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中图分类号：G649 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2012)08-0093-06
20世纪90年代初，以“泡沫经济”破灭、18岁人口数量的持续减少等因素为背景，日本高等教育开始了近代大学制度建立以来的第三次改革。这次改革的广度与深度不亚于二战之后新制大学制度的建立，建立大学评价制度、实行教师任期制、改造大学课程体系、革新研究生教育制度等一系列改革对日本高等教育的发展产生了深刻的影响。而2004年开始的“国立大学法人化”则将这场改革推向了一个新的阶段。诚如日本高等教育研究领域的著名学者天野郁夫所言：“法人化的实施，使日本国立大学迎来了其130余年历史发展上最大的变革期。”[1]迄今为止，国立大学法人化改革已经实施了8年。根据六年一个计划周期的制度设计，各国立大学法人已经开始了第二个六年计划周期。那么这8年来法人化改革给国立大学究竟带来了什么变化？国立大学法人化改革给日本高等教育又带来了哪些影响？本文试就这些问题作初步探讨。
一、日本国立大学与政府关系的改变
国立大学法人化，顾名思义就是让国立大学具有法人资格。国立大学从非法人到法人的变化意味着国立大学性质与地位的改变。“迄今为止，虽然政府对国立大学有着各种各样依据大学特性的特别对待，但是本质上被定位于行政组织的一部分。因此，国立大学开展教育与研究活动的张力受到国家预算制度和公务员法律的约束。”“为了脱离这种国家组织的框架，使国立大学在更大的自主性、自律性与自我负责的基础上更有创意地开展高水平教育与研究活动，造就富有个性色彩的大学，国立大学法人化十分必要。”[2]不难看出，日本国立大学法人化后，国立大学性质的变化主要在于，由之前的隶属于政府的行政组织改变为具有法人资格的社会组织；国立大学的地位及其与政府之间的关系由过去的行政隶属转变为相对独立(因为法人化后的国立大学仍为“国立”，因此其之于政府的独立只能是相对的)。国立大学与政府之间关系的转变主要体现在大学办学的自立与自律和政府影响大学方式的变化这两个方面。
根据天野郁夫的说法，国立大学法人化改革是希望国立大学由“知识共同体”向“知识经营体”转变。[3]国立大学法人化之前的日本国立大学作为“知识共同体”在享受着政府各种照顾的同时，也“受到政府在经费预算、组织、人事等方面的约束，以及来自文部科学省的经常且范围广泛的干预”。[4]所谓知识经营体，就是在法人化后政府的约束与干预大幅减少的情况下，各大学充分发挥自主性与自律性，在竞争的环境中办出富有个性的大学。那么，在2004年以来的法人化改革实践中，大学办学的自主性与自律性是否得到很好的发挥了呢？日本国立大学财务·经营中心2010年根据对该国国立大学校长、负责财务的理事和学部长的问卷调查提出了一份《关于国立大学法人化后经营·财务状况的研究报告》，其中的一些调查数据在一定程度上可以回答上述问题。
表1为日本国立大学校长对国立大学法人化改革在各自所在大学产生的效果所作评价的统计数据。从中可以看出，虽然被调查表在有些项目上对国立大学法人化改革产生了怎样的效果似乎很难判断(如回答不好说的比例，学生的意识改革有85.9%，大学整体感的形成有40.0%，财务的健全性有34.1%等)，但是在关于大学的自主办学等方面，法人化改革的正面效果还是受到充分肯定的。表1中前两项的比例加起来占多数的项目有：大学的个性化(91.7%)，大学竞争力的提高(75.3%)，管理运营的合理化、效率化(88.2%)，组织的活性化(82.4%)，大学的自主性、自律性(82.3%)，社会服务活动的扩展(85.9%)，教师的意识改革(81.2%)，职员的意识改革(81.2%)等。
