我国公共部门信息资源增值利用的利益分配机制研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,分配论文,机制论文,利益论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布实施以来，我国各级政府及相关职能部门逐渐认识到政府信息资源的重要价值及向公众平等、免费公开的必要性。随后，关于政府信息公开服务、政府信息资源增值开发再利用等问题的探讨逐渐增多。该领域丰富的学术研究成果为《条例》的有序实施起到了良好的推动作用，为政府信息公开行为提供了理论基础和导向。从本质上看，政府信息资源是公共部门信息资源的主要组成部分，二者均是由社会职能部门产生、供社会公众使用的信息资源，如气象局收集的天气观测资料、国家档案局收藏的家谱资料、地形勘测局收藏的地图资料等。然而，由于我国公共部门机构庞杂、条块分割严重，公共部门信息资源没有发挥应有的作用与效益。这不单是因为我国尚缺乏相应的制度规范、缺少公共部门信息资源利用意识，该领域学术研究的相对滞后也在一定程度上阻碍了公共部门信息资源的开发与利用。目前，国内相关研究成果均以介绍美国和欧盟等发达国家和地区的公共部门信息资源增值利用模式和实践为主，缺少对公共部门信息资源增值利用中本质的问题——利益分配机制的研究。按照经济学理论，利益在某种程度上驱使人们朝着有利于自己的方向作出选择，因此，在公共部门信息资源增值利用中平衡各方权益，通过利益协调取得公共部门信息资源配置帕累托最优是终极目标。本文试图从分析公共部门信息资源增值利用中的各方利益入手，通过借鉴欧美等国的经验，构建我国公共部门信息资源增值利用的利益分配机制，以期在最大程度上发挥公共部门信息资源增值利用的效益。
1 我国公共部门信息资源增值利用的现状及存在的问题
1.1 我国公共部门信息资源增值利用的现状
近年来，我国情报学界和各级政府机构越来越重视政府信息资源的开发和再利用，并制定和出台了一系列相关法律、法规、政策。例如，2004—2008年，中共中央办公厅、国务院办公厅为推动政府信息资源开发利用，先后颁布、施行了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知》、《2006—2020年国家信息化发展战略》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等全国性的规范性文件[1]。其中，《2006—2020年国家信息化发展战略》将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一，要求“引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用”[1]。同时，各级地方政府也制订了相应的地方性法规和政策，在规制建设方面与中央政策相呼应。然而，与美国、欧盟等发达国家和地区相比，我国政府在信息资源再利用方面还存在认识不够、基础非常薄弱、利用效益低、法律规范缺失、存在信息壁垒、市场化运作经验不足等一系列问题。我国政府信息资源利用在28个主要国家和地区中处于较低水平，与发达国家在政府信息增值利用方面的差距不利于我国信息内容产业参与国际竞争[2]。通过调查发现，目前公共部门信息再利用存在诸多问题：（1）信息利用壁垒（占75%）；（2）信息资源的考核、评价及问责制度不完善（占59%）；（3）申请利用程序不完善（占48%）；（4）利益分配不均衡（占45%）；（5）收费定价机制不统一（占34%）；（6）存在侵权现象（占27%）[3]。如何缓解上述公共部门信息资源增值利用障碍、寻求新的增值利用方式、平衡各方利益、拓宽增值利用渠道，是我国公共部门及学术界需要探讨和进一步思考的问题。
1.2 利益分配不均衡制约公共部门信息资源增值利用
