更广的角度对该问题作进一步的探讨，以求正于方家。
一 西征借款是对协饷制度的补充
协饷是一种间接的中央解款，是中央政府为调剂地区贫富和以应急需在省区之间进行的财政调拨方式。协饷制度在体现中央政府行政事权简约的同时，主要显现了中央财政集中和地区之间财政上的“共产主义”[①]。中央政府主要凭借其权威来临驾省区之间的资金调拨，至于省区之间的协拨数额则主要依据“酌时势之缓急，定协饷之多寡”[②]的原则，采取自奏和中央核定的办法确定。
左宗棠在西北转战十余载，但始终为协饷不济所困扰，以致于“白发临边，百病丛生”。1875年年底，各省关积欠协饷已高达2740余万[④]，相当于3年的应协款额。左宗棠曾多次指责一些协拨地区：“一任函牍频催，率置不答”，同时也感叹这种仰面求人之难，“各省协饷有迟有速，有应有不应，有能汇兑不能汇兑，有宜用牍催，有宜用缄恳，人地各殊，情事各异。”[⑤]拖欠的原因，除了各省度支日绌，各地防务吃紧，“征调纷纷，不免顾彼失此”[⑥]等因素外，更主要的在于协饷制度本身的缺陷。
协饷制度顺利执行的前提在于中央对地方财政资源的支配和调度能力，在协拨数额、监督执行等方面缺乏制度化的约束。太平天国运动之后，中央财权失落，地方财政自主权增大，中央的协拨计划和催解协饷往往成为具文，这是协饷存在拖欠的必然因素。而且，协饷本身种类繁多，收支机关庞杂，也使中央难以稽核，“咸同以来，各省一有缓急，彼此自相通融协借，不尽咨部核复，以其系就此自筹，与例支之项无碍，故臣（户）部亦无从探问。”[⑦]地方既可自奏协拨数额，也可在中央指令下协拨；同样，它们也可以自行核减，或干脆拖欠不交。1867年，江西巡抚刘坤一在左宗棠过江西时，曾主动要求每月增拨甘饷2万两。1874年，借口困难表示江西每月2万两协饷“难照常接济，亦不得不预先陈明。”[⑧]这种现象当时十分普遍，说明协饷制度带有很大随意性。
拖欠之外，协饷制度还缺乏应急性。协饷不同于一次性财政拨款，具有分散性。协拨省份一般由该省藩司按月汇解，协拨海关一般按结（季度）汇解。象西征这样大规模的军事行动成功的关键因素之一在于军备、粮草充足，而协饷制度则难以做到速集巨款，往往造成停兵待饷，“于剿贼机宜，未免延缓”[⑨]。
协饷因为有随意性和分散性的特点，在缺乏强大中央约束力的情况下，筹措资金的作用是有限的。这在左宗棠奏稿、书牍中对此屡有提及，但他无力也不可能在短期内改变这种行之多年的财政体制。为了保证所需军饷的足额到位，他对协饷制度进行了一些变通性的改革，把协饷转化为外债便是其中主要的方面。
西征借款从财政本质上讲，具有一种垫支周转的性质，并未从根本上改变协饷制度的运行方式，只是将协饷提前支用；对协拨省关来说又并未提前协解。如第一次西征借款就是以海关的名义代借，海关在6个月内在关税税项下拨还洋商，各省藩司则按月拨交各关应还款额。此种方式“在各省仍止按月应协之款，并非提前；在各关旋垫旋收，并无增损；在各督抚止经手过目，并无烦劳。”[⑩]下表则具体反映了6次外债中二者的关系。
西征借款与协饷关系简表（单位：万库平两）
注：代还各省关的金额均为本金。偿还办法均为分期偿还。
（资料来源：《左文襄公全集》，奏稿，卷21、24、45、46、53、58；《筹办夷务始末》，同治朝，卷56。）
以外债代替协饷来速集巨款，以应急需，并未破坏协饷制度的运行，而是协饷制度的补充。它的意义在于以海关印票（协拨省份加盖关防以示承诺）代替了难具约束力的中央催解，以巨额外债代替了分散划拨的协饷。1867—1868年的两次外债共借220万两，对左宗棠军队顺利开始西征起了相当重要的作用，“得此巨额现饷，可以相其缓急，通融撙节，集事可速，调度可灵。”(11)第三、四次举借外债则为出关收复新疆的准备工作注入了大量资金，使他“得所借手，迅赴戎机”。(12)80年代初因新疆建省、清厘欠款，需用浩繁，经费无措。最后二次外债的575万两又不失为“补苴之计”。尽管借债要付出一定的代价，但左宗棠权衡之下，仍认为外债能起到“筹措巨款，一气贯注”的作用，其“所损者微，而所益者大。”(13)
