中国经济改革过程中的失业问题，本文主要内容关键词为：中国经济论文,过程中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
充分就业、价格稳定与经济增长是任何一国宏观经济力求实现的目标，如果说，在以1978年为起点的中国17年改革开放的过程中，经济增长取得了引人注目的成果，通货膨胀问题受到了普遍关注，就业问题则是一直隐藏于幕后，直到90年代初才走向前台。它的顺利解决不仅关系到中国正在进行的改革开放能否顺利继续，也关系到中国未来15年的持续发展进程。因此，这一问题的解决是政府决策部门和经济学家所面临的一项重要任务。本文拟就中国经济改革过程中的失业问题作一全面探讨。
一、中国改革开放前的就业水平、结构与机制
中国的经济体制变化可以分为两个基本阶段：50—70年代；80年代之后。前一段是中国的计划经济体制建立并运行时期，后一段则是经济体制改革并迈向市场经济机制的过渡时期。下面考察第一个基本阶段中国的就业状况。
（一）就业水平
我国的从业人员，在1952年为20729万人，1978年为40152万人，36年内增长了96.7%，而我国的人口增长1952年为57482万人，1978 年为96259万人，36年内增长了67.5%。从单纯的数字对比看， 就业人员的增长速度快于人口增长速度。建国初期，由于特殊原因，我国曾面临着严峻的就业形势，当时失业人数为376.6万人，失业率达13.2%， 这是我国第一个失业高峰。之后，随着政府一系列措施的积极实施，到第一个五年计划结束时，失业人数降至200.4万人，失业率降到5.9%。〔1 〕在此之后，由于我国缺乏失业统计，具体的失业状况较难准确估计，但大致呈失业率较低的状况。在1978年，由于大批农村知识青年返城，我国出现第二次失业高峰，失业人数达530万，失业率为5.3%。
（二）就业结构
1.就业的产业结构。在我国1952年的从业人员20729万人中，第一产业占83.5%，第二产业占7.4%，第三产业占9.1%；到1978年，从业人员40152万人中，这一比例则为70.5%、17.4%、12.1%。〔2〕这一时期的产业结构的基本特点是：（1 ）就业基本上集中于第一产业——农业。除了1959—1960年“大跃进”时期农业就业人口突发性减少之外，大部分年份农业就业比重高于70%。根据发展经济学理论，这为传统型的产业结构；（2）就业产业结构变化迟缓。30多年来， 第一产业的就业比重仅下降了13%，第二产业和第三产业的就业比重则只分别上升了4.7%和3%；（3）就业结构的变化明显落后于产值结构变化。 1978年，农业总产值占社会总产值的比重只有22.5%，而同年农业就业比重则占社会劳动者就业的70.5%。一般来说，在经济发展过程中，第一产业的就业结构变化会滞后于产值结构变化，但如此严重的滞后在各国的发展历程中较为少见。
2.就业的所有制结构。1952年城镇从业人员中， 国有经济单位为1580万人，占63.56%；集体经济单位为23万人，占0.93%； 而个体经济单位为883万人，占35.52%。到了1978年，分别为7451万人、 占78.32%；2048万人，占21.53%；15万人，占0.16%。〔3〕这一时期的主要特点是：（1）国有经济单位为就业的主要部门， 在就业的所有制结构中占压倒优势；（2）个体劳动就业渠道急剧萎缩， 个体就业比重下降幅度最大；（3）集体单位就业比重有小幅度增长。 这一时期就业的所有制结构变化主要受公有制必须在社会主义经济中占主导地位的思想影响，不断增加在国有和集体经济单位的就业人数，而压制缩减个体经济单位就业人数。