在公共部门信息资源建设方面，虽然我国公共部门的信息拥有量较大，但由于部门条块分割严重、各自为政，信息资源的共享程度并不高。大部分公共部门信息成为静态信息，并未在社会中流动起来，也未发挥出其本身的价值与效益。同时，公共部门的信息资源利用往往局限于部门和行业内部，缺乏跨部门、跨行业的交流与沟通，以致向社会公众提供的信息分散、重复，缺少经过整合的信息服务。在这种情形下，能够进行增值利用的公共部门信息资源更为有限。此外，我国公共部门信息资源增值利用能力较低，服务方式和能力尚未满足社会发展的需求。
目前我国公共部门信息资源获取管理机构的设立较为分散，因此，无法从顶层设计的角度对公共部门信息资源增值利用进行利益分配与协调。如在获取许可方面，虽然各种公共部门的信息资源的许可流程不同，但仍以纸质合同为主要形式，这使得社会对公共部门信息资源的利用需要经过相关部门的审批、签字、盖章等程序。反复和繁琐的申请流程增加了信息资源增值开发主体的获取成本，降低了利用主体尤其是企业对信息资源增值利用的效率和积极性。在这方面，英国等欧洲国家为公共部门信息资源的商业性增值利用开发了网上“点击一使用”的许可使用方式，值得我国学习和借鉴。在公共部门信息资源增值利用方面，我国由于受到社会体制及计划经济思维的惯性影响，开发主体主要是政府职能部门或者有政府背景的国有企业和事业单位，这就形成了对公共部门信息资源的事实垄断[4]。在实践过程中，社会力量（如私营企业、第三部门、公众等）很少能参与公共部门信息资源增值利用的开发环节（见表1），而且各利益相关方缺少协调合作。各方利益分配不均衡导致社会上的增值开发主体尤其是企业，缺少参与的积极性与热情，参与程度不高。
2 公共部门信息资源增值利用的利益分析
公共部门信息资源的增值利用涉及信息生产者（主要是公共部门）、信息增值开发者（主要是企业和第三部门）、信息增值产品消费者（主要是公众）等多级主体。各主体之间的利益分配问题关系到信息资源增值利用过程的进行和最终的效果。如果缺失或不完善利益分配机制，则难以真正实现信息资源的高效增值利用。如果利益分配发生严重倾斜，则整个增值利用链条将出现失衡。因此，公共部门信息资源增值利用关键在于合理协调各主体之间的利益关系，并使之达到平衡、合理和公正的状态。公共部门信息资源增值的主要受益者是广大公众，这要求所有的信息资源增值行为均以公众的利益为第一位，而在信息资源的增值利用过程中作为产品消费者的公众并不参与其中，所以下文主要探讨公共部门信息资源增值利用中的责任主体（公共部门）、开发主体（企业）及义务主体（第三部门）之间的利益关系。
2.1 责任主体——公共部门
政府作为公共部门信息资源生产的主要责任主体，具有制定公共部门信息资源开发、利用、保存政策以及保障公众快捷、有效获取公共部门信息资源的职责。根据“委托—代理”理论及公共选择理论中“政府部门是理性的经济人”的假设，政府与其他市场主体之间存在信息不对称，其可以从公共部门信息资源中寻求行政和经济利益的筹码，进行信息寻租，即利用行政管制和立法等手段人为地限制信息资源自由流动以维护其既得利益，或将所控制的信息实行价值转化。在“条块分割”的体制下，公共部门信息资源的所有权、采集权、开发权、经营权的归属、转移及相关管理原则都不明确，容易导致公共部门将所掌握的原本应该归全社会免费、共同使用的信息资源当做部门的私有物品，具有“部门私有”的倾向，从而有意无意地对信息资源的获取、共享、使用、开发等活动设置障碍，阻碍公共部门信息资源的增值开发与利用。“信息权力化”和“信息利益化”使公共部门具有信息特权，其拥有的公共部门信息资源和权力与部门的利益成正相关。由于公共部门既是“游戏规则”的制定者，又是“参赛者”，极易产生垄断经营、交易价格歧视和不公平竞争等问题，并获得大部分增值收益，导致开发主体（企业、第三部门和公众）无法公平地参与其中，从而损害开发主体的利益，挫伤其积极性，最终影响信息市场规模的扩大。
2.2 利益主体——企业
