人大对审判、检察机关监督定位和方式探讨，本文主要内容关键词为：检察机关论文,人大论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
司法权是国家权力的重要组成部分，要保证司法权的正确行使，不仅要依靠司法体制的完善和内部监督机制的健全，而且需要国家权力机关的监督。但是，在实际工作中，人大对审判和检察机关的监督，至今存在定位不明确、缺乏力度、效果不明显、与司法程序不相衔接等问题。在司法制度不够完善，司法机关内部监督机制不健全、检察机关对审判工作监督难以到位的情况下，人大作为权力机关如何对审判和检察机关进行监督，是一个值得深入探讨的问题。要解决这个问题，不仅应在体制和制度架构之内寻求办法，而且应该从体制改革和制度创新中寻找出路。
一、人大对审判、检察机关监督范围的界定
规范人大对审判、检察机关监督，首先必须界定监督的范围，明确监督方式和程序。近年来，学术界和司法实务部门围绕监督法的制定进行了广泛讨论。很多人认为，强化人大监督主要是宏观监督，不应过多对具体司法案件进行监督。因为，宪法和组织法对个案监督和述职评议都没有明确的规定，所以在制定监督法时不应把个案监督和述职评议纳入人大对法院和检察院的监督范围。其实，人大对法院和检察院的监督不在于宏观还是微观，关键要明确监督所要达到的目的。在实践中，尽管人民群众要求人大加强对司法案件监督的呼声很高，但应该肯定人大对审判和检察机关的监督不是为纠正某些具体案件，进行司法救济，而是通过听取工作报告、调查研究以及对一些具体案例进行综合分析等方式，对审判和检察机关的工作作出总体评价，指出带有倾向性的问题，提出改进的意见和建议。另外，人大要选举法院、检察院领导人和任命法官、检察官，就必须对他们的履职情况进行经常的了解和监督，使人大的选举和任免真正发挥宪法和法律规定的作用，而不是把选举和任免变成一种形式。从这个意义上说，人大对审判和检察机关的监督应该包括对执法活动的监督（执行实体法、程序法、法官法、检察官法的情况）、对审判和检察机关工作的监督（包括立案、审判、执行、告申、监督、查处职务犯罪、队伍建设和作风建设等）以及对法官、检察官行为的监督三个方面。
二、人大对审判、检察机关现行监督方式效能分析
目前，人大对于审判和检察机关监督的方式，不外乎法律有明文规定和法律无明文规定的两大类。法律有明文规定的有听取工作报告、执法检查、任免法检两院组成人员，以及质询、询问、罢免和撤职、特定问题调查等。法律尚无明文规定，地方各级人大在实践中普遍采用并不断探索的方式有个案监督、述职评议等。
在上述监督方式中，信息不对称是人大对于审判和检察机关监督中的一个突出问题，不解决这个问题监督工作就难以深入。譬如，听取工作报告和执法检查等例行的、常规的宏观监督方式，其积极作用在于有利于各级人大了解审判和检察机关全面的工作，了解他们执行法律法规的情况，实践中也出现过沈阳市、青海共和县、陕西澄县人大否决法院工作报告的例证，说明这种宏观监督的作用正逐步得到落实。但是，听取工作报告和执法检查的信息来源主要是审判和检察机关自身的报告和介绍，其客观性和真实性是会打折扣的，再加上人大自身的委员会体制不够健全，缺乏独立的信息渠道，仅靠社会舆论和个人感觉，对这种间接、笼统的信息做判断，必然导致审议难以深入和检查的表面化，形式意义多于实质意义。因此，仅有这种宏观监督还不够，还必须对具体司法活动进行监督，才能掌握真实情况。
法官和检察官是行使审判和检察权的主体，法院和检察院的工作最终要落实在具体审判和检察活动之中，对法官、检察官具体执法活动的监督实际上起着保证司法权正确行使的作用。问题的关键是如何使这种监督经常化、制度化。作为国家权力机关的各级人大虽然可以通过行使任免权来体现对法官和检察官的监督，但不是审判工作和检察工作的直接组织者和领导者，就实践情况看，人大无法掌握每一位法官和检察官的具体素质、职业道德等方面的情况。有人曾做过调查，通常情况下，人大常委会组成人员对法官和检察官拟任人选的情况比较了解的不会超过10%。如果没有其他辅助手段，这种监督基本是虚置的。
质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等有明确法律依据的监督方式虽有较强的刚性，但是，这些方式更多的意义是对监督结果的一种处置，由于缺乏前置的监督环节和信息来源的不确定，很难启动，在实践中也很少运用。但是，要加强监督就必须充分利用这些现有的法律资源，充分利用制度的空间。
