论建立完善的高等教育收费制度，本文主要内容关键词为：高等教育论文,收费制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08;G40-054 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2002)04-0143-04
通过近年来我国高等教育改革，高等教育收费制度已被广大群众所接受。但目前高等教育收费还缺乏规范性，如：收费调整频繁、依据不科学、收费管理混乱等，并引起了社会各界的种种疑虑。因此，建立一套适合我国国情的高等教育收费制度势在必行。笔者认为建立完善的高等教育收费制度主要包括宏观调控指标的确定、不同学校和专业收费标准的制定以及高等教育收费管理三个方面。
一、我国高等教育收费阶段调控指标的确定
为稳定居民预期，避免因高校收费而影响社会稳定，政府应加强对高等教育收费的宏观调控，而宏观调控的首要问题是确定宏观调控指标，包括最终调控目标和阶段调控指标两部分。最终调控目标，是反映一种制度选择的最终努力方向，受各种因素的制约，这里重点谈一下阶段调控指标问题。
（一）高等教育收费调整周期的确定
要建立科学合理的高等教育收费制度，必须建立相应的高等教育收费调整周期，在调价周期内，高等教育收费的数额除随物价变动而适当调整之外，应基本保持稳定。这是因为确定科学合理的高等教育收费标准需要付出一定的成本，连年调整代价太高，也对社会稳定带来不良影响。同时，确定收费调整周期还会对高校成本扩张、不讲资金使用效率形成硬性约束。如果收费调整周期太短，如每年一调整，会造成居民的消费预期不定，影响需求，不利于经济增长。另外，确定适当的周期并把质量指标作为收费调整和政府拨款的依据，还会刺激高校重视教育质量，增强办学实力，争取下一轮收费调整中获得有利地位，从而促进高等教育事业的发展。当然，由于利用现代技术改进教学手段，提高教师待遇，保持学术机构对人才的吸引力，教育成本会不断增加，高等教育收费的调整周期也不宜太长。参照国际上的做法，如英国的管制价格调整周期一般为3-5年，结合我国整个国民经济和社会发展计划周期的安排和高等教育的学制，笔者认为我国高等教育收费的调整周期应设定为5年。
（二）不同阶段高等教育收费调控幅度的确定
人们对高等教育的投资也要追求利益或效用最大化，所以政府在高等教育收费的宏观调控中，可以利用比较利益的原则确定高等教育收费的调控幅度。理性的投资者在决定高等教育投资时至少会进行个人收益率和居民银行存款利率的比较，从经济学上讲，只有当个人对高等教育的投资收益率高于银行利率时，个人对高等教育的投资才有利可图，高等教育的收费才可持续，否则，居民投资高等教育的积极性就会下降。因此，某一阶段政府高等教育收费的宏观调控幅度，最高限额应确定在高等教育的个人收益率高于居民银行存款利率的基础上，从而避免居民高等教育投资得不到预期回报而引起社会的不稳定。同时也能起到保护居民高等教育投资的积极性，保证高等教育收费制度的健康发展。我们可用公式予以说明。
设上一周期某一区域内高等教育的平均个人投资收益率为r，个人平均成本为C，个人平均收益为E，银行利率为r'，本周期准备增加的收费额度为T，收益率为r[,1]。
那么：上一周期的收益率为：
E
r=──- - 1
(1)
C
假设经济生活比较稳定，连续两个周期内，高等教育的平均预期收益随经济增长发生同步变化，收益率变化完全是由收费额度增加和经济增长而引起的。设经济平均增长速度为v，则：
r[,1]=(1+v)[4]E/(C+T)-1 (2)
根据投资的比较利益原理，居民投资高等教育的收益率，必须保持在：
r[,1]≥r'
(3)
将公式(2)代入公式(3)，并加以简化：
(1+v)[4]E
T≤─────
(4)
r'+1
由(1)式得：
E=(r+1)C
