发展协商民主与发展党内民主——对我党党内民主建设的回顾和思考，本文主要内容关键词为：党内民主论文,我党论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政党民主与党内民主：党内民主建设理念的强化
政党民主是政党建设的主题。从政党产生起，其功能的发挥就离不开与社会政治的关联，作为现代政治共同体的代表和核心的政党是任何现代民主政体所不可缺少的，现代政党政治是现代民主政治的基本运行方式。它所要解决的问题，主要就是发展现代民主政治进程中所要解决的问题。对于执政党而言，这些功能的发挥直接关系到政党的合法性问题。
政党合法性、政党民主性和政党法治性一起，同是政党现代性不可或缺的内涵。可以说，在政党现代性的丰富内涵中，政党民主性是核心内容。这是因为，首先，政党合法性必须以政党民主性为基础。政党合法性的根本，就是政党获取的公共权力必须得到民众的认可、拥护和支持，政党的合法性资源只能通过走法制化、规范化、程序化的民主化道路才能获取。其次，政党的法治化必须以政党民主化为价值取向。政党法治是一种以政党民主和社会民主为基础，最大限度地保护、规制政党权利，以实现政党生活民主化、制度化和法律化为基本价值追求的政党治理理念和制度。
因此，在政党的现代化发展进程中，政党民主性不能不是一个至关重要的问题。所谓政党民主，一是指充分保障全体党员的民主权利和自由，尊重他们在党内的主体地位，给予他们最终的民主决策权和政党政治参与权；二是指在整个社会中充分代表民意、代表公共性，尊重公共理性、民主诉求，如果是执政党，则要在社会现代化进程中与公民进行有效的“互动”，通过民主程序有效地把公众意愿上升到国家意志、政策和法律。政党民主主要体现在两个方面：一是政党与民主的外部关系，即政党民主运行与社会民主运行之间的关系，体现为对社会民主的推进和影响作用；二是政党与民主的内部关系，即政党内部运作的民主化程度，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容”[1]。所谓党内民主，即指政党与民主的内部关系。
政党民主的内外两部分内容相互联系，是一个有机整体。政党的现代性最终需要通过政党与社会民主的外部关系体现出来，政党的公众利益表达功能、利益综合功能、公民政治参与功能和政治资源聚合功能等也必须通过政党与社会民主的互动得以体现。离开政党与民主的外部关系，政党内部运作的民主化也就失去了意义；但另一方面，政党内部运作的民主化是政党与社会民主外部关系的基础和前提，党内民主为社会民主即人民民主提供示范作用、动力作用，没有充分的党内民主，或者说，在政党内部运作上不尊重民主的政党，必然不会有良好的政党民主的外部功能表现。很难想象，在党内不履行民主的政党会在社会上推进民主化的实施。
中国共产党作为无产阶级和劳动人民的先锋队，作为为最大多数人谋利益的政党，以追求最高意义的社会民主为自己的宗旨，当然同样以追求最高水平的党内民主为自己的宗旨。尤其是成为执政党以后，发展党内民主更是成为一个重要课题摆在了中国共产党面前。
早在20世纪50年代，党的八大在提出我党工作重心转移的同时，就提出要加强党的民主建设，要扩大党内民主，切实保障党员民主权利。八大通过的党章明确规定，党员拥有以下民主权利：“（一）在党的会议上或者在党的报刊上参加关于党的政策的理论和实际问题的自由的、切实的讨论（二）对于党的工作提出建议，在工作中充分发挥创造性；（三）党内的选举权和被选举权（四）在党的会议上批评党的任何组织和任何工作人员（五）在党组织对自己作出处分或者鉴定性的决议的时候，要求亲自参加；（六）对于党的决议如果有不同意的地方，除了五条件地执行以外，可以保留和向党的领导机关提出自己的意见；（七）向党的任何一级组织直到中央委员会提出声明、申诉和控诉。”[2]826-827八大特别提出要允许党内不同意见的争论，提出：“每个领导者都必须善于耐心地听取和从容地考虑反对的意见，坚决地接受合理的反对意见或者反对意见中的合理部分；对于由正确动机、按正常程序提出任何反对意见的任何同志，必须继续和睦无间地共事，绝不要采取排斥的态度。”[2]67八大提出了作为执政党的中国共产党发展党内民主的重要思想原则，为和平时期指导我国民主建设作出了重大贡献。
