我国成人教育法规体系结构及其建设原则初探，本文主要内容关键词为：体系结构论文,成人教育论文,原则论文,法规论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
成人教育管理法制化是教育管理由经验性走向科学化的重要步骤，是教育管理科学化发展的必然结果。通过立法，可以使成人教育走上健康发展的轨道，确立成人教育应有的地位和作用，确保成人教育发展的稳定性、连续性和有序性。
一、成人教育法规的体系结构
成人教育法规是教育立法的产物，也是成人教育法制化管理的依据。因此，及时、认真地探讨我国成人教育法规体系的结构、分析其内核层次，对于建立和完善成人教育法规体系具有积极的现实意义。成人教育法规，一般泛指由国家部门制订或认可的有关成人教育和管理的法律、法令、决定、通则、条例、办法等法规性、制度性文件。我国成人教育法规体系，即是由上述用于调整各种成人教育关系的法规制度所构成的有机整体，它包涵等级结构、功能结构和内容结构三层内核，并由此组合为多层次的动态有机整体。
1.我国成人教育法规体系的等级结构
我国成人教育法规体系的等级结构，是指由各种不同等级层次的成人教育的法规所组成的纵向有序结构，它源于成人教育法规制定机关及发布形式的高低等级差异，并与该法规的适用范围和法效范围相对应。按等级层次高低，具体细分为：
①成人教育法律：由国家最高权力机关或其常设机构制定。目前尚没有制订成人教育方面的法律。我们建议，在适当的时候应根据《教育法》的规定及我国国情，参照其他国家的有关法律，制定我国的成人教育法。成人教育法属于我国成人教育法规体系的最高层次，是我国成人教育事业建设的最基本的法律依据，也是各级成教部门制订有关成人教育法规制度的法源和根据，是其他等级层次成人教育法规的核心和基础。
②成人教育行政法规：由中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅制定和发布。它属于我国成人教育法规体系等级结构的第二层次，并有以下两个显著特点：其一，其法效介于成人教育法和其他成人教育行政法规之间，效力范围一般统辖全国，具有普遍的约束力和指导意义；其二，其内容往往是比较具体微观化，表现形式多为各种决定、规定和条例等。如1981年由中共中央、国务院颁发的《关于加强职工教育的决定》和1993年由国务院办公厅颁发的《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》等。
③中央成人教育行政规章：由国家教委和国务院有关机构依照法定权限制定和发布。它属于我国成人教育法规体系等级结构的第三层次，其内容更为具体，适于范围更趋专门化，发布形式更为灵活，文件数量更大。其中，由国家教委制定的成教行政规章，带有全国一体遵行的性质，具有普遍约束力。如《关于各类成人高等学校评估的意见》等。而以国务院其他有关机构名义发布的成人教育行政规章，其适用范围限于所属系统内部，具有较强的行业性和专业性。如《乡镇企业职工教育规定》等。
④地方成人教育法规和规章：由各级地方权力机关、地方教育部门和地方人民政府有关专业主管机关制定和颁布。它属于我国成人教育法规体系等级结合的第四层次，是根据上级成人教育法律和行政规章，结合本地区实际所制定的，最显著的特点是内容针对范围和法效地域范围的专指性，是我国各地区实施成人教育管理的直接而具体的调控手段。如《江苏省普通高等学校函授、夜大学学生学籍管理暂行规定（试行）》等。
此外，各级各类成人教育管理机构制定的内部管理制度，尽管它不具有法律形式和法律效用，但它恰是上述四个层次成人教育法规思想在某一成人教育管理机构内部教育管理的微观化、具体性体现，其约束作用更现实，针对性更强，故应是我国成人教育法规体系纵向等级结构中最基本的部分。理应纳入该体系，并作为其第五个等级层次。
2.我国成人教育法规体系的功能结构
成人教育法规，作为管理、调控和推进成人教育事业的强有力的手段，其对象不同，等级有别，功能各异。我国成人教育法规体系的功能结构体现为以下四个层次：
①法律性成教法规。这类法规，由国家权力机构按法定程序制定并实施生效，因而具有相当于国家法律的效力，以法的强制性和调节性来调整整个国家范围内各种成人教育关系中的行为规范。成为建设和发展我国成教事业的直接法规依据和保障。在成教法规体系的功能结构中其效级最高。
