美国现代化进程中的农业保护政策及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,现代化进程论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国农业保护政策的演变
美国农业是典型的现代化资本主义农业。在科技革命作用下，当代美国农业的资本有机构成已大大高于工业部门。自20世纪60年代中期以来，美国农业的劳动生产率增长速度是各经济部门中最快的；到80年代，美国农业出现了自动化、化学化、生物化等一系列新特点；进入90年代，美国政府对农业政策又作出了重大的改革。美国农业的巨大成就，与政府一系列日臻完善的农业政策分不开。
早在南北战争期间，美国政府就制订了一系列发展农业的政策，对满足不断增长的国内外需求起到了积极的推动作用。20世纪20-30年代，由于国内外市场收缩和严重生产过剩，美国农业经历了空前严酷的大危机，为避免农业部门全面崩溃，罗斯福政府从1933年开始推动新的农业政策，以支持农产品价格和农业收入，控制生产过剩，防止中小农场大量破产。此后，当这些政策和技术进步促进生产发展再度超过需求时，美国政府又施行了种种扩大内外需求的政策。所有这些政策的汇集便成为被战后历届政府所奉行，并为布什政府和克林顿政府所继承的联邦农业政策体系。内容主要有：发展农业生产，降低生产成本政策；价格和收入支持政策；扩大需求的政策等。
1.工业化初期采取的农业保护措施
工业化第一个发展阶段即农业支援工业发展阶段。从时间上讲这一阶段属于工业化的初期，所面临的主要任务是资金的初始积累。这一时期国民收入的绝大部分来源于农业，劳动人口的绝大部分分布在农村，因而为工业提供初始积累的重担责无旁贷地落在农业上。这一阶段资源流动的特征是农业剩余流向工业。但工业汲取农业剩余并不是越多越好，农业要和工业协调增长，工业化才能顺利进行。也就是说，这一阶段既要保证农业剩余对工业的支持，又要使农业有适应工业化发展需要的必要发展。农业保护的任务是采取措施扶持农业，使农业在为工业提供剩余的基础上仍有一定程度的发展，这种国家对农业的扶持不是通常意义上的工业剩余回流农业，也不等同于对工业汲取农业剩余的一种补偿。通过对农业的扶持，一方面使资源在工农业之间得到合理配置，另一方面带给农业新技术，提高劳动生产效率，发展农业生产力。
19世纪初-90年代是美国工业化的第一个发展阶段。美国采用了非常积极的汲取农业剩余的方式，即通过发展商业化家庭农场，促进农业技术进步，带来农产品的充分供给和低价格。这意味着政府对汲取农业剩余的干预，是间接地通过对农业生产的扶持来实现的。这一阶段美国国会通过了“宅地法”。法案规定只要交纳10美元手续费，年满21岁的美国公民以及申请取得美国国籍而又未曾使用武力对抗过美国的外国移民，都可以在西部的国有土地上占用160英亩耕地，耕种5年以后，土地便归个人所有。该法的实施为美国商业化家庭农场的建立奠定了基础。美国政府还积极推动农业技术进步，在“宅地法”颁布的同一年成立了农业部，农业部的主要任务之一就是帮助农民改进农业技术，传播农业生产的成功经验，引进和推广外国优良品种等。1862年和1887年，美国国会先后正式颁布了“莫里尔法案”和“哈奇法案”，免费拨土地给各州建立农业高等院校和拨款兴建农业试验站。1914年，国会又通过了“史密斯——利弗合作推广法”，在各州和县内建立起农业推广体系，从而形成了美国著名的农业教育、科研和推广体系，促进了农业科技进步和应用。此外，美国政府还拨款资助兴办灌溉工程，加强农地改良等。
2.工业化中期采取的农业保护措施
工业化第二个发展阶段即农业与工业平等发展阶段。从时间上讲这一阶段属于工业化的中期。在这一时期，工业借助于农业剩余已发展到本身开始具有自我积累能力，工业化的进一步推进可以依靠工业自身剩余进行，农业可以利用自身全部剩余发展。在这一阶段由于工业已从量的简单扩张转向质的改造，而农业逐步出现供过于求，增产不增收，农业比较利益益发低下，因而农业保护的任务是在逐步减轻农业负担的同时，采取措施扶持农业生产，防止农业资源过度流失。
19世纪末到20世纪20年代，美国工业化进入第二个发展阶段。这时，美国工业部门已具备了自我积累的发展能力，政府采取的扶持农业措施有：（1）提供农业信贷资助，以保证农场主生产所需要的资金。1916年美国国会通过了第一个“联邦农业信贷法”，决定成立合作社性质的联邦土地银行体系，专门为农场主提供用于购买土地和房屋等不动产的抵押贷款。1923年又通过了“中间信贷法”，在全国设12家联邦中间信贷银行，向农场主提供中、短期贷款。此后美国农业信贷体系逐步健全。（2）支持农业合作社的发展。1920年，美国农场局联盟召集主要来自中西部和东部的合作社代表，建议成立强有力的高度集中的合作社，使它能控制整个作物的销售，以便控制价格。这就是有名的“沙皮洛运动”。在它的推动下，谷物、棉花、烟草、牲畜饲养以及其他合作社相继成立。