然而，由于八大提出的重要思想缺乏党内民主制度化保障，在日后的二十多年间，始终未能得以很好的贯彻。尽管毛泽东同志也在一些重要论著和场合提出过发展党内民主；并以此推进人民民主的思想，诸如，在中央与地方的关系方面，要尊重地方的积极性；在党与非党的关系方面，要正确处理中国共产党和民主党派的关系，加强民主党派对共产党的监督；在党内，要发扬批评与自我批评的作风，本着“惩前毖后，治病救人”的精神对待犯错误的同志；要形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面等。可事实是，从50年代到70年代，我党的党内民主始终处于不正常状态。从整风、反右到大跃进，从“反右倾”、“四清”到“文化大革命”，一次次貌似民主的群众运动所导致的却是党内民主的大破坏，个人迷信、个人崇拜达到顶峰，个人权力凌驾于组织之上，而党员（包括担任重要领导职务的党员）的民主权利遭到严重践踏，党内的民主集中制荡然无存。
党的十一届三中全会的召开标志着我党党内民主建设揭开了新的一页。会议重申，要以民主的办法处理人民内部矛盾，要扩大民主，建立法制；要完善社会主义民主法制，以法制保障民主。会议完成了八大提出但未能完成的转型任务：把工作重心从阶级斗争转移到经济建设和完善社会主义民主法制上来。
党的十一届三中全会以来的三十多年，是我党民主建设日益走上正轨并获得最好发展的时期。
首先，我党从执政理念上确立了“民主是社会主义的本质”的指导思想。吸取“文化大革命”的教训，邓小平指出，民主是社会主义的本质，是社会主义的目的，任何时候都要讲民主，不讲民主就不是社会主义。1982年，中共十二大明确指出：“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。”[3]这一执政理念的确立，意味着人民民主制度的保障下，中国共产党坚持“科学执政，依法执政，民主执政”，带领中国人民走上了中国特色的社会主义民主政治道路。
其次，我党启动了政治体制改革，对权力高度集中和制度缺失的弊端进行了“大手术”。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，正式提出民主制度的建设和政治体制改革的问题。指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导终身制现象和形形色色的特权现象。”[4]针对这些弊端，邓小平提出，党和国家制度的改革主要要从以下诸方面进行：发扬民主，保障公民民主权利；健全法制；加强党的纪律；进行干部领导体制改革，废除终身制；实行党政分开，解决“以党代政”问题；实行政企分开，通过党与各社会组织领导工作职能的划分，使党摆脱日常事务，改善和加强党的领导；发展基层民主，保障全体人民的民主权利……凡此种种，逐渐被列入各届党代会的正式决议，在党的民主化建设中得以切实落实，并有不同程度的丰富和发展。如党的十五大明确基层民主是一种直接民主形式，指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”[5]32
再次，我党依据“从严治党”的原则，把发展党内民主作为一项重要举措，逐渐形成了“以党内民主带动人民民主”的战略思想。在邓小平的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，已经提出了加强党内民主建设的思想。1987年，党的十三大对加强党内民主建设的任务作了明确规定，指出，“健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起”，“地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法”，“要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员民主权利的具体条例……使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会”[6]4-6。并第一次明确提出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”[6]50-51“以党内民主带动人民民主”的战略思想在党的十七大以后得以更明确的确认。
最后，加强决策科学化、民主化，完善民主监督制度。针对我国一些政府官员乱拍板，权力不受监督的情景，党的十四大对行政决策提出科学化、民主化的要求。把决策的科学化、民主化列为社会主义民主政治建设的重要任务，要求“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度”[7]。十四大以后的每一届党代会，都把决策的科学化、民主化问题作为党内民主的一项重要内容提出。同时，党的十三大、十四大、十五大直至十七大，都相继提出完善民主监督制度问题。如十五大指出：要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用……加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法”[5]34。