日本国立大学与政府关系改变的第二个方面是政府影响国立大学方式的变化。“可以认为，政府新的方式就是，要求各国立大学法人根据各自学校的性质与特点以六年为一周期确定中期目标，制订中期计划，并征得文部科学省的认可。在一个周期结束之时，各大学有义务将中期目标与中期计划的实现情况向文部科学省设置的国立大学法人评价委员会和设在总务省的独立行政法人评价委员会报告，接受评估。”[6]也就是说，国立大学法人化改革之后，日本政府影响国立大学的方式不是过去的一些行政手段，而是用评估的方式，这种评估是建立在各国立大学自己制订的中期目标和中期计划的基础之上的。有关国立大学的中期目标、中期计划以及国立大学法人评价委员会的具体规定都明确地写在《国立大学法人法》中。
2010年，国立大学法人实施的第一个六年周期结束，国立大学法人评价委员会在各国立大学自我评价的基础上进行了评估。该委员会的评估原则是：“充分考虑大学教育与研究活动的特点，以各国立大学法人的自我评价为基础，就教育、研究、事业运营、财务等内容调查分析各国立大学法人制订的中期目标的实现情况，对国立大学法人的事业总体状况进行综合评价，各国立大学之间不作比较。”[7]
表2显示国立大学法人评价委员会2010年对86所国立大学和4个大学共享机构第一期中期目标实现情况的总体评价。该评价分为教育、研究等七个领域，评价的标准不是人们常见的一套指标体系，而是根据各国立大学制订的中期目标及中期计划来评价其目标的达成度。从表2反映的情况来看，虽然绝大多数大学的评价是“基本良好”，但如果具体分析，各领域之间的评价仍存在差别。教育和研究的成效一般在短时间内很难有较大的提升，因此评为“基本良好”的大学占了大多数，尤其在教育领域，其比例达到86%；而事业运营的改善和效率化、财务状况的改善、自我评价等涉及大学管理的领域得到“良好”以上评价的大学占了大多数，这三项“良好”以上的比例依次为85%、91%、98%，这一方面是因为大学管理领域可以在短时间内通过改革取得比较显著的成效，另一方面恰好说明国立大学法人化改革的主要内容正是大学的管理和运营方面。
表3显示国立大学法人评价委员会2010年对国立大学内部的二级单位——学部·研究科第一期中期计划完成情况的评估(由于各学部·研究科的具体情况不同，因此表3中各领域的评估对象数量是不一样的)。这一评估同样不使用所谓的评估指标体系，而是根据各单位自己设定的预期目标来评估其目标的达成度。表3虽然反映出总体上学部·研究科的教育与研究活动及其所取得的成效达到或超过了预期目标，但是教育与研究这两者之间的差别仍然存在。关于教育活动及成效的五项评估，“达到预期水平”这一评价结果的比例最高，都在78%以上；而研究活动与研究成果这两项评估，“比预期水平有所提升”与“大幅提升”的比例相加接近50%。这在一定程度上说明大学中教育活动与研究活动在性质上和认识度上的不同。国立大学法人评价委员会对各大学中期目标与中期计划实现情况的评估结果不仅公之于众，更重要的是，它成为政府制定指导大学的政策、修订国立大学经费预算的基本依据。
二、日本国立大学内部管理体制的变化
国立大学法人化改革对于日本的国立大学来说，最大的变化之一就是建立了一个新的基于国立大学法人的大学内部管理体制。“国立大学法人化之后，由于大学办学决定权限的大幅扩大，为了保证大学决策的透明度、合理性，在有关大学办学重要事项的议决上引入了合议制。具体来说，就是设立议决重要事项的理事会，主要审议经营方面重要事项与方针；成立由理事和校外有识之士等参与的经营协议会，主要审议教学方面重要事项与方针；设立由理事和学部长、研究科长等人参加的教育与研究评议会。此外，还设有监察国立大学法人办学情况的监事。”[10]理事会、经营协议会和教育与研究评议会共同构成法人化后日本国立大学内部管理体制的主要部分，其中以校长为首的理事会成为大学的最高决策机构。《国立大学法人法》对这三个机构的产生、构成、职能等都有明确的规定。那么，国立大学法人化改革实施8年来，理事会、经营协议会和教育与研究评议会在大学办学过程中是否发挥了应有的作用呢？
表4为日本国立大学财务·经营中心2010年的《关于国立大学法人化后经营·财务状况的研究报告》中国立大学校长回答有关问题的统计数据。从中可以看出，理事会、经营协议会和教育与研究评议会三个机构所发挥的作用都得到了国立大学校长比较高的认可。