3.工业化后期采取的农业保护措施
工业化第三个发展阶段即工业支援农业发展阶段。在时间上讲这一阶段属于工业化的后期，工业的成长已趋于成熟，工业自身的剩余除了可以支撑工业化的进一步发展外，还可用于扶持其它产业，这是工业能够支持农业的基础。而另一方面，与工业相比，农业比较利益越发低下，工农收入差距、城乡差别进一步拉大，因而这一阶段资源流动的特征是工业剩余回流农业。农业保护的任务是将工业剩余适度导入农业，支持和保护农业生产。
以1933年农业调整法的制定为标志，美国工业化开始进入第三个发展阶段。由于农产品供给经常处于供过于求的状况，农产品价格低，因而1929-1933年大萧条之后，美国农业保护一个主要内容就是控制国内农产品生产。1933年以来实行的价格支持和补贴主要有：贷款率和无追索贷款，目标价格和差额补贴及休耕补贴等。为保证农场主特别是多灾地区农场主收入，1933年国会通过了“联邦作物保险法”，建立联邦作物保险公司。在20世纪30年代中期的“尘暴”之后，美国政府开始采取措施保护土壤资源。1933年美国政府组织大批的城市失业者到农村地区修公路、建水库等，使广大地区的基础设施有了很大发展。由于农村居民居住分散，每户用电量少，因而电力公司对农村电力供应不感兴趣，于是政府建立农村电气化管理局，由它负责向为农村地区提供电力的公司和合作社提供优惠贷款，使农村电气化得到了迅速发展。农村基础设施的完善和电力供应的解决，为美国广大农村地区的开发开辟了广阔的前景。
4.20世纪90年代的农业保护政策及其趋向
20世纪90年代农业政策的变化主要反映在《1990年农业法》和《1996年农业法》中。1990年的农业政策改革，是在原来价格支持和停耕补贴的基础上增加计划合同参加者进行生产的自由度。《1990年农业法》规定，“农产品计划”的参加者，在占合同面积15％（后来增加为25％）的土地范围内，可自主选择所生产的农产品种类（除水果、蔬菜之外）。该改革被认为是朝市场化方向迈开了一小步。改革的意义在于：一方面减少了政府的农业补贴；另一方面，增加了生产者的利润和收入，生产者可以选择种植价格高、利润丰厚的农产品，可以在获得补偿其损失的补贴后增加额外收入。1990年的改革，在使农业生产市场化和提高农业生产的灵活性方面，作出了重要的尝试，为后来的改革作了铺垫；但农业政策未得到实质性的改革。
《1996年联邦农业完善与改革法》于1996年4月4日正式生效，它的宗旨是在7年后完全取消政府为农场主提供的价格和收入补贴，把农场主完全推向市场，使政府彻底摆脱越来越沉重的农业补贴负担。具体有如下几个方面的重大改变：第一，提出了用7年时间使美国农业过渡到完全的市场经济。7年后，政府将停止对农场主有关价格和收入支持方面的所有补贴，即取消产生于1933年，已被执行了60多年的“农产品计划”。第二，在过渡阶段，设立了一种生产灵活性合同补贴以代替价格支持补贴。为了取得这种新的补贴相对主要农产品的贷款，农场主在1996年至2002年要同政府签订一种生产灵活性合同，合同要求生产者同意继续执行现有的农业资源保护计划和沼泽地保护条款，不能将现有用作保护的土地用于耕种。该法律规定，每年的生产灵活性合同补贴额要按照规定的比例在以下作物：玉米、小麦和大米、高地棉和其他饲料谷物中分配。第三，从1996年开始，取消对农作物耕种面积的限制，完全开放农业生产。庄过渡期，签订生产灵活性合同的农场主可以用100％的合同面积和其他土地来种植任何作物（水果和蔬菜另受限制）而不减少补贴。第四，新法律仍保留基本的无追索权贷款，但方法上有所改变。无迫索权贷款允许农场主储存农产品，以待有较高的价格时再出售，但他们必须保证以一定数量的农产品作为从政府那里取得贷款的抵押。原法律规定的有关贷款条例仍予以保留。
《1996年农业法》摒弃了20世纪30年代以来形成的农业干预政策，取消了政府对农业部的干预措施，使农业生产向市场化、自由化方向发展，从根本上改变了原来的农业政策体系，是美国农业政策变化的一个里程碑。
20世纪90年代的农业改革取向是充分发挥市场机制的作用。取消价格和收入支持政策的目的是引入价格机制调节生产的作用，政府的政策措施转向纠正市场机制失效所产生的问题，促进农业发展。
美国21世纪农业政策的方向将主要表现在：第一，支持农产品出口，改善国际市场环境。政府将督促签约国履行“农业协议”，开放农产品市场，从而促进农产品贸易自由化。第二，以可持续农业作为发展目标，用立法实施水土保持和生态环境保护政策，实施可持续农业发展战略。水土保持和生态环境问题是市场机制作用失效的领域。政府政策的重点是加强水土保持和生态环境保护，减少有害农药与化肥的使用，实行可持续农业发展战略。第三，政府提供农作物灾害保险，保护受灾农户，维持农场正常经营。第四，保障食品卫生安全，保护消费者，力促绿色环保食品的研究与开发。