(5)
E
C=──-(6)
r+1
将(5)式和(6)式分别代入公式(4)，简化得：
(1+v)[4](r+1)-(r'+1)
T≤C─────────── (7)
r'+1
(1+v)[4] 1
T≤E───── - ───(8)
r'+1
r+1
公式(4)、(7)、(8)分别从成本和收益、成本和收益率、收益和收益率三个角度说明高等教育收费额度调整的最高限额。只要知道前一周期高等教育的平均成本、平均收益或平均收益率，三个变量中的任意两个和经济的预期增长速度即可求出高等教育本周期内的最大调控幅度。即使在不考虑高等教育负担能力的情况下，这一公式说明，高等教育收费额度绝不是一个可以随意的不确定量，其变动超过一定范围，居民将失去对高等教育投资的积极性，造成高等教育发展的滑坡，因此，政府对高等教育收费的调控范围应限定在最高调整幅度之内。至于高等教育收费的下限，从经济学上无法得出一个确定的答案，可以不收费，甚至还给接受高等教育的学生以一定补贴。这主要看一个国家的经济实力、历史传统及政府对高等教育的态度。
二、不同学校、专业高等教育收费标准的确定
不同学校高等教育收费标准的确定是整个高等教育收费制度的核心，这主要涉及到收费标准依据和具体确定方式。
（一）高等教育收费标准依据的选择
关于高等教育收费标准依据存在着不同的观点，概括起来主要有以下几点：(1)依据成本的一定比例收费；(2)按照居民收入的一定比例收费；(3)依据不同高校、专业的收益率收费[1](P24-26)；(4)依据国家的人才需要收费；(5)依据高等教育的供求状况收费[2](P140-142)。
上述观点都有各自的道理，但笔者认为确定高等教育收费标准的主要依据应是成本依据和收益率依据。这是因为：第一，办学成本是高等学校生存和发展的基础，也是决定高等教育质量的依据。教育质量高，个人从中受益就大，反之则较小。按照市场经济的价值规则，谁受益谁付款。接受成本高的高等教育应当多付款，接受成本少的高等教育应当少付款。第二，高等教育社会收益率和私人收益率是表明高等教育成果在全社会分配的基础数据，决定了不同类型高校和专业的公共产品性质的大小。以此确定财政和个人所承担高等教育成本的比例是较为合理的。第三，上述后两种观点的依据实际上可以归并到收益率依据之列，国家需要依据实际体现在高等教育的公共产品性质上，可以通过社会收益率得以反映；高等教育的供求状况实际上是私人收益率的反映。
至于收费的居民收入依据不应作为重点考虑。目前高等教育并不是居民的基本需要，接受高等教育的人在我国居民中毕竟占同龄人的少数，在部分居民的基本需要还无法全面保证的情况下，期望所有居民都有接受高等教育的机会，显然是不现实的。解决居民因收入水平无法支付高等教育收费问题可以通过像助学贷款等“推迟付费性资助”予以解决。
因此，应以高等教育办学成本为基础，根据各高校、各专业的社会收益率和私人收益率确定教育成本的分担比例。
（二）确定高等教育收费标准的方式
在市场经济条件下，私人产品实行价格制度，公共产品实行税收制度，准公共产品实行收费制度[3](P36-44)。高等教育的准公共产品性质决定了只能实行收费制度。然而与高等教育收费相关的各方在利益上还存在着一定的矛盾，政府更关注的是教育发展、教育公平、社会稳定及财政支付能力；学校更关注的是教育成本；学生及家庭更关注的是受高等教育的预期个人收益率和对其收费的支付能力。为此，可采取由各方代表参加的高等教育收费听证会确定各院校和专业的收费标准。
我国大多数本科院校执行的是四年学制，四年构成一个培养周期，前面我们已论述了调价周期设定为五年，作为一个培养周期，在第五年各方面的信息基本上可以反映出来，因此，应在前一个调价周期的最后一年举行听证会，确定下一周期的收费标准。