由于市场机制在资源配置方面具有更高的效率，同时公共部门信息资源增值开发具有较高的投资收益和明晰的市场化特征，因此应根据新公共管理理论，采用市场机制对公共部门信息资源进行开发，实行以市场为主、以公共部门为辅的资源开发模式，开发主体应是以营利为目的、自由参与市场竞争的企业。在公共部门信息资源增值利用中，首要条件是打破信息资源的垄断，明确企业的市场主体地位，让企业有利可图，使社会各方开发主体能够在公平、公正、公开的市场环境中进行竞争与合作。同时，企业参与公共部门信息资源增值利用同样在信息市场中存在着公平竞争与平等交易等问题。综合运用竞争机制、价格机制、供求机制等市场手段，建立规范化的竞争秩序和激励机制，可以为企业创造良好的市场环境。此外，企业具有追求“利益最大化”的本性，可能会出现缺乏开发经济收益少但社会效益大的信息资源的动力或漫天要价损害公众和社会利益的问题，因此，政府需要在市场机制中发挥重要的引导作用，采取积极的干预机制，避免“市场失灵”情况的出现。例如，公共部门利用其权威性明晰公共部门信息资源的产权，向相关非营利机构提供一定的补贴和政策优惠，以弥补公共部门信息资源增值开发的高成本、非营利性特点，对信息企业的行为进行必要的规制，从而保护公众利益。
2.3 义务主体——第三部门
第三部门机构（如图书馆）参与公共部门信息资源增值开发是对信息市场的有效补充，有助于实现开发主体多元化、维护公众的信息利益和实现公共部门信息资源的社会效益。由于第三部门大多是非营利性组织，参与公共部门信息资源增值利用有助于其社会职能的履行。如公共图书馆开发和生产的产品往往具有较强的公益性，可以为广大公众尤其是社会弱势群体提供信息服务，既客观上促进了信息资源的共享与传播，又在一定意义上保障了公众的知识自由与信息权利，维护了公众的信息利益，有力地维护了社会的正义与公平。作为义务主体的第三部门机构开发的不以营利为目的、用以满足社会公共信息需求的、具有公共物品属性的公共部门信息资源，政府应鼓励并给予一定的政策扶植。
3 国外公共部门信息资源增值利用的利益分配经验
3.1 欧盟
欧盟的许多成员国通过“把政府信息卖给开发商”的形式实施商业性的信息政策，鼓励政府机构以主体形式参与商业性公共部门信息资源的增值开发，允许政府部门和私营部门以合作或竞争的形式进行公共部门信息资源的增值开发。而对于复杂的重大项目，欧盟则鼓励政府机构与私人企业合作，从而建立更广阔的市场[6]。其中最典型的做法莫过于欧洲议会和欧盟理事会于2003年通过的《关于公共部门信息再利用的指令》（以下简称《指令》）中规定：“为了避免对信息再利用的市场独占行为，信息资源的再利用市场应向所有参与者开放；在持有信息的公共部门和第三方之间制订的协议中不得授予独占权，除非是为了公共利益。”[7]此外，《指令》还就著作权因素对信息资源再利用公平竞争的负面影响作出原则性规定[7]。可以说，《指令》的颁布和实施不仅奠定了欧盟政府信息资源增值开发的法律基础，同时还极大地提升了欧盟各国政府信息资源增值开发的效率和强度。例如，英国于2007年由公共部门信息咨询委员会发布了《公共部门信息再利用的政府策略》研究报告，其中提出政府保持“再利用”公平合理的主要举措，包括制定信息公平交易框架（Information Fair Trader Scheme）、第三方版权规定（Third Party Copyrights）等[8]。欧盟认为，对公共部门信息资源增值利用收取合理费用能够缓解财政压力，具有一定的合理性和必要性。欧盟对公共部门信息资源增值利用采取“成本回收”的原则，即通过对增值开发行为收取一定费用的方式减少政府的财政支出，同时注重合理分配政府部门和私营部门之间的开发费用和收益。同时，《指令》中还规定，公共部门信息资源增值利用的产品可以收费，但不能超过生产和传播信息的总支出这个上限，同时制定收费上限时需考虑合理的投资回报率、符合适用的会计准则和相关的成本计算方法。可见，欧盟并不限制各成员国对公共部门信息资源增值利用收取费用，同时也不阻碍更低收费或者根本不收费的服务方式。2006年，英国公平贸易委员会（OFD）发布的报告中显示，每年从政府信息市场获得的直接财政收入大约在5.9亿英镑以上[9]。
3.2 美国