3.就业的城乡结构。1952年，城镇从业人员为2486万人，占11.99%，乡村从业人员18243万人，占88.01%；1978年，则为9514万人，占23.69%，30638万人，占76.31%。〔4〕1978年与建国初期相比，在30多年中中国就业的城乡结构无明显变化。如将这种情况与工农产值变化相比较，就会发现，工业产值在1956年就超过了农业（当年工业总产值为642亿元，农业总产值为610亿元），到1978年工业总产值已达到农业总产值的3倍，相对于产值结构的变化， 就业的城乡结构变化呈现出超常的稳定性，这说明中国的城市化进程严重落后于工业化进程。
（三）就业机制及劳动市场条件
在计划经济体制下中国的就业机制是以统包统配的计划配置方法为主要特征的，表现为政府部门决定就业岗位；政府部门在决定劳动者就业岗位的同时，决定劳动者的收入标准、收入水平、收入升级方式，劳动者的社会福利与保障也由财政部门统一拔款负担；政府部门承担全部就业风险。在这样的一种就业机制下形成的劳动市场条件是十分特殊的，表现在：（1）劳动力流动性差，形成等级制、 封闭式的“板块”就业结构。劳动力在不同所有制经济单位之间、城乡之间的流动几乎是不可能的。特别是在户籍制度、食品配给制度的控制下，农村劳动力向城市转移非常困难；（2）劳动市场信息垄断；（3）普遍的低工资和低收入。全民所有制企业职工的收入和福利待遇高于集体所有制企业，城市从业人员的收入水平高于农村。
这样一种就业机制和劳动市场条件无疑是有种种弊端的。（1 ）与失误的人口政策相结合，使中国经济陷入一种“低水平均衡陷井”状态。建国以来，由于人口政策失误，中国人口一直增长过快，庞大的人口形成大量的劳动力资源，据统计，全国劳动力资源从1952年的26710 万人上升到1989年68364万人，要将如此多的劳动力安排就业岗位， 势必采取低工资低收入的方法。而低工资低收入的后果则是低储蓄、低消费和低的经济增长。（2）掩盖了隐蔽性失业问题。在农村，耕地有限， 人口增长过快，人多地少的矛盾十分尖锐，形成大量的过剩劳动力。在城市，实行3个人的饭5个人吃的政策，在企业和事业单位中劳动力也大量过剩。计划经济下的就业机制使这种隐蔽性失业长期存在且非显性化，固然有利于社会的安定，但是并没有使就业问题根本解决。（3 ）使政府背上安置就业的沉重包袱，使公众养成对国家的依赖心理。习惯于这种制度的就业者缺乏风险和竞争意识，消极坐等工资待遇方面的变化，上班出工不出力，形成扭曲的就业行为。
总之，中国实行改革开放之前的就业机制的正面作用仅在于维持了社会稳定，而负面作用则是未实现真正意义上的劳动力充分就业，阻碍了劳动资源的最优配置，影响了社会经济增长，这种就业机制的改革势在必行。
二、中国改革开放之后的就业状况变化
（一）就业水平
从1983年到1993年，除个别年份外（1989年）我国失业率一直保持在较低水平上，处于1.8—2.6%之间。1983年城镇失业人数为271.4 万人，失业率2.3%；1985、1990、1991、1992、1993年的数字分别为238.5万、383.2万、352.2万、369.9万、420.1万，失业率为1.8%、2.5%、2.3%、2.6%。〔5〕另据统计，改革开放的15年中， 全国城市创造的新就业机会累积达2.2亿个，比改革前30年多2000万个。〔6〕1994年，失业形势开始严峻，据国家统计局1994年全国人口变动情况抽样调查，城镇失业人口达680万人，失业率为3.54%。如果分阶段考察， 近几年我国经济高速增长的同时，城镇人口失业率呈上升趋势，1992年2.3%，1993年2.6%，1994年3.0%左右。
（二）就业结构
1.就业的产业结构。从改革开放以来， 三次产业的就业产业结构有较大改善。（见表1）。
从表1可见：（1）经济改革以来我国就业的产业结构仍然未突破以第一产业为主体的低级就业结构。改革开放虽然为农业劳动力向其他产业转移创造了一定的有利条件，使农村劳动力有了较大规模的转移（ 1978—1988年我国农业劳动力累计转移1.3亿人，平均转移速度为15.2 %），但由于我国农业劳动力基数庞大和人口增长，欲想根本转变过去30年的传统就业结构仍十分困难；（2）从变动总体趋势来看， 第一产业就业比重持续下降，而第二和第三产业就业比重持续上升。这种总体趋势与我国城市化与工业化发展的趋势相吻合；（3）从变化的速度看 ，第一产业和第三产业的年均结构变化率均超过第二产业。即第一产业的就业比重下降速度超过第二产业就业比重的上升速度，第三产业的比重上升速度超过第二产业比重的上升速度。这种变化速度对中国整个产业结构调整是有利的。