高等教育收费听证会的人员构成应由政府有关部门、学校和消费者（学生家庭）代表及有关专家学者组成。有关政府部门应当包括代表广大纳税人利益提供社会公共产品资金分配的财政部门、协调国民经济和社会发展的宏观计划部门、代表政府主管教育工作的教育主管部门、以及负责价格监督与管理的物价部门。高等学校的代表应由各高校主管财务和主管教学的校院长参加。学生及家庭代表可由代表消费者利益的消费者协会在高中及其以下学生家长中选取，这类代表的选择要注意两点：一是要具有代表性（包括地区代表性和阶层代表性）；二是要具有参政议政素质。专家学者应包括教育学专家、教育经济学专家、会计学专家、经济学专家、教育管理专家等。
高等教育收费听证会应以省为单位，由省政府出面组织。因为我国高等教育体制改革的目标是建立中央和省二级管理、以省级管理为主的体制。由于我国经济发展的差异以省际之间的差异最明显，而省内高校间执行相对统一的工资水平、物价水平，差异也较小，以省为单位，中央主管高校按属地原则确定收费标准，这样便于核算成本和考察学生家庭的高等教育支付能力。
为使高等教育收费听证会达到预期的效果，有关部门和机构应向会议提交参与收费听证的高校前一周期内的教育成本、毕业生的平均社会收益率和个人收益率状况。可采取以专家为主的社会中介组织的调查统计提供这方面的信息。
获取各方面信息之后，可由中介机构或专家学者综合各方面依据，提出多种收费方案，提交听证会审议，由各方代表充分讨论协商，达成共识或基本达成共识，推选出一种或几种方案，最后提交省一级地方政府批准，并报教育部备案。教育部作为全国高等教育收费的宏观调控部门，应控制各省相邻调整周期间的收费调整幅度保持在最大调整幅度之内。
作为高等教育服务提供方的学校享受一定的办学自主权，所以，通过听证会所确定的收费标准可作为收费调整周期内的上限或基准线，允许学校根据各自情况，在一定区间内浮动。政府还应规定在同一收费调整周期内各高校收费适当的浮动区间，鼓励学校之间在争取生源和提高效率方面开展竞争。
三、高等教育的收费管理
（一）改革高等教育收费的管理模式
高等教育收费应纳入政府的收费管理体系，要改变现行的以教育主管部门为主的各项收费管理模式，将高等教育收费管理的全过程分为“定价管理”与“资金管理”两个环节，前者由物价部门为主管理，后者由教育主管部门为主管理，这样既符合两者的职能分工，又有利于协同和制约，即物价部门从收费行为上严格管理，把住“收钱”关，制止乱收费，教育主管部门从资金使用上严格管理，把住“花钱”关，管住收费单位的乱收乱花。这是因为：第一，虽然高等教育收费属于教育成本的补偿，但它要反映教育服务产品的质量、受教育者从中获益的状况、教育产品的供求状况，又具有价格的某些特性。而物价部门作为价格管理的职能部门，把高等教育收费纳入物价部门的管理范围，符合其行政职能。第二，从部门的性质看，物价部门在处理收费问题上较教育主管部门而言具有利益关系的超脱性、管理行为的公正性和管理目标的整体性，能够不受现行利益格局的左右，公正合理地处理收费主体与客体之间的关系，能够站在全局高度，维护国家、高校和群众的合法权益。第三，从现行收费管理的现状来看，教育主管部门既管高等教育财政拨款的分配，又管高等教育收费决策的做法，不利于抑制乱收费。高等教育收费项目和标准的确定涉及到高校拨款的多少，不可否认，财政拨款不足是我国高等教育收费立项和收费标准急剧膨胀的主要原因，在这种情况下，教育主管部门局限于财政的考虑和高校成本扩张的压力，将倾向于“经费不足收费补”的成本依据来定价，这样，教育主管部门对高校的巧立名目、超标准收费和收费标准的急剧上升，在管理上态度暧昧，失之过宽，很可能会使听证会失去意义。