以外债为协饷制度的补充，体现了左宗棠对外债的理解，而且这种理解在某种程度上超越了外债与协饷的关系。早在1867年他即提出中国可以仿行外国“贷兵饷于众商”的做法，“指税项归款，商情乐从，事办易集。”(14)这不仅单指外债，而且包括了内债，但中国的现实状况不允许出现大量的内债。左宗棠1878年令胡光墉在上海开设乾泰公司向华商议借巨款，结果华商只允以175万两出借，仅为原定数额的一半，而且“心尚犹豫，未能释然。”(15)这关键在于偿还问题。事实上，除乾泰公司外，左宗棠在沪、鄂等地数次息借商款，但往往只是作为洋款未到前的一种垫支，洋款一到，即迅速归还。所以，在左宗棠看来，外债不失为弥补财政短缺的一剂良药，甚至可以大规模地借，“借数愈多，则息耗愈轻，年分愈远，则筹还亦易，在彼所获虽多，在我所耗仍少。”(16)公债（包括内外债）的本质就是将财政收入提前支用。左宗棠虽没有明确表述这种概念，但他将协饷转化为外债，实际上就隐含了这种思想。在他看来，用协饷归还外债，“于国计丝毫无损，于各省应解协饷藉资腾挪。”(17)更重要的是，能够达到提前集中使用的目的，单纯从军事经济意义上讲，将协饷转化成外债有其合理性的一面。对协饷制度缺乏应急性的弊端不失为弥补之计。
但是，这种举债以应急需之策的消极面也是明显的。左宗棠借外债遭人指责最多的地方便是利息过重。西征借款的利息，高为月息1.5%，即年息18%；低的年息也有9.75%。这比当时外国通常的利息高出一倍到两倍以上，比当时外国在华银行对洋商的借贷利息，也要高出很多。而利息又要协拨省关分认，他们无形中负担加重，因而物议纷纷。刘坤一曾致书左宗棠：“此间认借洋款，自不能不照胡道办理，以期妥速。然每百万利银至二十四万之多，所耗不赀，我中堂想亦万不得已而偶一为之也。”(18)利息上的损失只是直接的危害，最主要的危害则在于因为海关税不断被用作外债抵押，使外国税务司对税款的控制更加广泛，进而使中国的财政愈益受制于人。赫德曾得意地预言：“借款将逐渐归我掌握。”(19)这方是影响深远的地方，也是中国近代外债恶债性质显露之始。左宗棠对此似有预感：“洋款到头，仍是轇轕。”(20)同时也流露出举债对天朝大国尊严损害的无奈，“仰鼻息于外人，其不竞也，其无耻也，臣之罪也。”(21)
二 外债对制止协饷拖欠的作用
西征借款是以各省关协饷来偿还，转化为外债的那一部分协饷因与海关的关系而难以拖欠，因为不失为一举两得，既可速集巨款，又可以在一定程度上保证有关省关协饷承诺的兑现。但若以外债与十余年的西征协饷进行整体考察，我们会发现外债对制止协饷拖欠的作用是有限的，在更多的意义上，外债只是左宗棠与协拨省关争夺饷源斗争中的一种辅助工具。
根据左宗棠对同治五年至十二年、同治十三年、光绪元至三年、光绪四年至六年的军需奏销统计，以及继任陕甘总督谭钟麟对光绪七年的军需奏销统计，左宗棠在西北15年中共实收各地协饷88020449两(22)，这里包括了抵还外债的协饷数。按照借款合同计算，6次外债本息共计26248257两，占实际协饷的29.82%。这个比例是相当高的。但是否真实反映协饷转化外债的比重却有待修正。
第一、根据借款的偿还期限，在1867—1881年间，只有第一、二、三次借款本息全数还清；第四次尚有一半，共7期未还；第五次只归还了4期，只完成了三分之一；第六次尚未开始归还。因而，在此期间各省关支付的外债本金仅为88615000两，为所借本金的56%；连带支付的利息为3832252两，两项共计为12697252两。这是15年内有关省关将协饷转化为外债的实际数额。此时外债与协饷的比例则降到14.4%。
第二、上述的实际协饷数额与应协数额还是有相当的差距。对于应协款项我们很难作出准确统计，但根据几次中央确定的协饷数进行推算，可以得出一个大体接近的数额。同治五到七年以每年400万两计算，约1200万两；同治八年至光绪四年以每年800万两计算，约8000万两；光绪五年至光绪七年以每年500万两计算，约1500万两。三项合计约10700万两，实际协饷数与之相差约2000万两。这期间抵还外债本息的协饷仅占应协数的11.8%。尽管这些估算因为协饷制度的复杂会有偏差，但基本上可以反映这样的事实：以协饷转化成外债的数额是有限的。