目前，地方人大对法院和检察院的监督中使用较多、争议也较多的是述职评议和个案监督。述职评议涉及人大监督和党管干部的关系，各方面认识不尽一致。但是，在地方人大实践中已经形成一些比较成熟的经验和做法，如用征求代表意见的方法确定评议对象，经主任会议和党组会研究后与组织部门沟通，征得同级党委同意，然后由常委会组成人员和代表在深入调查研究的基础上，在常委会会议上进行评议，通过投票测评满意度和信任度，提出整改意见，督促进行整改并报告整改结果等。这种监督方法虽有一定作用，但是在实践中存在容易流于形式、走过场的弊端，如果客观地作总体评价，应该说效果不够理想。再加上评议仅限于法院和检察院的主要负责人，难以涉及具体司法活动和人大常委会任命的审判、检察人员，因此，这种监督方式难以深入，作用也十分有限。
实践中地方人大对具体司法案件的监督，在理论界和司法实务界争论较多。2001年，北京大学法学院人民代表大会和议会研究中心与全国人大、最高人民法院、最高人民检察院以及部分省人大、法院、检察院的一些同志合作，从不同角度，对监督与司法独立和司法公正的影响进行了实证研究，用大量具体案例分析了个案监督和司法独立与司法公正的关系。大家共同的认识是，个案监督在现阶段虽然有一定的合理性和积极作用，但深层次的问题较多，不仅涉及人大监督与司法机关独立办案的关系，涉及人大自身的监督行为的规范，还涉及国家权力机关和检察机关的职能交叉和重叠等问题。在实践中人大用过多的精力关注具体案件的监督，是基于对司法独立相对性的认识，法官也是人，也会犯错误，也可能产生腐败，也需要监督。但人大组成人员也是人，也会犯错误，也可能产生腐败现象。宏观的权力机关纠缠在微观的具体案件中去搞司法救济，不但力不从心，效益和成本不成正比，而且不符合国家权力配置的格局。人大在司法程序之外的监督行为本身也难以规范，难免有取代检察机关的审判监督职能和干扰正常司法活动的问题，在一定程度上损害了司法的独立性，影响生效判决的终局性和权威性。同时，这种监督方式本身难以规范，权力的扩散在一定程度上可能导致腐败的扩散，副作用不少，作为一种制度设计是不够理想的。
十届全国人大常委会第十一次会议对监督法草案进行二审时，对人大监督本级人民法院、人民检察院的范围作了如下规定：（一）遵守和执行宪法和法律的情况；（二）遵守和执行上级和本级人大及其常委会决议的情况；（三）办理本级人大及其常委会交办的代表建议、批评、意见的情况；（四）办理公民、法人和其他组织的申诉、控告、检举的情况；（五）审判、检察人员中发生的滥用职权、玩忽职守、侵犯公民、法人等合法权益的行为的处理情况等。这其中的一、二两项涉及的是对审判、检察机关全面工作的监督，四、五两项则涉及对具体案件的监督。监督法草案第五十八条第二款规定：“人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。专门委员会认为必要时，可以提请人民代表大会常务委员会委员长会议或者主任会议决定，将有关案件交审判、检察机关处理，并要求报告办理结果；专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。”这表明各级人大及其常委会对法院、检察院的监督包括对具体案件的监督。在目前情况下，作出这样的规定有一定的合理性。但是，也存在三个突出问题：一是个案监督的目的需要明确。人大监督不应以处理申诉、纠正错案、进行司法救济为目的，而应以总体评估司法机关的工作，解决影响司法公正的问题为目的。二是缺乏操作性。全国人大常委会和省级人大及其常委会集体对具体司法案件进行监督几乎无法操作，但对司法机关工作做出总体评价则是顺理成章的。人大作为权力机关几乎不可能在会议上讨论法院审判的某一个案子。从司法公正和司法独立课题组调查的50个案例看，没有一例能进入人大会议的程序，真正能进入人大常委会会议议程的也是极个别的，个案监督实际上主要由人大的专门机构和工作部门进行。作为国家权力机关的人大把过多精力用在监督具体案件上，把自己置于第二检察机关或者信访室的地位是舍本求末，纠缠在具体案件的申诉中，难免导致主要职能的弱化。三是监督行为自身难以规范。调查的事实证明，人大没有侦查权和取证手段，对具体司法案件进行监督，很难体现科学性和客观性，也很难纳入法定程序和人大自身的会议程序，极易掺杂个人影响，导致对司法权和检察权的干预。世界各国议会，一般都不对具体司法案件的审判活动进行监督。因此，在制定监督法时，应把人大对具体司法案件的监督定位在了解情况，发现问题，消除影响司法公正的因素上，而不是进行司法救济，纠正具体案件上，这样在立法中就不会作出在人大常委会会议上审议案件的规定。