根据以上设想，所形成的高校收费管理的分工格局是：中央一级物价部门主要负责高等教育收费方针政策的制订、高等教育收费最终调控目标和调整周期、不同周期各省区宏观调控指导性幅度的确定；省级物价部门代表省政府牵头组织高等教育收费听证会，确定本省区各高校、专业的收费基准和浮动区间，审批省区内各高校的年度收费标准，发放收费资格证书，制订本省区高校收费政策；省以下物价管理部门，其主要职责是执行中央和省级有关高等教育收费管理的方针政策，负责对辖区内各高校收费活动进行业务指导和行政监督，代表省级物价管理部门发放收费许可证，收集并及时反映收费执行中出现的各种问题。高等教育收费属于教育经费的一部分，教育主管部门和其他职能部门在其职责范围内履行对各高校的预算管理和监督职能，保证高等教育收费资金支出的合理性。各高校要保证高等教育收费的严肃性，指定专人负责，健全财务管理规章制度，严格在法律和政策许可的范围内收费，并应尽快建立起教育成本的核算体制，提高财政拨款和高等教育收费资金的使用效率。
（二）建立严格的高等教育收费审批备案制度
建立审批与备案制度，是加强高等教育收费管理的重要保证。高等学校的任何收费活动，都必须依法履行有关审批与备案手续。
第一，审批与备案程序。可分为以下几步：一是提申请。由于行政事业性收费权主要集中在省及省级以上物价管理部门，且同一省区高校数量有限，因此各高校在收费调价周期内学费和杂费的变更及因教育工作需要开设新收费项目，可直接向省物价管理部门提出申请，不必经由教育主管部门汇总后报物价部门。二是审核批复。物价部门收到各高校的申请后，须尽快进行审核，并尽可能在短时间内给予答复。三是发证收费。物价部门审核同意后，可由物价部门，或由物价部门、教育主管部门联合发文通知有关高校。
第二，审核内容。物价管理部门在收到收费单位送来的收费申请及有关资料后，可从法律依据、中央和省政府有关收费的政府、收费管理的办法及用途、收费对象及范围几个方面进行审核。如需要核定收费标准，在听证会议项范围内的，应看申请收费项目的标准是否在省政府批准的范围之内，不在听证会讨论范围内的，还须对收费支出预算进行审核。同时还需要掌握申请单位的财政拨款情况。在此基础上，本着从严掌握、区别对待的原则，确定或认同具体的收费标准。
（三）完善高等教育收费的监督检查系统
监督检查系统，是高等教育收费管理工作的重要组成部分，完善的监督检查系统是高等教育收费规范而有序运行的保证，为此，需要建立以职能部门为主体，包括群众组织、社会团体和新闻媒介在内的广泛的监督检查系统，使高校收费活动置于社会监督之中。第一，职能部门监督，主要指政府有关职能部门对高校收费活动的监督。这些职能部门包括物价管理部门和监察部门、财政部门、审计部门等。物价管理部门和监察部门的主要监督内容为：辖区高校是否办理收费资格证、收费许可证，是否按收费许可证规定的项目标准、范围和对象进行收费，有无巧立名目现象，对新增或取消的收费项目是否按规定的时间增减等；财政部门监督的主要内容为：各高校是否按规定领取了行政事业性收费收据并在收费中使用这一收据，收费的资金是否按足额存入财政专项账户，收费资金的使用是否符合规定等；审计部门监督的内容主要为：各高校的财务管理制度是否健全，收费资金的使用是否得当等。也就是说，各职能部门在高校收费管理工作中，各有其不同的侧重点。物价管理部门和监察部门主要从收费定价角度进行监督，财政部门主要从资金管理角度进行监督，审计部门主要从财务管理角度进行监督。
第二，社会监督，既包括高校内部群众监督，也包括收费对象对高校各单位的外部监督，既包括对收费管理部门的监督，也包括对收费影响的监督，是一种全面的、广泛的监督。要保证社会监督的有效进行，必须建立一定的渠道，使社会监督的各种信息能迅速准确地反馈给决策管理部门和职能监督部门。根据我国的实践，这种渠道主要有三条：一是通过一定的组织形式反映，如学生会、消费者协会等；二是通过各种新闻媒介披露曝光；三是直接向各职能部门投诉举报。不论通过何种渠道和形式，都必须保证其畅通无阻，并受到有关部门的重视，才能使社会监督真正发挥作用。