表1 1980—1992年我国就业的产业结构 单位：%
年份
ⅠⅡⅢ
1980 68.9 18.5 12.6
1982 68.3 18.7 13.0
1984 64.2 20.2 15.6
1986 61.1 22.1 16.8
1988 59.5 22.6 17.9
1990 60.0 21.4 18.6
1992 58.5 21.7 19.5
变化率0.87 0.27 0.58
资源来源：《中国劳动统计年鉴》，1993年。
2.就业的所有制结构。随着多种经济成份的出现和迅速发展， 我国就业的所有制结构已呈现出多元化趋势。在1985年，城镇国有单位从业人员为8990万人、占70.25%，集体为3324万人、占25.95%，个体为450万人、占3.5%，而联营单位和外商投资单位也分别有38万人和6 万人；到了1993年，则为10920万人、占68.40%，3393万人、占21.25 %，930万人、占5.83%，而在私营企业、港澳合股投资企业、 外商投资企业、股份制企业、 联营企业、 其他企业中的从业人员也分别达到了186万人、155万人、133万人、164万人、66万人和18万人，分别占1.17%、0.97%、0.83%、1.03%、0.39%和0.11%。〔7〕
从就业结构的整体情况看，国有企业和集体企业仍然是就业的主要渠道，但非国有经济就业比重变化亦十分迅速。80年代之后，除了集体所有制单位就业比重未发生大的变化外，国有经济和非公有制经济就业比重的变化呈此消彼长的趋势。
3.就业的城乡结构。与就业的产业结构变动相比， 改革开放之后，中国就业的城乡结构变动速度缓慢。1978年，乡村从业人员占总就业人员的比重为76.31%，1993年降为73.34%，15年中下降不到3 个百分点。〔8〕主要原因是我国人口总量过大，新增劳动力速度过快， 经济发展过程中对劳动力需求的速度赶不上新增劳动力的增长速度；二是城镇创造新就业机会的能力有限，由于国有单位仍为城镇安置就业的主体，而国有企业多为重工业企业，重工业企业吸收劳动力的能力较差。
（三）就业机制与劳动力市场条件
改革开放之后，中国的就业机制和劳动力市场条件发生了重大变化。表现为：（1）就业方针开始转变， 由政府一方完全决定就业的机制逐步转变为由劳动力市场用工主体和就业主体双方自由组合决定就业的机制。目前，非国有企业在用人方面基本上脱离了国家行政干预，有了较大自主权，国有企业有了一定程度的自主权，但其劳动力市场需求主体地位仍未完全确定。（2 ）计划经济体制下对城镇劳动者实行的以“统包统配”和固定工为主要特征的用工制度开始松动。1981年开始的用工制度改革集中于两个方面，一是在新招收的工人中实行劳动合同制，到1985年6月，全国共招收合同制工人共计204万人。1988年以来，国有企业又实行了“优化劳动组合”和“厂内待业制”。二是在行政事业单位也提出了打破“铁交椅、铁饭碗”的体制，推行公开考试来选拔公务员的制度，实施定编定员的人事政策。（3 ）初步建立了就业服务体系和社会保险体系，为市场化就业提供服务， 对失业人员进行安置。 到1993年底，我国在28个省、自治区、直辖市建立职业介绍机构1.8万个 （其中劳动部门建立1.5万个）；建立技工学校4477所， 各类就业训练中心2525个，建立劳动就业服务企业20万个，从业人员达915万人， 吸纳失业人员和富余职工119.6万人。1993年全国有618个市县实行基本养老金计发办法改革，涉及国有企业职工2500万人；有7336万职工和1628万离退休人员参加退休费用社会统筹；有3100个企业（50万人）实行企业补充养老保险；有6000个企业（70万人）实行个人储蓄性养老保险；有53.2万个企业（7924万人）参加失业保险。〔9〕