美国采取的是完全与公开的商业化模式，具体体现在拥有强效的信息自由法保障、政府对其著作权无严格限制、信息收费仅限于复制成本、信息获取渠道透明通畅、对增值利用不加限制等方面。美国拥有完备的法律体系以保障公共部门信息资源的增值利用，如《阳光下的政府法》（Government in the Sunshine Act）、《信息自由法》（Freedom of Information Act）、《文书削减法》（Paperwork Reduction Act）、《公共部门信息准则》（Public Sector Information Criterion）、《美国联邦信息资源管理条例》（A-130号通告，OMB Circular A-130）以及《著作权法》等。美国完善的制度体系不仅促进了公共部门信息资源的增值开发，同时推动了政府信息资源增值服务朝着商业化运作模式蓬勃发展。例如，法律明确界定了政府和商业机构的职责，政府不从事与信息资源增值服务相关的活动，只从事一些信息资源的原始积累和其他非营利性的开发和利用，将所有商业服务都交给私营机构承担。美国的信息资源开发思路明确而有效，完善的制度体系保障了公众的政府信息获取权益，允许和鼓励个人或私营机构对原始的政府信息进行增值利用（如复制、加工、出售等）并以任何价格出售。因此，大量私营机构参与到政府信息资源增值利用活动中，提高了政府信息资源开发利用的整体水平。但是，这些信息增值服务组织不能因此获得政府信息资源增值利用的独占权。例如，对于联邦政府资助的非营利部门，联邦政府只承认其对自己的研究成果和技术申请的专利和著作权、对有关数据和信息的保留使用权、允许他人使用数据的权利；对于地方公共部门信息资源增值利用产品的产权归属，联邦政府交由地方政府自主确定，但需要保证不与国家的强行立法相冲突[10]。美国对公共部门信息资源的公开和开发利用正是因为采取积极的鼓励态度和宽松的政策模式，才促进了企业和公众对公共部门信息资源进行广泛而深入的开发与利用，进而使美国成为世界上最大的信息内容产业国，信息市场发展遥遥领先于其他国家。2003年，美国的信息内容产业年产值为7000亿美元，年增长率达40%[11]。
4 构建我国公共部门信息资源增值利用的利益分配机制
4.1 明确利益分配机制的目标与原则
公共部门信息资源增值利用的利益分配机制的设计目标是通过对公共部门信息资源的利益分配进行制度设计，以合理的制度综合、协调公共部门信息资源的生产、开发和利用行为，吸引各开发主体积极参与到增值开发过程中，引导、调整公共部门信息资源的分布和流向，以尽可能少的社会总投入获取最大化的公共部门信息资源总产出，并把各种公共部门信息资源有效地分配于各种用途，从而促进国家信息产业的发展与繁荣，增加整个社会的福利。由于公共部门信息资源具有一定的公共产品属性，所以对其增值开发应本着“公益优先、政府主导、市场开发、社会监督”的原则进行。
4.2 设计合理的利益分配机制
4.2.1 法律机制
第一，在公共部门信息资源获取方面，制定《信息公开法》。信息公开是公共部门信息资源增值利用的源头，如果公共部门信息不公开或者公开得不彻底，那么信息资源的增值利用就无从谈起。我国现行的《政府信息公开条例》属于行政法规，其法律效力和适用范围具有局限性（对于不属于政府部门的公共部门没有规定），无法充分保障公共部门信息资源增值利用的顺利进行。因此，《信息公开法》应明晰公共部门信息资源的产权归属，规定保障公众依法自由获得纯公共产品的政府信息资源增值服务是政府的义务，减少公共部门的信息寻租行为。第二，在公共部门信息资源使用方面，制定《公共信息资源增值利用法》及相关法律法规，在《著作权》等知识产权法律中增加相关规定。《公共信息资源增值利用法》主要应包括总则（目标、原则及适用范围等）、程序机制、市场机制、收费机制、救济措施及监督措施等内容。《著作权法》应增加关于公共部门拥有或开发的基础信息资源（除国家安全信息、企业的商业秘密、涉及个人隐私及第三方享有著作权外）的著作权豁免条款；明确公共部门信息资源增值利用产品的著作权、网络传播权，以便清晰划分利益归属。同时，完善著作权集体管理制度，依托著作权集体管理组织解决海量信息的授权问题。第三，在公共部门信息资源分配方面，通过法律体系协调各方主体利益，促进利益平衡。一方面，应根据一定标准将公共部门信息增值利用的利益进行划分（如公众利益、组织利益、个人利益等），并在不同效力等级的法律中明晰利益分配问题；另一方面，法律应针对不同主体规定不同的救济方式与态度，从而平衡和调节不同利益主体对信息资源的专有和垄断。