为了具体说明，我们再就偿还外债的地区来分析。6次外债代还省关都集中在江苏、浙江、湖北、福建、广东五省和江海关。它们是协拨数额最多的省关，而且都有本地海关关税作担保。但是，对于解决协饷拖欠问题，则有二个方面的制约。首先，当时协拨省关（不包括捐输局、军需局）有山东、四川、福建、浙江、广东、湖北、江苏、江西、山西（包括河东道）、河南、安徽、江海关、江汉关、粤海关、浙海关、闽海关等16处。在这6个省关之外，外债的制约作用是几乎没有。其次，这6个省关的实际协饷额中抵拨外债的数额比例也是有限的。下表则简略地反映了这种情况。
6省关协饷与外债比例关系（单位：两）
资料来源：同前表。
这里可以看出，各省关所付洋债本金平均占到实际协饷的30%左右。这就是说，实际协饷的70%不是以抵还外债的形式完成的。而且，实际协饷与应协饷额在这些省关的差额也是很大的。如浙江这15年中以每年140万两通算，应协饷数为2100万两，实际数额与之相差近700万两。支付外债本息的协饷在应协款额中仅占到16.9%(23)，这与前述11.8%的比例虽略高一些，还是基本吻合的，原因在于协饷数额和担负偿还外债的数额相对较大。
从上面的分析可以得出这样的结论：协饷转化为外债并没有成为各省关协拨西征协饷的主要形式。只有若干省关的一部分协饷以外债的形式解到西征前线。以外债制止拖欠的作用程度和范围是有限的，不足以成为左宗棠筹措西征饷需的主要手段。左宗棠对此也是有比较明确的认识。他一直强调之所以频借外债，是因为“协饷积欠太巨，频催罔应”，在应需款项的紧要关头不得已而为之，并非以此制止拖欠。第五次借175万两外债时，规定由五省均还，它们平均每年负担的本息合共不到60万两。除此而外，五省每年还应解协饷二百数十万两。对此款项左宗棠也无力控制，“就目前而论，已难作持久之计。”(24)
因为19世纪70至80年代，外债并非象甲午战后那样成为维持财政正常运转的重要支柱。此时列强对华输出资本还未成为主要的经济侵略方式；从中央到地方各级官员对借用外债还是心存疑虑。所以，左宗棠借用外债常常阻力重重，英国势力以海关签押、滇案以及与俄在新疆的矛盾为由多次加以阻挠；国内更是物议纷纷，中央常常“部议游移”，地方大员有的则公开抵制。有鉴于此，在具体执行过程中，他并未过分依赖外债，而采取了较为谨慎与宽容的做法。
第一，不能以外债为经常性经费来源。借到外债后，应“一意经营，事之应办者及时举办，尚冀得所藉手……非恃此款为一岁计也。”(25)
第二，借债虽源于各省拖欠，但不应对各省施加太大财政压力。这从历年外债偿还办法中可以窥见一斑。第三次借300万两，由三省归还。为“免其赔累”，息银不由三省直接偿还，而在已解的协饷项下抵还(26)。第四次借款由四省偿还。在7年的偿还期内，平均每省每年需偿还约30万两本息，而“四省协济甘饷，浙江每岁应一百四十余万两，湖北、江苏、广东皆岁协九十余万两内外。从中划拨归款，既各省力所优为，又时日尚舒，不致以迫促为苦。”(27)第五次借款仅175万两，五省归还、6年还清，每省每年平均仅负担本息10余万两(28)。第六次借款的偿还期的前二年与第四、五次借款偿还期时间上重叠，为减轻各省负担，前二年只付息不还本。二年以后，“则各省关代还前欠洋款之数，且停且减，专筹新饷本息，其力尚纾，并无窘迫之患。”(29)综上而观，左宗棠本人减轻各省负担的动机显现出他并没有以外债作为制止拖欠的主要手段。所谓“杀手锏”的评价似有失公允。