理事会、经营协议会和教育与研究评议会的成立及其作用的发挥反映了国立大学法人化改革加强校一级决策权的基本取向。加强校一级决策权的另一个重要方面就是充分发挥校长的领导作用。“国立大学法人化的实施，在加强各大学在组织、人事、经费等方面的自主性、自律性的同时，要求校长作为大学办学的最高责任人充分发挥强有力的领导作用和管理才能，因此校长的权限和责任大大增加。”[12]这与国立大学法人化改革之前国立大学校长在很多情况下只是扮演“调整者”[13](即协调学校各项事务、各个部门以及学校与校外有关机构之间的关系)的角色形成了鲜明的对照。在日本国立大学财务·经营中心2010年对国立大学校长的调查中，95%以上的校长认为法人化改革后校长在学校决策、经费预算、校内经费分配方案制订等方面的作用增大了；在给学校决策过程中校长、理事、理事会、经营协议会、教育与研究评议会、全校委员会、部局长会议、学部教授会等人员、机构的影响作用排序时，有60%以上的校长将校长的影响力排在第一位，其比例远远高于其他机构或人员。[14]
国立大学法人化改革后理事会、经营协议会和教育与研究评议会的成立，尤其是校长权限和影响力的增大对国立大学的内部管理机制产生了深刻的影响，决策权限由学部向学校上移，决策流程由长期形成的“自下而上”向“自上而下”转变。“法人化前的国立大学以自下而上的决策机制为特征，学部、研究所等二级机构有着很大的自治权限，人事权、财权实际上控制在各学部的教授会(教授会自治)手上。”[15]所以，法人化改革之前日本国立大学的“大学自治”，准确地说应是“学部自治”。这种学部自治一方面形成于百余年的大学传统，一方面以政府的拨款方式为基础。“法人化之前国立大学的经费是由文部科学省依照规定的标准向各大学下拨。教师组织形态(讲座制、学科目制)，教师职称(教授、副教授、助教)，学生类别(本科生、研究生、文科、理科)，学科性质(有实验、没有实验、临床)，经费使用类别(教育与研究经费、管理费、出差费)等，这些都是制定经费标准的依据。……文部科学省下拨经费是以作为教师组织的讲座或学科目以及由它们构成的学部等为单位，对于政府下拨的经费，大学及学部的领导层基本上无权进行再分配，也不能挪作他用。”[16]也就是说，每个讲座(实际上是每位教授)及由讲座组成的每个学部的经费由文部科学省直接定额下拨，学校除按规定比例从中划出比较小的一部分作为管理经费外，不能重新分配。这样的经费划拨方式加上自治的传统使得各学部教授会成为实际上的决策机构，它们通过决定各学部的人事、经费等重要办学事项而影响大学的整体办学，大学在一定意义上成为“学部的联合体”。但是，法人化改革之后文部科学省下拨各国立大学经费的方式发生了很大的变化，不再按照过去讲座、学部的定额标准下拨经费，而是根据一定的测算将每所国立大学的经费以整体方式划拨，由各大学自己决定如何划分经费。尽管法人化改革之前的经费分配标准仍然是各大学划分经费的基本依据，但具有重要意义的是经费分配权实实在在地掌握在了以校长为首的学校决策层手上。大学内部自上而下的决策方式因此有了必要的基础。在日本国立大学财务·经营中心2010年对国立大学学部长的调查中，有82.1%的被调查的学部长认为法人化改革后校长在学部事务决策上的影响力增大了。[17]
当然也应该看到，大学内部管理体制的改革通过一些机构的改组和新机构的设立也许比较容易实施，但新的管理机制的建立则非一蹴而就。日本国立大学的“学部自治”有着百余年的历史传统，深深扎根于教师的思想意识之中。可以这么认为，经过了8年法人化改革的日本国立大学内部管理体制的现状是，一方面以校长为首的学校决策层的权限较之过去扩大了许多，另一方面“学部自治”、“教授会自治”的传统仍然存在。
三、日本国立大学经费来源的多样化