②执行性成教法规。是直接为了执行法律性成教法规而制定的，它对成教法规的有效实施作出具体规定，故它不能在已有的成人教育法律所规定的范围之外新增内容，仅是成教法律内容的解析展开。
③补充性成教法规。是为了适应新的形势和成教事业管理发展的新要求，补充成教法规未尽事项而制定的，它具有补充和新增成教法律规范的功能。国家教委《普通高等学校函授教育评估暂行规程（征求意见稿）》即是对《关于各类成人高等学校评估工作的意见》的补充性法规。
④自主性成教法规。是由成教事业管理机关和其他专业主管部门为成教管理的需要，在各自法定权限范围内依法独立制定的成教法规制度，它依据有关法规和自身法定权限制定，只适用于自身系统或范围内部。自主性成教法规，法效具体而明确，它在我国成教法规体系中所占数量比重最大。
3.我国成人教育法规体系的内容结构
我国成人教育法规体系的内容结构，是指各种不同成人教育法规内容所调整对象的横向覆盖面，它具体分为两大类：
①综合性成教法规。目前，我国成人教育事业遵循统一领导，分级管理原则，对各级各类、各部门、各地区成教工作须从宏观上进行综合性协调、监督和指导。因此，在我国成教法规体系中，有关内容调整的对象覆盖整个国家范围，以调控社会范围内一切组织、个人成教行为的法律规范性文件，即为综合性成教法规。
②专业性成教法规。我国一般将成人教育分为扫盲与农村成人教育、岗位培训和继续教育、成人高等教育、成人中等教育、社会力量办学等。不同门类的成人教育，特点不同，管理方法有别，故需制订各种专门性成教法规，以适应于某一门类成教工作的特殊管理，并以之调控该门类成人教育行为，如《社会力量办学条例》、《扫除文盲工作条例》等。
综上所述，等级结构、功能结构和内容结构，构成我国成人教育法规体系的三维立体结构骨架，使我国数量众多的成人教育法规制度相互协调，井然有序，密切配合，有力并有效地管理和适应着成教事业的发展，促进成人教育管理由软约束机制向硬约束机制的转变。
二、成人教育法规体系建设的原则
成人教育的立法工作是一项极其重要而又政策性、科学性很强的工作，它必须有一个正确的指导思想，遵循一系列科学的要求。探讨成人教育法制建设的原则，对于成人教育的立法工作具有积极的现实指导意义。
1.适应性原则
成人教育立法的适应性原则包括两个方面的含义：一方面，成人教育立法必须适应成人教育的发展规律；另一方面，成人教育立法又必须适应社会主义市场经济体制建设的要求。
成人教育立法作为成人教育法制化管理的必然产物，它必须遵循成人教育自身发展内在规律的要求。为此，在法制建设中我们要做到：
①及时立法，尽快建立科学、完善的成人教育法规体系。
②明确成人教育立法调整的对象与范围，完善成人教育法规的内容，改变以往法规调整教育内部关系的多，调整外部关系的少的现象。
③纲据我国成人教育事业发展的趋势，可考虑适当的超前立法。例如，市场经济的发展直接推动了成人教育发展的不同层次、不同类型的联合，因此在适当的时候应制订《成人教育联合办学管理条例》，对联合办学加以调控和规范。
党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济的确立，从积极和消极两个方面影响并制约成人教育的发展，因此，成人教育立法必须适应市场经济体制对成人教育提出的新要求。为此，我们需要从两个方面积极工作：一方面在制订新的成教法规时必须认真研究，充分考虑社会主义市场经济的基本特征，使制订出的法规能在市场经济体制下确保成人教育事业的健康、稳定发展；另一方面还必须抓紧对原来在计划经济体制下形成的那一部分成人教育法规进行必要的修订或废止，使其能在市场经济体制下发挥新的作用。
国外的有关情况表明：世界各国正在努力实现成人教育管理的法制化。因此，为了缩短成人教育法规体系的建设周期，使我国社会主义市场经济体制下的成人教育法规体系尽快建成，我们有必要吸取外国成人教育立法的成功经验。这样既可以加快我国社会主义市场经济体制下成人教育法规体系的建设，又可以确保成人教育法规体系对于社会主义市场经济的适应。
2.配套性原则