左宗棠为西征筹饷虽历经波折，但他统共筹措了一亿二千余万两的庞大军费，保证了西征的顺利进行。这其中不能不包括他制止协饷拖欠的努力，而这种努力又主要体现在人事方面。协饷随意性的特点迫使他不得不一方面通过与协拨省关地方大员的私交进行呼吁，另一方面又通过中央的力量减少拖欠，而后者又显得相对重要一些。1874—1875年清廷内部掀起海塞防之争，李鸿章主张停撤西饷，专备海防。左宗棠则屡次上书强调收复新疆的意义，制止海防经费挤占西征兵饷。清廷也意识到，若停止西征，“关外一撤藩篱，难保回匪不复啸聚，肆扰近关一带。关外贼氛既炽，虽欲闭关自守，势有未能。”(30)所以在强调“海防一事，为今日切不可缓之计”的同时，要求各省关仍旧协济西征，强调“与分解南、北洋海防各款一体兼顾，毋稍偏重。”(31)此外针对一些省关停解西饷颁布了一些措施。1874年谕令，各省关欠解西征协饷“统限于一年先行各提解一半应用，其余一半欠解之饷，仍随每月应解协饷陆续分解。至各省关按月应解协饷，自本年为始，月清月款，不准丝毫再有蒂欠。”(32)1875年针对拖欠依然严重的局面，中央被迫采取了更为严厉的措施，将河南、湖南、广东、福建、四川各藩司“交部议处”，并规定自该年起，各省关协拨不足八成以上，即将省藩司、海关监督照贻误饷例，交户部“指名严参”。左宗棠也挟中央之余威，在1876年以“紊乱饷章”为名对长期拖欠协饷的山西藩司林寿图进行弹劾，使其被免职。在中央的施压之下，1876年协饷拖欠情况有所好转，除山西、湖北两省起解不足四成，河南仅及四成外，余均在八成以上，合计收到700余万两(33)。
此外应强调的是，左宗棠举债虽不足以完全制止拖欠，但在某些方面还有其策略作用，这主要是指对中央施压加力，迫使其采取有力措施确保协饷如数解到。如果仔细分析中央政府每次同意举债的谕旨就不难发现这样的程式：在重复左宗棠的借款合同后，便对拖欠协饷各省关加以斥责，并严催报解。对中央来说，只有切实保证西征协饷到位，才能做到既免于外债之累，又可以保证西北战事的顺利进行。这应该是外债对制止拖欠协饷更有意义之处。
三 协饷与西征借款的性质
西征借款从其形式上看是地方外债，但因与协饷的关系其本质却是一种国债，这主要表现在中央对每次借款都要以谕旨的形式加以批准或追认。协饷在财政分配上仍属于中央财政收支系统，中央拥有调拨之权。作为地方官员的左宗棠不可能拥有以协饷指还外债之权；只有通过谕旨的形式批准这种协饷垫支形式，协拨省关才会认可其以协饷偿还外债的责任。西征借款的担保品均是关税，或海关代借，或以关票作抵，关税收入成为西征借款的信用基础。这样的关税担保方式同样也超出了地方官员的权力界限；关税管理直属于中央，只有中央才拥有指拨关税的权力。关税抵押方式的关键在于各海关税务司对关票的签署。掌握海关行政的外国税务司为加强对海关及关税收入的控制，明确要求要有这样的程序：借款要经谕旨批准，总理衙门遵旨让海关总税务司饬令各有关省关税务司，对发行之债票盖印签署。
海关之所以抛开协拨各省，专注于中央政府的承诺，主要动机有二：一、保证外国贷款人的利益。海关税务司签署中央批准的债票可以向外国商界证明：借款“系政府所借，其本息偿付由中央政府负责。”(34)并且保证不贷款给那些“本身无权借款——其后任何能赖债的地方官员。”(35)二、以此攫取更多的关税管理权，进而加深对中国财政的干预。海关签署的债票，一般存储在汇丰银行的上海分行，在中国政府不能按期偿付借款时作为缴税之用。同时，各税务司尤其是总税务司赫德都力图把借款主动权控制在自己手里，并“为政府借款开辟途径，在中央政府按此方式进行一系列尝试后，在今后欲预征收入或求诸外援时考虑采用之。”(36)言下之意，即以海关收入为诱导，使中国财政愈益受缚于人，并以此进一步确立海关的独特地位。这是近代外债政治上危害产生的基础，同时也是中国因外债而备受盘剥的前提。
然而，甲午战前外债的恶债性质并没有十分凸现，清政府对于外债的政策倾向不在于它对中国的长远影响，而在于在保持财政体制不变的前提下，以外债来达到以应急需的目的。六次西征借款除二次在数目上削减之外，基本上都得到了清廷的认可。其根本原因就在于外债的运用与偿还都在协饷制度运行范围之内，没有冲击现存财政收支结构，更没有对中央财政形成债务负担。中央政府面对左宗棠在前线饷源紧张的状况，单靠中央筹措难以维系，据左宗棠的奏销，从同治五年到光绪六年，户部直接拨款仅为4249630两(37)。所以，清政府对将协饷转化为外债的应急之策基本持赞同态度，说“左宗棠奏借洋款，藉资接济，深有裨益。”(38)它所要做的仅是以自己的政治权威去驾驭这种变通之策，使之不致越轨。此外，便是因关税抵押的关系自己必须担当间接债务人的责任。这个责任在清政府看来并不至于形成重负，因为自七十年代以后海关收入在财政收入中的比例愈益上升，已达20%左右。清政府也意识到这种“未经抵押的关税收入大有举债的潜力，此项税收每年有规律地和以未有过之数额流入国库，国库资金从未感到紧绌。”(39)关税收入的可靠增长是清政府以外债为弥救之策的基础。