国立大学法人化是由20世纪90年代后期开始的独立行政法人化发展而来，或者说国立大学法人化就是独立行政法人化的一部分。独立行政法人化的直接起因是缘于日本政府为摆脱“泡沫经济”破灭之后的社会经济困境，应对国内外状况的变化所推行的行政改革。行政改革的主要内容可归纳为两个方面：一是精简机构，二是精简人员、提高效率。由此不难看出，日本政府推动国立大学法人化改革的动机之一是希望通过提高国立大学的办学效率来削减政府开支，缓解政府的巨额财政赤字压力。国立大学法人化改革的“制度设计从一开始就包含了效率化系数、经营改善系数等内容，最近又增加了削减人员费用的要求，这些可以充分说明法人化作为政府行政、财政改革一环的基本性质。在这种情况下，各大学为了更加灵活的办学和确保各项活动的正常水平，必须努力地去争取外部资金，增加学校收入”。[18]从2004年日本国立大学法人化改革以来的实际情况看，正是日本政府经费的逐渐减少促使各国立大学在节流的同时，注重开源，向经费来源多样化发展。
国立大学法人化改革之后，日本政府采取了逐渐减少国立大学经常性经费的办法。如表5所示，国立大学来自政府的经常性经费占总经费的比例自法人化改革开始的2004年起逐年下降，2009年降到40.4%。不仅比例下降，经常性经费的数额也是年年减少。2004-2009年间每年的政府经常性经费数依次为11654亿、11451亿、11425亿、11395亿、11318亿、11061亿日元，2009年比2004年减少了5.4%。[19]
在政府经常性经费逐年减少的情况下，寻求新的经费来源或者说增加其他来源的经费成为各国立大学办学必须解决的重要问题。根据文部科学省的统计，法人化改革后国立大学的经费整体上是逐年增长的。2004-2009年国立大学每年的总经费依次是24454亿、24963亿、25475亿、26330亿、26849亿、27358亿日元，2009年比2004年增长了11.9%。[21]从表5可以看出，国立大学经费的增长主要归于附属医院收入和竞争性资金及外部资金的增加。附属医院收入占总经费的比例从2004年的25.5%提高到2009年的28.6%；竞争性资金及外部资金占总经费的比例从2004年的7.9%提高到2009年的14.1%。从经费的具体数额来看，附属医院收入由2004年的6245亿日元增加到2009年的7828亿日元，增长了25.3%；竞争性资金及外部资金由2004年的1936亿日元增加到2009年的3872亿日元，增长了1倍。[22]由于不是所有国立大学都设有附属医院(日本现有86所国立大学中设有附属医院的大学只有42所[23])，获得竞争性资金及外部资金所主要依赖的研究能力和水平在各国立大学之间也是参差不齐，从而导致日本国立大学之间本来就存在的办学经费、办学能力、办学水平的差距进一步扩大。
在政府经常性经费逐渐减少的情况下，各国立大学不仅要努力增加财源，还要在节约开支上下工夫。节约开支主要体现在与政府经常性经费密切相关的人员经费削减上。依据文部科学省的统计，法人化改革之后国立大学的人员经费总体上呈逐渐减少的趋势。2004年国立大学的人员总经费为10001亿日元，2010年减少到9523亿日元，减少了5.0%。其中常任教职员的人员经费减少得最多，由2004年的9308亿日元减少到2010年的8407亿日元，减少了10.7%。[24]政府经常性经费的减少给国立大学办学带来了一些负面影响，如2010年国立大学校舍中存在安全隐患、功能障碍等需要维修的有40%左右。[25]又如，在日本国立大学财务·经营中心2010年的调查中，有65%以上被调查的学部长认为学校分配给学部用于学生的教育经费和用于教师的研究经费减少了[26]，有89%国立大学负责财务的理事认为政府应该增加国立大学经常性经费的拨款，而不是竞争性经费[27]。
从日本国立大学130余年的发展历史来看，2004年以来的国立大学法人化改革或许还仅仅是一个“瞬间”。尽管如此，法人化改革的走向逐渐明朗，影响正在显现。在国际竞争日益激烈、日本社会经济复苏困难重重、高等教育适龄人口持续下降、大学发展面临着所谓“冰河期”的诸多不利局面下，国立大学法人化改革究竟会将日本高等教育发展引向何方，这是值得持续关注的。