我党加强党内民主建设的进程同政党现代化进程中民主化程度的提高是一致的。可以说，我党确立民主执政理念，完善加强党内民主建设的措施的进程也是面向世界民主政治浪潮，充分吸取世界范围政党民主化的先进理念和先进经验的过程。在此期间，世界范围内政党民主化的先进理念和先进经验给了我们极大的启示，有力地推动了我党的民主化建设进程。当然，对于处于社会转型期的、刚向现代化迈进的我党民主化建设，还有很多亟待解决的问题。我们有必要在引进民主政治先进理念和先进经验方面加大力度，并结合我国特点，深化党内民主建设。
二、协商民主对党内民主的借鉴意义：我党协商民主传统的弘扬
20世纪80年代以来，是中国共产党加强党内民主建设，并带领全国人民加强社会主义民主政治建设的三十多年，也是西方备受关注的一种新型民主形式——协商民主的理论和实践充分发展起来的三十多年。
2006年2月，中共中央下发《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，第一次明确提出：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。把协商和选举并列为我国的两种重要民主形式，表明了与我国社会主义政治体制基本架构相对应、与我国多党合作和政治协商基本政治制度相联系的协商民主是一种行之有效的国家民主形式。
协商民主(deliberative democracy)是西方政治学界在20世纪90年代以来兴起的一种民主理论。“协商”或“公共协商”是协商民主的核心概念。一般认为，可将协商视为一个内涵宽泛的概念，含义包括思考、沟通、对话、交流、讨论等。协商民主理论的提出、丰富和发展，经历了一个逐步拓展的过程。其理论发展到现在，协商民主的概念大致包括三方面内涵，即：作为政府形式的协商民主、作为决策形式的协商民主和作为治理形式的协商民主。发展协商民主的社会基础是承认社会的多元性；协商过程尊重程序，视政治合法性来源于决策形成的程序、出于参与者的意愿、基于集体的理性反思；协商在公共空间进行，内容公开；协商民主强调平等、参与、责任和公共理性。
协商民主理论所体现的民主精神与发展我党党内民主的理念是一致的。
首先，协商民主与党内民主统一于公共理性。政党的民主属性必将通过公共性体现出来。这里所谓公共性，内含政党这个政治共同体只有在符合大多数成员，乃至全体成员的公共利益，代表民意，能综合协调社会各方利益时才具有存在的合法性。这一政党民主的基本原则与现代性中的契约精神、公共理性、民主诉求一致，也与协商民主的基本精神一致。公共性既是政党民主的首要含义、坚实基础，也是协商民主的首要含义、坚实基础。协商民主所说的“协商”是通过公共话语才能进行的特定的社会活动，是一种作为联合社会活动的“公共协商”。“公共协商”不是一般的对话，而是建设性的交流、诚实的传递思想、注意倾听并理解他人，利用批判性思考和理性观点达成共识。这是一种以公共性为特定目标而进行的对话。
其次，协商民主与党内民主统一于参与政治。增强党员的参与意识是党内民主的主要体现。一是参与党内的民主选举，完善党内选举制度，扩大差额选举的范围和比例，让全体党员在挑选政党候选人方面享有更多的发言权和参与权；二是参与党内的民主决策，实行党务公开，实现党内言论自由，让全体党员能通过正常的渠道发表意见；三是参与党内民主管理、民主监督，保障党员民主权利。而参与正是协商民主的基本特征之一。协商的过程实际上就是各种具有不同利益倾向、不同政治偏好的政治主体参与政治生活的过程。
最后，协商民主与党内民主统一于民主的主体意识。民主的本意是人民当家做主。从这一意义引申开来的政党民主性是指充分保障全体党员的民主权利，尊重党员主体地位。“党员主体地位”一词是我党十七大报告的一个新提法，包含了三重含义：“党员是党的主人，党员是党内权力的源泉，党员是党内行动的主体。”尊重党员主体地位，反映了党的建设的新理念——一种民主的主体意识。以平等参与、达成共识、关注公共利益为基本特征的协商。
民主倡导的恰恰就是这种民主的主体意识。协商民主的理念和制度对于培育民主的主体意识有重要作用。其一，协商民主的理念和制度有利于培育健康民主所必需的公共道德精神，如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重；对个人之间需求和道德利益的尊重和平等意识。其二，协商民主的理念和制度有利于培育健康民主所必需的集体责任感。协商民主重视每一个公民的需求和利益，也强调每一个公民的政治责任，把政治责任作为促进民主、繁荣社会的前提。其三，协商民主的理念和制度有利于培育健康民主所必需的沟通与理解、包容与合作精神，并以此促成各利益主体间的深层次理解和相互信任感。