从某种意义上说，市场经济即是法制经济。在这种经济体制下的成人教育工作，自然也只能靠法律来调节，这就要求成人教育法规能够相互配套。成人教育法制建设的配套性原则主要体现在以下两个方面：
一是在成人教育法规自身体系结构上的配套，即纵向有层次性、横向有网络性。从纵向上看，要形成以拟议中的《成人教育法》为核心，由成人教育法律、成人教育行政法规、中央成人教育行政规章、地方成人教育法规和规章及各级各类成人教育管理机构制定的内部管理制度组合而成的成人教育纵向等级体系。从横向上看，随着社会主义市场经济的建立，多种办学实体相继出现，各种类型的成人教育不断涌现，对这些成人教育既要有总法即《成人教育法》加以原则规定，又必须有针对性的专门成教法规加以具体规范，将多种类型的成人教育都纳入法规调控的范围之内。对各种形式的成人教育，都必须在母法《成人教育法》的宏观调控下，制定专门的成教法规来加以规范和调控。
二是成教法规与我国其他法规的配套。成人教育法是我国法规体系的一个有机组成部分，两者必须配套，互为作用。我们在制订成教法规时必须考虑与以下几个方面法规的配套：
①与我国基本法规中有关成人教育工作条款的配套。如我国《宪法》第十九条规定：“国家发展多种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”我国《教育法》第十九条规定：“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术业务教育和终身教育。”国家根本大法和教育母法确立了成人教育的合法地位，是成人教育法制建设的法律依据。
②与我国一些单行法规中有关成人教育工作的条款配套。如我国《劳动法》第八章规定：“国家通过各种途径，采取各种措施，发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力与工作能力”；“各级人民政府应当把发展职业培训纳入社会经济发展的规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训”；“用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训”；“从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训”。我国《公司法》第十五条规定：“公司采用多种形式，加强公司职工的职业教育和岗位培训，提高职工素质。”而《全民所有制工业企业法》则规定：企业必须努力提高职工素质，加强思想政治、法制教育，科学文化教育和技术业务培训。
③与我国有关的政策文件配套。中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”这一论断为成人教育立法提供了政策性依据。
3.实用性原则
成人教育法规是我国成人教育法制化管理的依据，是成人教育事业持续、稳定发展的有力保证，所以，凡成人教育法规都要管用，能够落到实处。这就需要我们在制定成人教育法规时从以下三个方面加以把握：
首先是在法规类型上衔接好，即法律性成教法规、执行性成教法规、补充性成教法规及自主性成教法规之间要衔接好。比如，若拟议中的《成人教育法》一旦出台，紧接着就有需要出台《成人教育法实施办法》和《成人教育法执法监督检查办法》等执行性法规。只有这样，才能使成教法规一旦出台就能得到有效实施。
其次是在立法之初就想到执法。即要从实际出发，通过调查研究，掌握实际情况，并进行科学分析，把握社会主义市场经济体制下成教工作的客观规律，有针对性地规定立法事项的本质内容及其发展过程，使制订出的成教法规有针对性，为成教法规颁布后的贯彻执行打好基础，使其能在成教工作实践中得以实施，起到应有的作用。
再次，在法律条文的设置上，要尽可能做到明确和便于操作。一是要在明确“规定”的同时明确“措施”。二是明确执法权和执法手段。随着教育法制体系的完善，各级教育管理部门成立有关的职能部门来行使教育法规的执法权，培养能严格执法的人员，使我们的成人教育真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，在社会主义市场经济体制下得以稳定、有序、持续地发展。