因为举债一方面损害天朝无所不有的尊严，一方面又带来了诸如偿还、中外关系等方面的问题，使得清政府对举债的态度仍显得较为谨慎，至少没有把外债视为财政收入的经常项目。在屡次谕旨中，称借用洋款“究属非计”，“原属非得已”。但是，这种谨慎态度主要还是源于对传统财政体制的维护，其防范的主要问题在于外债的偿还能力。“借用洋款，势同挖肉补疮，尤恐将来挖无可挖，补无可补。”(40)关税此时是中央财政收入的主要支柱，对于各地举债只是作为担保品，而非偿还债款的主要来源。若各地方因有关税为偿还保障，“动辄向洋人筹借，致令中外各事，诸多掣肘。”(41)左宗棠在光绪初年向清廷建议让沈葆桢代借1000万两。清廷虽勉为同意，但也提出了它的担心，“我国财力源流本有定准，经此次筹措后，亦无从再行提挪，致成不了了之局。”(42)沈葆桢也从财政制度的角度提出了反对意见：以关税作抵，“洋人取之海关，海关仍待济于各省。”若“协饷愆期，而海关病；海关无可弥补，不得不亏解部之款，而部库病。”(43)丁日昌也说“此款多，年久，将来必至贻累国计。”(44)所以清政府最后只同意左宗棠举借500万两。清政府这种限制虽然体现了中央政府对举债主动权的掌握，从反面却印证西征借款的国债色彩。
协饷不济而用外债来弥补，其作用在短时间是显而易见的，但从长远的角度上讲，则体现了中央财政控制力下降。协饷本应由中央加以分配、调拨，但是，地方大员通过外债提前支用一部分协饷后，该部分用于偿还外债的协饷拨向海关，改变了资金流向。这个过程中央只能做出计划，却无力监督它的执行。事实上，西征借款至1888年已全部如数由协拨省关归还各省关，无丝毫蒂欠。而同样是协饷，因是省与省之间的关系，尽管中央数次严旨诃责，甚至以撤职相威胁，拖欠的仍然在拖欠。这说明中央调度财政的能力已不及海关。西征借款的国债性质只是使中央负有间接偿还的责任，但却无助于维持协饷制度。相反，因为受协省份运用外债的国债性质迫使协拨省份从协饷中如期偿还本息，使中央在协饷资金运转中被逐渐架空，地方也无疑从协饷转化为外债的过程中增强了自己的财政独立性。
注释：
① 李权时《国地财政划分问题》，上海世界书局1939年版，第8页。
② ⑤ 《回民起义》（四），神州国光社1953年版，第198、201页。
④ (25) (31) (32) 《左宗棠全集》（奏稿六）岳麓书社1992年版，第376、462、329、322页。
⑥ (16) (20) (21) 《左文襄公全集》，书牍，卷24、24、19、16。
⑦ 《清朝续文献通考》，卷七十一，国用九，考八二七九。
⑧ (15) (22) (23) (26) 《左文襄公全集》，奏稿，卷153、453、45、54、45。
⑨ ⑩ (12) (17) (24) (25) (27)——(29) (38) (40)——(44) 《中国清代外债史资料（1853—1911）》，中国金融出版社1991年12月版，第25、25、48、48、60、53、53、60、60、63、50、50、51、51、58页。
(11) (13) (14) (37) 《筹办夷务始末》，同治朝，卷48，卷56。
(18) 《刘坤一遗集》，第四册，中华书局1959年版，第1771页。
(19) 汪敬虞《十九世纪西方资本主义对中国的经济侵略》，人民出版社1987年版，第243页。
(30) 《清德宗实录》，卷7。
(33) 《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，第575页。
(34) (35) (36) 《中国海关起源、发展及活动之文件》（英文本），第6卷，第211、230、232页。
(39) 斯坦利·赖特《赫德与中国海关》（英文本），第363页。