我国财政专项基金绩效审计目标与内容的确立_财政专项资金论文

我国财政专项资金绩效审计目标与内容的设定,本文主要内容关键词为:专项资金论文,绩效论文,财政论文,目标论文,我国论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

      财政专项资金是指各级政府为了扶持、发展某项事业或实现特定政策目标而专门设立的,具有专门来源和专门用途的财政性资金。财政专项资金是政府履行公共管理职能和公共服务职能的物质保障,是国家意志和国家财政专项政策的核心体现。财政资金在国家经济建设和社会事业发展中发挥着重要作用。我国财政专项资金数额巨大,已经占到整个财政预算资金的50%以上。加强财政专项资金绩效审计,对于提高我国财政专项资金绩效管理水平,督促政府部门履行绩效职责,实现财政政策目标,具有重要意义。开展财政专项资金绩效审计目标与内容研究,其目的在于探索适合我国国情的财政专项资金绩效审计的实务框架。

      1 财政专项资金绩效审计的特征

      绩效审计是现代政府审计发展的必然趋势。政府绩效审计是对政府部门及其活动绩效、责任进行监督和评价的重要工具。新公共管理理论关注结果、注重产出,政府活动的经济性、效率性和效果性成为民众关注的焦点。

      1.1 绩效审计的对象

      2004年7月由最高审计机关国际组织编撰的《绩效审计实施指南》(INTOSAI Implementation Guidelines for Performance Auditing)认为,绩效审计对象可以被描述为“政策”、“项目”、“组织”和“管理”。政策通常被定义为,在一定时间内利用一定的资源实现一定目标的举措。项目被描述成,为了执行某项特定的政府或机构政策而应用一系列相互联系的手段(法律、财务等)。组织有多种定义,但在大多数情况下,组织是指具有特定目标的人、结构和过程的集合体。管理一般是指为了对人力、财务和物质资源进行掌控、核算和运用而采取的所有决策、行动和规则。管理通常与组织内部的运作有关。

      1.2 财政专项资金绩效审计的特征

      1.2.1 以专项资金流动为主线的绩效审计 财政专项资金绩效审计是对财政专项资金管理、使用所带来的效益进行检查和评价,揭示其中存在的决策失误、损失浪费以及效益低下等问题,以提高专项资金使用效益。财政专项资金绩效审计以资金为主线,以资金涉及部门和单位为基点,以资金涉及重大项目为重点,关注专项设立、项目及资金申报、专项资金的分配、资金拨付和管理、使用情况、项目完成情况、政策措施的贯彻落实情况、资金使用效果及项目产生的经济和社会效果等各个环节,按照专项资金绩效评价原则和指标体系,审查政府部门制定政策及设立专项的科学性,对财政专项资金经济性、效率性和效果性进行综合评价,提示财政专项资金管理中存在的问题和薄弱环节,并深入分析其原因,提出改进意见和建议,促使财政资金使用绩效提高。

      1.2.2 以专项财政政策执行效果为核心的审计目标 财政专项资金的绩效是专项财政政策实现的核心体现。财政专项资金绩效审计关注效果,从专项财政政策效果入手,防止和纠正政策制定、执行的“偏差”。审计机关通过财政专项资金绩效审计,对专项财政政策运行中的弊端、政策制定不当等提出意见和建议,为财政政策的修改和完善提供依据,为宏观决策提供服务。绩效审计从政策“源头”入手,避免“组织”、“项目”和“管理”产生方向性失误,是绩效审计的“灵魂”。财政专项资金绩效审计注重效果、关注宏观、倚重预防。

      1.2.3 涉及管理、组织、项目、政策四个方面的综合性审计 财政专项资金从“出笼”到消耗涉及到管理、组织、项目与政策四个方面。财政专项资金由复杂的组织系统实施管理,达成一定的项目,最终实现专项财政政策目标。从管理、组织、项目、政策四个方面能够全方位地揭示和评价财政专项资金的绩效情况,从而实现绩效审计目标。财政专项资金规模(数额)的确定也是审计对象之一,但本文是基于有能够满足实现预期效果相应数额资金,再对管理、组织、项目与政策进行讨论研究,故在审计对象中不将其单独列示。