随着就业机制的改变，中国劳动力市场的条件也发生了变化。 （1）劳动力流动性增强，劳动者跨越所有制和区域的流动逐渐增多。工资受供求制约调节劳动力流向的作用日益显著。（2 ）就业信息完全由政府垄断的状况开始改变，通过各种就业服务机构的建立，就业信息公开化，就业主体可以获得各种职位空缺的信息。（3 ）从普遍的低工资低收入状况转变为不同行业、不同企业、不同单位就业者的工资和收入具有较大程度的差别。例如，1990年，非公有制企业职工工资分别是全民所有制企业和集体所有制职工工资的2.232倍和1.77倍。〔10〕
总起来看，中国经济改革开放之后，失业总水平最初较低，然后呈上升趋势；就业的产业结构、所有制结构发生了较显著的变化，但城乡结构变化不明显；就业机制和劳动力市场条件均向有利于资源最优配置和经济增长的方向进行调整。
三、中国经济体制改革与失业问题的关系
1993年末至1994年初，国家统计部门放弃了曾经使用多年的“待业率”指标，正式公布失业率。由此围绕经济改革与失业问题产生了颇多议论。
1.经济改革是否提高了中国的失业率？ 这个问题实际上可还原为两个小问题：（1）是否在经济改革之前，中国不存在失业？（2）经济改革在哪些方面增加了就业，又在哪些方面减少了就业？对于这个小问题的回答显然是否定的，前已述及在经济改革之前，中国的计划经济并非没有失业，只不过因为种种原因采取了一种隐蔽的状态。改革开放之后隐性失业走向公开化。从某种意义上说，今天庞大的失业队伍是过去的就业政策和人口政策上出现偏差的总沉淀和总爆发，经济改革的一个重要作用就是使隐性失业显性化。
关于第二个小问题，在改革开放的前一段时间，中国的失业率是较低的。这说明改革开放的前一阶段，就业压力有所减轻，即改革开放创造了一些新的就业机会。在农村，一是联产承包责任制和以分田到户为基本内容的第二次农业革命以家庭农业生产方式吸纳了一部分劳动力；二是乡镇企业的扩展分解了农村剩余劳动力压力，在1984—1988年，乡镇企业年平均扩增350万个，就业量年均增加1260万人。在城镇， 一是非国有制企业的发展提供了新了就业机会；二是在改革之初，政府体改部门的膨胀也增加了就业机会，据统计，1978年国家机关、政党机关和社会团体的就业人数，占全社会总就业量和职工的份额分别为1.16%和4.92%，到1992年提高到1.93%和7.76%。另据统计，各种政府体制改革办公室的设立每年可为15万左右的人解决就业问题；三是提前退休政策缓解了就业压力，1978年底全国离休、退休和退职的人数仅为314 万人，1992年2598万人，每年增加160多万人。 同期离退休职工与在职职工之比从1:30.3降到1:5.7； 四是“第二次就业”为部分离退休人员提供了新的就业机会，他们或被原单位返聘或受聘于其他单位，继续为经济增长作贡献。
然而，随着改革开放的深入，上述创造就业机会或减缓就业压力机制释放的能量已接近极限。农业的家庭生产方式开始向相对专业化的集中生产方式转变，由此而来的农业劳动生产率提高会进一步排斥农村剩余劳动力。据统计，在今后15年中每年农业剩余劳动力将达到250 万人；1988年之后，乡镇企业吸纳劳动力的速度减缓，乡镇企业年平均扩增不到48万个，就业量年平均增加仅260万人，由于机构精简的需要， 未来15年党政机构每年就业量的扩展要比前15年少大约10万人；随着政策性退休变为常规性退休，靠提早退休来减少社会就业压力的空间也大为缩小；而寻求“第二次就业”机会的离退休人员也会成为与劳动年龄人口竞争就业岗位的一支力量，要求社会为他们创造新的就业机会。