如上所述，穷尽人大现有监督方式，对司法监督仍然难以到位，出路只能是另辟蹊径。
三、完善人大对审判和检察机关监督的制度探讨
司法公正目标的实现，最根本的应该从完善司法制度、提高法官和检察官素质、加强内部监督和完善外部监督机制几个方面来解决。其中国家权力机关的监督当然是必不可少的。人大对审判和检察机关的监督要取得突破，必须作出新的制度安排，关键在于综合运用现有法定监督方式的前提下，通过制度创新，增加人大及其常委会了解司法机关工作情况的信息渠道，监督的信息触角深入日常司法活动之中，把监督关口前移，使人大的各种监督形式有机衔接起来，实现监督的民主化、经常化和制度化。
一些学者认为，借鉴国外议会的经验，引入瑞典议会监督专员制度是解决人大对司法监督的有效途径。根据我国目前的情况，赋予某些个人一定的监督权，即使这种权力在人大的控制之下，恐怕也难以保证监督权的正确行使，难免不对司法活动形成干预，权力的扩散也难免不造成腐败的扩散。更何况如果设立监督专员对法院审理的案件进行监督，就会取代检察机关行使不到位的审判监督职能，与检察机关的职能形成重叠。事实上，目前人大监督的很多法院违法办案和司法腐败案件都是检察机关分内的事，都是检察机关职权行使不到位造成的。人大应做的事是监督检察院依法加强监督，而不是越俎代庖。因此，设立人大监督专员从制度设计的角度看，是不可取的。
从我国的宪政理论和实践看，人大有权监督法院和检察院的工作，但这种监督必须是按照法定职权分工和集体行使职权的原则进行。改革人大监督方式的根本思路应是建立人大独立的信息渠道，在内务司法委员会下建立若干小组监督委员会，分别对不同司法机关的工作进行调查了解，提出监督意见，也可授权部分有一定专业素质的人大代表担任人民陪审员和人民监督员，并通过立法赋予他们适当的法律地位和一定的司法调查权和监督权。人大通过他们了解司法机关的工作情况，作为审议工作报告、进行质询、询问和任免法院、检察院组成人员的依据，而不是直接处理申诉案件或纠正错案。这样有利于减少个案监督的盲目性和领导个人干预。
十届全国人大常委会第十一次会议作出了关于完善人民陪审员制度的决定，最高人民检察院也正在就实行人民监督员制度在十个省进行试点。这两项制度是人民群众参与和监督司法活动最直接、最重要的形式，也是人大行使监督权的重要信息渠道。如果人大对审判和检察机关的其他监督方式能与这两项制度很好地结合，就可以达到信息畅通，监督关口前移，监督活动经常化、制度化和各种监督形式有机衔接的目的。因此，人大在这两项制度建立之初就应在制度设计上进行充分的研究和论证，不要仅把这两项制度当成法院、检察院内部的制度，而应使之与人大监督紧密结合，既体现人民群众的监督，又体现国家权力机关的监督，最大限度发挥制度的综合效益。
在全国人大常委会作出的关于完善人民陪审员制度的决定中仅仅把陪审制度作为人民群众参与审判活动的一项具体制度，并未考虑把这项制度与促进人大对司法活动监督的作用结合起来。决定虽然规定各级人大代表可以担任人民陪审员，人民陪审员由基层人民法院院长提名，同级人大常委会任命，但并未考虑将这种制度引入人大监督机制，规定人大代表应作为人民陪审员的主体，与人大工作机构建立经常的工作联系，不能不说是一种缺憾。作为制度设计，人民陪审员和人民监督员都应以同级人大代表为主体，由同级人大常委会任命，并与人大的专门委员会和人大常委会的工作机构建立工作联系，作为人大及其常委会了解司法活动的重要渠道，由相关专门委员会和工作机构定期向人大常委会依据这两项制度的实施情况对司法活动作出评估报告，作为人大及其常委会审议“两院”工作报告和监督“两院”工作的参考。
为了使人民陪审员和人民监督员的监督与人大监督有机结合，建议全国人大常委会在适当时候对人民陪审员制度的决定进行充实和完善；在今后作出关于人民监督员的决定时，规定人民监督员应以各级人大代表为主体，并考虑人民监督员的职权范围不仅局限于查办职务犯罪案件；还应扩展到审判监督领域，使人大和检察机关的监督相衔接，为人大和检察机关对审判机关的监督注入新的活力。