      2 财政专项资金绩效审计目标

      审计目标是审计活动的既定方向和要达到的预定结果,审计活动都是为了实现一定的审计目标并围绕审计目标进行的。它直接反映社会环境的需求,影响和制约审计活动的进行。同时,外部环境的变化也会对审计目标提出调整要求,进而引起审计实践的变革。可以说,审计目标是审计工作的“纲”,它贯穿审计活动的一切方面和审计过程的始终。为此,清楚地认识和理解所要达到的审计目标,是有效开展审计工作的首要条件。

      最高审计机关国际组织将绩效审计对象分为管理、组织、项目和政策,本文将上述四个对象与财政专项资金结合起来,探讨财政专项资金绩效审计目标。财政专项资金数额与经济性审计目标相关,财政专项资金的组织和管理与效率性、经济性审计目标相关,财政专项资金项目和政策与效果性审计目标相关。

      2.1 财政专项资金绩效审计的经济性目标

      经济性是指获得一定数量和质量的产品和服务及其他成果时所耗费的资源最少。经济性关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。经济性审计的目标是通过审查与评价资源的取得、使用及管理是否节约及合理,改善管理,节约资源。我国财政专项资金经济性审计目标是指财政专项资金数额确定及使用过程中,以最少的资金消耗额度来实现财政专项政策的目的。

      2.2 财政专项资金绩效审计的效率性目标

      效率性指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系,一项有效益的活动应该是在适当关注质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最少的投入,效率性是指投入资源与产出成果之间的对比关系。效率性审计目标是通过审查和评价组织或管理的投入-产出关系,优化业务流程。我国财政专项资金效率性审计目标主要是通过对财政专项资金组织和管理中的投入与产出关系做出审查,优化组织系统和管理实施,达到高效率配置财政专项资金的目的。

      2.3 财政专项资金绩效审计的效果性目标

      效果性指既定目标的实现程度以及一项活动的实际效果与预期效果的关系,即实际取得成果与预期(政策)取得成果之间的对比关系。效果性关注的是既定目标的实现程度及产生的影响。效果性审计是对效果性进行审查与评价的活动。效果性审计的主要目的是通过审查与评价既定目标实现的程度,促进决策、组织和管理,提高相关活动的效果。国内外一些研究成果将公平性、环保性和可持续性等目标也列为绩效审计目标,但从效果性目标的内涵来讲,公平性与环保性审计是效果性审计的分支(或方面)。财政专项资金的效果性审计就是对项目和政策完成情况所做的审查。就是看某个项目或政策是否满足国家宏观调控的经济要求,是否满足社会的需要,是否给整个社会带来积极的影响,是否完全落实了相关政策,是否充分发挥了财政专项资金的作用。

      3 财政专项资金绩效审计内容

      3.1 财政专项资金经济性审计内容

      经济性也称节约性。经济性审计主要是针对财政专项资金额度及其形成的各种资源而进行的。经济性(或节约性)审计有三层含义:一是在不影响既定效率和效果的前提下,财政专项资金的获取和使用是否体现了节俭办事业的原则;二是在既定效率和效果的要求下,财政专项资金和由其形成的资源是否不足;三是可否通过市场或其他手段达到预定目标而无需设立专项财政政策及专项财政资金。具体说来,第一,审查财政专项资金的获取是否体现了节约原则。在财政专项资金获取阶段.对专项财政政策预期目标所需的资金数额及性质进行测算和判断。主要审查:为实现财政专项政策预期目标而获取的专项财政资金数额是否过度“宽裕”;所获取的财政专项资金数额是否不足以实现财政专项政策预期目标;有无利用市场或其他行政的手段,无需专项财政资金,就可实现既定政策目标的情形。第二,审查组织与管理中人力资源的取得及配置是否恰当。组织和管理中的人力资源是实现财政专项资金绩效的根本因素。应审查人力资源取得成本是否适当,人力资源是否为实际所需,人力资源是否真正用于财政专项资金的相关组织、管理、项目之中;审查人力资源配置是否恰当,是否存在人浮于事或人员短缺的情况;审查人力资源是否可以通过临时借调或其他途径获取。第三,审查各项物资财产的取得及消耗是否节约。审查用以支持财政专项资金绩效实现的各项财产物资是否以最经济的形式或手段取得;审查各项物资消耗是否经济合理;审查各项财产物资是否短缺、是否到位。第四,审查涉及财政专项资金的各级组织内部是否建立健全了执行、报告、监督、评价经济性原则的控制手段和系统;审查组织之间是否有对经济性原则履行检查与报告制度。