在上述情况发生的同时，有两个因素开始为就业施加巨大的压力：一是劳动力成长周期引起的新增劳动力的自然增长。以15年为人口—劳动力成长周期，1980—1995年期间的新增人口将成为1995—2010年的新增劳动力。同改革前30年相比，体制变革时期15年的人口自然增长率基本呈下降趋势，每年平均的增长率由2.2%降到1.4%，这必然使今后15年自然劳动力的平均增长率也呈下降趋势。但是改革前30年我国总人口约为7.7亿人，体制变革时期15年增加到11.2亿人， 由于人口基数变大，人口自然增长的平均速度下降趋势对新增劳动力的影响，只是速度轻微降低但绝对数仍是增加的，全国劳动力资源将由90年代头5 年平均1250万人增加到1995—2010年的年均1450万人。〔11〕二是90年代中期开始的以建立现代企业制度为主题的第二阶段企业改革，将由政府直接推动100多家大中型国有企业实施公司制全面改造的试点， 在这一过程中势必对现有资本和劳动进行重新组合，使企业富余人员进一步分离出来转变为公开失业。据估计，由于公有制改革今后15年每年要为160 万个左右劳动者安排现就业工作岗位。如果把“人口型”、“农业劳动力剩余型”和“公有制改革型”三类劳动力供给进行加总，从1995年—2010年每年需要为1860万个左右劳动者安排新就业和再就业岗位，要比80年代多出350—600万人。所以在改革的今天，我们面临着空前的就业压力，这也是为什么人们普遍感到失业问题在今天特别严重的原因。
2.失业会对中国的改革开放产生什么影响？ 这里需要区分不同类型的失业并考虑失业的严重程度。根据经济学原理，失业大致分为三种类型：摩擦性失业—由于人们在不同地区、职业或生命周期的不同阶段不停地变动所引起的失业。即使经济处于充分就业状态，这种类型的失业仍会存在。存在摩擦性失业状况下的失业率被称作自然失业率；结构性失业—由于产业结构调整引起的失业，表现为对某一种劳动需求增加，而对某一种劳动的需求减少，而与此同时供给没有做出调整；周期性失业—由于经济周期中总需求减少而产生的失业。这三种类型的失业对于经济的影响是不同的。摩擦性失业可以视为正常的失业，它表明在劳动力市场正常运转的情况下，求职者在职业间的流动或对更好职业的选择；结构性失业是伴随一国产业结构调整而出现的，如果能够及时对衰落产业的职工进行再就业培训，它对整个经济的影响也不会很大；周期性失业对经济的负面影响最大，是各国宏观经济政策力图降低的指标。
在中国现阶段，可以说以上三种类型的失业都出现了。应该说适度的摩擦性失业出现对改革进程是一件好事，它说明我国在面向市场经济体制转轨的同时，劳动就业方面也由过去的表面充分就业机制向市场经济下的合理就业机制转换，劳动者有了选择工作的自由，有了自由转换工作的可能，通过暂时的摩擦性失业，劳动者可以竞争到合适的工作岗位，企业可以挑选到合适的劳动力，这种劳动资源的有效配置无疑发挥了积极作用。此外，存在摩擦性失业会对在业者形成某种潜在威胁，使他们更为努力地充实自己，认真工作，对于医治以往的纪律松懈、出工不出力的“贵族病”是大有助益的。结构性失业的出现说明我国在改革开放之后产业结构在逐步向合理、高级的方向调整，这一过程尽管是痛苦的，然而也是必需的。在长期以来我国一直存在宏观经济周期性波动，这种周期性波动大约5年为一次。然而在80 年代之前波动的幅度较为剧烈，到80年代之后，波幅明显减少，其中一个重要原因是微观上企业具有了一定的调整机制，企业在总需求缩减时，能够实现关停并转并剥离出一些富余人员。这不仅有益于企业发展，也有益于宏观经济调整。从这个意义上来说，周期性失业在现阶段我国经济中也有一定的正面影响。
然而我们必须注重到，失业正面效用的发挥是有一定界限的，即失业率保持于适度水平或者说自然失业率水平，如果出现严重的高水平的失业对整个经济则会产生较大的负面影响。目前对我国失业率的严重程度各方面估计有较大分岐。有人认为目前我国城镇失业率在3%以下， 应属自然失业率水平，不会对经济形成严重威胁，也有人以为，如果考虑到隐性失业，我国的失业率至少在12%以上，失业压力不可小视。〔12〕在我国存在隐蔽性失业的特殊情况下，究竟多高的失业率是社会可以承受的，多高的失业率达到警戒线，是一个非常值得研究的问题。