在中国的政治实践中，从基层到国家层面，从治理到决策，存在着丰富的协商民主宝贵经验。在新民主主义革命时期，中国共产党为了团结社会各界参与革命斗争，一贯主张建立广泛的爱国民主统一战线，将大多数人都纳入革命队伍中来。八年抗战时期，中国共产党坚持统一战线与党派合作的道路，在边区民主政权建设中实行共产党、非党左派进步分子、中间派各占三分之一的“三三制”政权制度。“三三制”民主政权是中国共产党与民主党派和非党派人士在政权建设上的一种合作形式。这种合作形式显然是今天所说的协商民主理念和制度的一种实践形式。
抗战胜利后，全国人民要求建立一个和平民主的国家。毛泽东于1945年4月在党的七大上提出建立联合政府的主张，要求“立即宣布废止国民党一党专政，成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党无派分子的代表人物联合组成的临时的中央政府”，并“经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府”[1]。
1948年4月30日，中共中央向全国发布纪念五一口号。其中第5条提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”[2]1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议正式召开。这次会议在中国创造了一种联合民主党派与各其他社会组织和团体等进行政治协商、参政议政等的民主形式。从此，中国共产党领导下的多党合作与政治协商就成为中国政党制度和传统民主制度。
新中国成立后，中国共产党在执政条件下进一步加强同各民主党派的团结合作，不断推进多党合作和人民政协的理论创新与实践发展。1956年社会主义改造基本完成后，根据中国阶级状况发生的深刻变化，中国共产党提出了“长期共存，互相监督”的八字方针，明确了共产党与民主党派的相互依存、相互促进的协商合作关系。
改革开放以来，中国共产党不但明确多党合作和政协制度是中国政治制度的一个特点和优势，确立了共产党与民主党派“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的十六字方针，而且提出了一整套关于多党合作与政治协商的理论与政策，包括通过人民代表大会将“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法等。
历史表明，中国特色的协商民主是从1949年召开中国人民政治协商会议起步的。中国共产党取得胜利后，没有独霸政权，而是同各民主党派和无党派民主人士一起共商国是，采用政治协商的形式，制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，并在此基础上选举产生了中华人民共和国中央人民政府。中国特色的社会主义民主政治制度是通过“选举（票决）+协商”的形式实现的人民当家做主的民主政治制度。中国共产党的执政地位是在协商民主与选举（票决）民主相结合的基础上确立的，这是中国共产党执政的合法性来源。而实施以协商民主为主要特色的我党统一战线，是形成中国特色协商民主的主要内容。中国特色的协商民主是我党统一战线的一大法宝。
三、协商民主推进党内民主：我党党内民主建设的新途径
当今，面对我党党内民主建设中所存在的诸多问题，发展协商民主，扩大、推广成功的协商民主模式，不能不说是一条行之有效的途径。
第一，发展协商民主与提升党员主体地位。
首先，弘扬协商民主精神有利于提升党员的主体意识。协商民主的理念和制度有利于提升党员的主体意识。目前，对于相当部分普通党员来说，往往习惯于被动的服从地位，未能把自身作为党的生活的主人翁，主体作用发挥得十分有限；对于相当部分党的领导干部而言，则往往习惯于把党员视为教育对象、管理对象，居高临下地对待党员群众，颠倒了委托和受托的关系，忘记了权力的主体是党员大众。弘扬协商民主的理念，恰恰为改变这种状况所必需。
其次，协商民主的实施是提升党员主体意识的实践过程。如上所述，协商民主与党内民主统一于参与政治。协商民主的实施，要求完善党员的党内生活参与机制，而且，协商民主尤其强调对话者之间的平等和充分，显然，按照协商民主精神建立党内生活的参与机制，是以党员的主体意识即主人翁态度、创造精神和主动性为前提的。从当今我党的现状看，党内民主建设的主要问题之一就是党员的各种“权力”往往虚置，难以落实；上下级之间缺乏平等的沟通、协商，个人独断的现象依然普遍。协商民主的实施无疑是纠正这些弊端的有效途径之一。