二、对广东农业现代化发展的启示
借鉴美国在现代化进程中农业保护政策的经验，结合我国及广东的实际情况，我认为：农业要实现两个根本性转变，即体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放经营向集约化经营转变，必须建立农业保护机制，促进农业产业化。
建立农业保护机制，首先要明确农业保护目标。农业保护目标是政府处理农业与国民经济其他产业之间的关系，协调全局性经济发展目标以及政府制定农业宏观经济政策和综合利用各种调节手段的依据，保证农业保护机制正常运转。在农业产业化发展过程中，农业保护目标的逐步实现，农业保护水平的不断提高，有利于农业产业化的发展，而农业产业化的发展也有利于提高农业自身的保护。
1.农业保护的目标。根据发达国家的经验，以及随着我国工业化程度的提高和工业经济效益的好转，国家财政实力的增加，对农业的保护必将逐渐加强，我国农业保护率最终提高到30％是可能的。具体到广东的农业保护的目标应是：（1）保障农产品的安全供给。广东作为一个农业资源紧缺省，努力增加粮食有效供给，始终是农业发展头等大事，任何时候都不能忽视。（2）实现农业可持续发展。实施农业可持续发展战略，既是响应联合国“环境与发展”战略的需要，也是广东农业发展实际的需要。首先，广东现阶段的社会经济的发展很大程度上取决于农业、农村和农民，取决于农村面貌的变化、农民生活条件的改善和农村生产力水平的提高。其次，广东工业和第三产业是建立在农业长期支持的基础上的，没有农业的持续发展，将失去支撑力和后劲。最后，广东的人口、资源、环境及贫困地区问题的客观存在也要求实现可持续发展。持续发展的农业还需要改善生态环境，特别是要加强对环境污染的治理，搞好水土保持。要积极发展生态农业，建立和完善生态效益，经济效益和社会效益三统一的现代化农业体系。（3）增加农民收入。因为农民只有在收入增加的前提下才能扩大供给，农业发展的产品贡献、要素贡献、市场贡献、外汇贡献等作用才能得到充分发挥。
2.农业保护的机制。（1）建立农产品价格保护机制。建立农产品价格保护机制和制定合理的价格保护政策，主要是实行农产品支持价格政策，即规定主要农产品的最低收购价格和最高出售价格。参照国际惯例，制定保护价一般以过去5年平均市场价格为基础，保护补偿生产成本，并有适当利润。由于广东市场发育不全、价格机制扭曲，还应根据市场情况调节保护价，使其达到市场均衡。同时应进一步完善中央和省两级为主的多层次的主要农产品储备体系和风险基金制度，有效平抑市场价格、扩大农产品风险基金的征集范围，增强宏观调控的物质基础。（2）建立农产品贸易保护机制。按乌拉圭回合农业协议规定及我国的有关承诺，建立农产品的贸易保护机制和制定新的农业保护政策，使其保护作用更为科学合理。充分利用国际国内市场和资源，促进广东农业和农业产业化的发展。（3）建立农业投入的保证机制。主张政府对农业实行保护，最主要的是要增加对农业的投入。其一是坚持多方筹措农业发展资金，优化农业投入结构，提高农业综合生产能力。其二是增加对农业科学研究和教育的投入。如国家通过“基金制”手段，保证农业科研经费来源；逐步提高农业科技经费在全部科研经费中的比重，并通过各种渠道筹集农业技术发展资金，集中力量重点扶持一批农业基础科学研究；各级财政应逐步提高农业科研单位事业费的比重；调动全社会的力量来培育高中低三个层次的农业人才，尤其要大力开展各种形式的培训教育工作，提高农民的科学文化素质。（4）建立保护农产品的市场机制，积极探索流通新体制。一是提高流通组织化程度，扩大流通规模。二是健全流通网络、改造流通设施，提高流通现代化水平。要加快现有仓储设施等的改造和现有能力的利用，增加对仓储设施的投入，解决好运力问题。（5）建立农民的自治组织，实现农民的自我保护。
3.农业保护的政策措施。政府运用财政资金支持农业的发展，包括对农业大型基础建设的投资、农产品价格保护制度、农用工业的补贴制度、农用生产资料价格补贴制度、农产品出口支持制度等。除农业政策性银行负责农业基础设施建设及农业资源开发的贷款外，商业银行应积极支持农业的生产经营，确定一定比例的支农贷款额度，这部分贷款实行低息，由财政贴息。政府根据社会对主要农产品的供求状况，每年制定和颁布种养指导性计划。政府成立专业化的农产品市场信息机构，通过社会媒体传播农产品供求和价格信息，指导农民种养和运销。政府为农民提供科技服务，包括由政府投资发展农村科技教育，农业科学研究，农业科技的试验、示范、推广等。提供农业保险服务，如农业产量保险、牲畜疫病保险等，以分散农业经营风险。
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