3.控制失业率会不会和改革过程中力图达到的其他目标冲突？ 这里首当其冲的目标是控制通货膨胀。应该说既控制失业又控制通货膨胀一直是我国经济所面临的两难选择。一方面必须抑制通货膨胀，另一方面抑制通货膨胀就会降低经济增长速度，压低投资规模，这势必会引起失业的增加。这无疑给宏观经济调控增加了难度。在平抑通货膨胀的时候，紧缩的幅度不能太大；在增加就业的时候，又要防止经济过热、通货膨胀抬头。实际上我国经济越是向市场经济迈进，我们就越必然陷入这种两难的困境，并越必须逐渐熟悉两难困境中的决策方式。
经常被提到的一个问题是在当前的经济中，失业和通货膨胀哪一个是主要威胁？在这个问题上目前经济学界也众说纷纭。实际上严重的通货膨胀和严重的失业对社会的危害都很大，而轻微的通货膨胀和失业都是社会可以接受的。提出前者危害大的问题本意并不是控制失业重要而控制通货膨胀不重要，或反之。而是说这两者都有一个警戒线，当任何一个越过警戒线，或者说超过可以接受的范围时，就要进行控制。
必须看到，经过十几年的改革开放，目前我国公众对通货膨胀比对于失业更为熟悉。或者说，通货膨胀是一个老问题，而失业是一个新问题。经过几次通货膨胀和政府的反通胀措施，公众对通货膨胀有较多的认识和心理准备，对失业则不然，由于多年计划经济下形成的习惯，公众对于隐性失业比对公开失业更为适应：一是因为在隐性失业状态下表面上每个人都有一个工作岗位，它给人一种安全感；二是在隐性失业状态下，人均收入都比较低，人们无从攀比并导致心理不平衡；三是在隐性失业状态下，劳动力不流动，对城市治安、交通运输冲击小。一旦隐性失业显性化，上述情况均会发生逆转，如果不能很好地安置失业者，失业所造成的社会负面也就会很大。所以可以说目前公众对于通货膨胀的承受能力较对失业的承受能力大，这一点是决策者在制定控制通货膨胀和失业对策所必须考虑的一个因素。
4.如何解决失业问题？ 关于解决失业问题的对策和建议目前很多。无论何种建议和对策都应该建立在以下共识之上：（1 ）中国劳动力供大于求的总趋势还会持续多年，所以解决就业问题必须从长计议，从减少劳动供给和增加劳动需求两方面入手。减少劳动供给包括控制人口增长率；减少劳动工时，逐步实行带薪休假制；适当鼓励妇女返回家庭等。（2）隐性失业显性化不能操之过急， 必须考虑到社会公众承受的程度，而且必须与失业保障制度的建立相辅相成。否则会引起社会震荡，影响改革进程。（3）劳动力资源的配置与使用与其它生产要素不同， 它必须和一定的土地或资本相结合。在中国目前土地有限，资本短缺的情况下，在创造就业方面我们可以选择的战略只能是发展第三产业、小型企业、非公有企业。在这方面，资本大众化—即鼓励个人集资或独立办店办厂是一条捷径。这方面的政策需进一步放开。
注释：
〔1〕〔2〕常兴华：“我国的劳动就业状况分析”，《经济研究参考》（Q 9）总第708期，第27、28页。
〔3〕〔4〕常兴华：“我国的劳动就业状况分析”，《经济研究参考》（Q 9）总第708期，第29、20页。
〔5〕〔7〕常兴华：“我国的劳动就业状况分析”，《经济研究参考》（Q 9），总第708期，第30、31页、第29页。
〔6〕中国社会科学院经济研究所：“走向2010年的中国就业”， 《经济研究参考》（Q 3）总第620期，第3页。
〔8〕杨其洁：“改革以来我国就业变动态势分析”， 《经济文献信息》，1994年10月。第25页。
〔9〕郭飞：“关于我国劳动力市场若干问题的思考”。 《教学与研究》。1995年1月，第51、52页。
〔10〕谢伏瞻：“中国收入分配的现状与政策分析”。《管理世界》1995年2月。
〔11〕中国社会科学院经济研究所：“走向2010年的中国就业”，《经济研究参考》（Q—3）总第620期，第3页。
〔12〕金维刚：“中国就业问题观点汇集”：《中国人力资源开发》，1995年1月，第23页。
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