第二，发展协商民主与加强党内领导权力监督。
协商民主的理念和制度至少在两方面有力支撑和强化了民主监督。一是从参与政治的角度切入，凸显了民主监督的重要性；二是从平等对话的角度凸显了党的领导干部接受党内监督的合理性。
首先，有效地履行监督权，是参与政治的重要内容。为加强党内领导权力监督，既需要发挥全体党员参与党内政治生活的积极性，也需要发挥党外群众参与政治的积极性。发展协商民主与提升政党民主化水平，强化以党内外群众为主体的民主监督，是完全一致的。作为马克思主义政党的中国共产党，有着重视加强党内领导权力监督的优良传统。据历史记载，中央苏区时期的中华苏维埃政府非常重视发动广大群众参与对苏区党政领导权的监督，当时，党内外群众参与监督的方式主要有：通过建立民主制度监督；群众参与监督机构，如“突击队”、“轻骑队”、“工农通信员”、“巡视员”等；发动群众进行检举和控告；诉诸舆论武器等。党内外群众的有效监督发挥了巨大作用。中华苏维埃政府曾被号称为“空前的真正的廉洁政府”[8]1067,1069。新中国建立后，中国共产党从革命党成为执政党，党内领导权的监督问题更尖锐地摆在全党面前。历代党中央始终保持清醒头脑，历来重视接受来自党内外的权力监督，在完善党内权力监督机制方面也积累了不少成功经验。然而，由于种种原因，诸如上面所述的党员主体意识淡薄、领导体制的集权制弊端、传统的封建遗毒（如家长制、“官本位”）等，党内权力监督始终未能到位，来自党内外群众的民主监督尤其是一个弱项，存在着下对上、普通党员对领导干部的监督明显乏力，经常处于“弱监”、“虚监”、“空监”的状态。发展协商民主，无疑能为强化党内监督提供一条有效途径。
其次，协商民主强调政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重；对各人之间需求和道德利益的尊重与平等意识。强化这种平等意识，既有利于培育普通党员的责任感，更有利于帮助领导干部驱除“官本位”意识，摆正自己的位置，自觉接受来自党内外群众的权力监督。加强党内权力监督的关键在于领导干部一方，一些党员干部长期生活在官场中，长期高高在上，脱离群众，自以为是，缺乏平民意识、公仆意识，忘记了“执政为民”的基本道理，忘记了自己的权力是人民赋予的，理应接受人民的监督，却以高人一等的姿态对待大众，回避甚至对抗来自党内外群众的监督。这是在发展党内民主过程中特别要注意的问题。
第三，发展协商民主与党内民主制度建设。
党内民主得以切实落实的前提是建立和健全党内民主的基本制度，诸如党代会制度、党内选举制度、党务公开制度、罢免制度、干部选拔任用制度等。无论是党员的主体地位还是党内权力监督的强化，都是以党内民主基本制度的落实为前提。归纳起来，党内民主基本制度分为政治制度、组织制度和参与机制、监督机制三方面。
政治制度包括选举制度和党代表制度，为保障党员的主体地位，在选举制度上可逐步扩大直接选举范围，改革候选人提名制度，适当扩大自下而上的候选人比例；引入竞选制度，把优胜劣汰的竞争机制引入党内，通过制度规范下的竞选，增加选举透明度。在党代表制上，应实行党代表常任制，保证党代表在任期内有效行使任免权、决策权和监督权。
在组织制度上，应从完善组织体制入手，确保党员主体地位的规范化、程序化和制度化。如建立党内重大议题预告制，“一把手末位发言制”，从制度上防止个人凌驾于组织之上。
在参与机制和监督机制方面，首先应完善党务公开制度，落实党员主体对党内事物的知情权，如完善党内重要事项通报制，党内重要事项研讨、听证制，党员意见征集制等，以积极疏通和拓宽党内自下而上的意愿表达及信息反馈渠道。在监督机制方面，应完善党内举报制度、党内质询制、党内弹劾罢免制、民主测评制等。同时，为落实党内领导权监督制，还有必要落实党员权利保护制度，保障党员的申辩权、请求权、申诉权、控告权；要依靠制度和组织的整体力量解决党内侵犯党员权利、压制党内民主的行为，为党员行使民主权利提供有力的支持和保护。
上述所有党内民主基本制度的贯彻落实，与发展协商民主紧密相关。不仅协商民主的理念能为这些制度的贯彻实施提供相关的观念指导，而且，协商民主的制度和模式本身就是这些基本制度的运行方式。
改革开放以来，在中国特色社会主义民主政治建设过程中，我党已经成功地创造了丰富多样的协商民主形式，诸如：(1)民主恳谈；(2)民主议事会；(3)旁听；(4)网络参与。这些协商民主形式完全有条件引入党内，用于形成党内民主制度，尤其是党员参与机制和监督机制，以有效提高党内民主水平。
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