4.2.2 行政协调机制
第一，设立全国性的公共部门信息资源管理协调机构，实行CIO制度。在国家信息战略层面，设计并制定公共部门信息资源增值利用的战略规划，打破公共部门条块分割的现状及其对信息资源的垄断，加强信息资源跨部门、跨行业的整合与共享，鼓励公共部门积极主动参与信息资源的增值利用活动。第二，加大财政对公共部门信息资源的扶持力度。一方面，为保障公共部门信息资源再利用的可持续发展，应设立专项经费，加大政府资金投入力度；另一方面，对于第三方部门（如图书馆）开发的公共物品性质较强的信息资源增值产品，应给予一定的税收减免政策和经费补贴。第三，加强对公共部门信息资源增值开发与利用的监管。相关部门应对公共部门信息资源增值开发机构的资质进行认证，实行许可合同的规范化管理，建立侵权投诉救济机制。同时，通过实施绩效评估体系，提升公共部门信息资源增值利用的效率。此外，对于准公共产品的公共部门信息资源的增值利用，实施一定程度的政府管制，以保障各参与方的合法利益。
4.2.3 市场机制
第一，供求机制。在公共部门信息资源增值开发过程中，确立多元化的开发主体参与机制，鼓励和引导私人部门与第三方部门积极参与，使各增值开发主体自由竞争，产品价格按照市场机制自主调整。第二，竞争机制。按照新公共管理理论，公共部门信息资源增值产品具有一定的公共物品的属性和特征，可通过政府提供、公私伙伴关系、签约外包、凭单制、特许经营、自由市场等多种方式进行。此外，要防止企业的利己动机对社会公众利益造成损害。因此，政府要从宏观层面对企业的增值机制加以约束（如颁发信息增值许可证等），使信息开发企业在获取信息后必须按照合法的途径和方法加工、制作信息产品，从而保证消费者的利益及信息增值产品的质量。第三，价格机制。以公益性和成本导向性为原则，建立合理的收费制度与收费许可机制。对于具有公共产品属性的增值产品，应本着社会公益优先的原则参考生产成本设定收费最高上限。例如，欧盟主要通过向增值利用用户收取公共部门信息使用费的形式来增加用于公共部门信息生产的费用，并规定成员国在增值利用政府信息资源的过程中，适当考虑政府投资的合理资金回报，并将之折算计入价格[12]。
4.3 构建监督体系，以保证利益分配机制有效实施
在公共部门信息资源增值开发利用过程中，公共部门既是增值开发参与者（信息资源提供者），同时也是增值开发的管理者和监督者，并以监督者的身份对增值开发起着重要的督促作用。由于私人部门（企业）和公共部门都缺乏对彼此的直接控制能力，而且双方存在信息不对称，有可能发生增值开发主体“漫天要价”等不道德行为，所以应通过加强公共部门的监督力度来保障增值开发的效率和利益分配。加大对公共部门信息资源增值开发过程利益分配的监督力度，可以降低开发主体的不道德行为发生的可能性，从而增加各参与方的收益保障。例如，英国公共部门信息办公室设立的IFTS（Information Fair Trader Schema）就是对公共部门许可信息行为进行监督和评估的一项机制。IFTS主要分为两大类，一类为完全委派（Full IFTS Accreditation），另一类为在线评估（Online Assessment）。完全委派是针对主要的公共部门信息持有者设立的，它对提供信息许可的公共部门资格实施严格的实地鉴定，以确保IFTS准则中所规定的要求[13]。
5 结语
随着政府信息资源的公开、合理利用逐渐被认可，公共部门信息资源增值利用也应引起政府及公共部门的关注。本着“取之于民、用之于民”的原则，扩大公共部门信息资源增值利用的获取渠道、加强公共部门信息资源增值利用产品的开发、发挥公共部门信息资源增值利用的经济效益与社会效益，符合公共部门信息资源增值开发的本意，是国家和政府部门义不容辞的职责。由于我国公共部门信息资源增值利用的意识较为薄弱、实践尚未开展，因此，本文多为理论层面的探讨，旨在通过构建利益平衡机制，丰富公共部门信息资源增值利用的思路，调节与缓解公共部门信息资源增值利用过程中的矛盾。