      3.2 财政专项资金效率性审计内容

      财政专项资金效率性审计主要是针对财政专项资金的组织和管理。包括以下方面:一是审查财政专项资金拨付的效率。审查各级组织和管理者从财政专项政策出台到财政专项资金拨付到位,是否做到权责明确、内控严密、流程科学、专款专用、拨付及时、监管到位。审查专项资金到位情况及到位时间,有无影响到政策实施和项目工程进度;在资金下拨过程中,组织和管理者是否按照年度预算、用款计划和项目进度将资金及时拨付到用款单位。二是审查财政专项资金使用效率。审查专项资金管理制度是否建立健全,有无因制度不完善、管理不规范造成专项资金使用效益低下;审查资金分配和安排是否科学、合理,是否建立了完善的项目库,并从中按照轻重缓急来安排专项资金项目,是否向重点项目倾斜。三是审查各级组织和管理部门之间的运作效率。审查专项资金管理工作机制是否健全,是否建立严格的内控制度,内部机构设置是否科学合理,操作流程是否系统化、规范化,各部门之间的分工是否合理,信息传递是否及时,工作运转是否畅通、高效。四是审查财政专项资金所涉及的各个组织的结构和权责分配。审查涉及财政专项资金的组织结构的设置是否有利于财政专项资金的获取、分配、拨付和使用。审查各个组织责任的分配与授权是否有利于发挥个人或部门的主动性、积极性;是否确保了所承担的责任、所获得的信息与其职权相适应。从内部控制要求出发,审查组织结构的关键点(包括部门权责分工、组织结构变化、汇报机制等)是否健全有效。

      3.3 资金效果性审计内容

      财政专项资金效果性审计主要是针对涉及财政专项资金的项目和政策而进行的。包括以下方面:一是审查财政专项资金涉及的政策或项目目标是否适当、可行。审查专项政策是否与国家宏观调控政策相适应,是否体现了国民经济和社会发展中长期规划,是否考虑了可持续发展原则和生态环境因素,财政专项资金的投入方向,是否符合公共财政要求,是否满足政府提供公共产品和公共服务的需求。了解相关项目的数量、类别、立项情况和实施进度,进一步审查项目建议书、可行性研究报告、初步设计、批复文件、项目预决算等前期申报立项的有关资料,核实立项是否可行。二是审查财政专项资金政策或项目是否达到既定目标或实现预期经济、社会及生态效益。效果性审计着眼于使用财政专项资金完成的事项是否实现了特定政策或项目目标,在社会效益、经济效益和环境生态效益等方面产生了什么效果或影响,包括预定政策或项目目标的实现程度、社会公众的满意程度;对资源、环境等的影响。三是分析政策或项目未能达到既定目标的原因。从宏观的国际国内环境、政策决策、政策执行、项目管理等方面审查财政专项资金政策或项目未能达到既定目标的深层次原因,分析和总结政策经验、教训和管理原则、规律等,为财政专项资金绩效责任履行情况评价提供依据,为政策制定、资金管理、项目实施提供系统性、前瞻性的意见和建议。

      4 结论

      本文以公共管理理论、绩效审计理论、公共财政理论为指导,以财政专项资金运行为主线,剖析财政专项资金绩效审计的特征,按照财政专项资金运行环节,设定了财政专项资金审计目标与审计内容(见表1)。

      

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