PPP模式在环保领域的适用性及PPP环保项目的发展
舒 元
(浙江大学附属中学，浙江 杭州 310007)
摘 要 ：近年来环保问题日益受到关注，环保项目建设不断推行，但还存在着效率不高、资金不足等问题，因此环保类PPP项目应运而生。就此，从PPP模式的理论优势出发，分析了PPP模式在环保领域的适用性，并对环保PPP的发展及其存在的问题进行了分析，最后提出了相应的政策建议。
关键词 ：环保；PPP项目；适用性
完善公共服务有利于城市的正常运行，促进经济的发展，提高人民的生活水平，维持社会秩序的稳定。早年间，公共服务的建设任务由政府部门包干,但政府部门的能力和精力有限、无法细致地兼顾到各个方面。由于建设周期长、工程量大、而投入资本较多，故从亏到盈的时间十分漫长。政府部门需要财政支出的方面众多,各个方面的资金投入量均较大，而财政收入却是一定的，故大量的公共服务建设在短期内会造成的财政赤字也是巨大的；在资源一定的前提条件下，供给也产生了严重的问题。同时，随着经济的迅速发展，人民的物质水平逐渐提高，社会对于公共服务的建设要求也在不断的刷新，此时需要出现更好的公共服务以满足社会的需求。在这一背景下，PPP模式以其高效率获得青睐，实现了蓬勃发展。
PPP模式是政府公共部门与社会资本部门在公共基础设施上达成协议进行合作的一种模式。政府将部分政府责任授权转移给社会资本方，让社会资本代劳的同时对其实施监管，而社会资本分以商业运作的方式完成项目并且可以获得长期固定收益。PPP模式拓宽了政府部门融资渠道，给社会资本方带来长期稳定收益，提升了公共基础设施的质量从而给广大人民百姓带来生活上的便利。
不同的道床结构具有各自的特点，为对比分析不同道床结构对车内噪声的影响，选取国内某地铁线路，测试运行状态下车内噪声，研究车内噪声与道床类型之间的关系。
党的十九大报告强调，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。但是目前社会的环境情况并不乐观，随着政府财政压力的进一步扩大，环保项目的资金缺口始终是困扰着环保项目落实的问题。PPP模式的优势显而易见，那么可否将PPP模式与环保进行有机结合？运用PPP模式治理环境又有哪些利弊呢？本文就PPP项目在环保领域的适用性进行分析，并对存在的问题提出了相应的政策建议。
致谢 本文参考了大量文献，在此对作者们表示衷心的感谢.我们感谢高二年级数学小组同学在课堂上的投入表现.
1 PPP模式相关理论
1.1 公共物品理论
公共物品理论涉及到的物品分为公共物品、准公共物品和私人物品三类。公共物品如国防、社会安全等，具有非排他性和非竞争性；准公共物品分为两类，一类具有非排他性和竞争性，如水资源，另一类具有排他性和非竞争性，如公路；私人物品则在生活中十分常见，是只属于某一个人的物品。一般来说，对于公共物品和准公共物品，因为至少具有非竞争性或非排他性之一，如果直接通过私人供给则会出现产权不明晰或过度应用等问题。所以一般会由政府出面进行供给。PPP模式则创造性地通过政府公共部门与社会资本部门合作，提供公共物品和准公共物品。
1.2 委托代理理论
委托代理理论是承担风险的委托方将权利下放给代理方的一种相互关系理论。现如今，委托代理关系已广泛存在于社会各行各业中。由于代理方与委托方所追求的目标不同，委托方希望达到他们下达给代理方的任务或目标，而代理方则追求个人利益的最大化，故代理方不会全方面的考虑到委托方的利益需求。在这种情况下，委托方需要制定一定的奖罚机制激励代理方为委托方的目标努力，同时建立监管机制方便监督代理方的执行情况。
PPP模式的实质也是一种委托代理关系，委托方是政府，而代理方是社会资本(企业)，政府作为委托方给企业下达建设基础设施等任务，但是社会资本(企业)会追求个人利益的最大化，所以过程中需要政府的有效监管。
从政府部门角度来看，政府部门财力有限。而随着我国民营经济的不断发展，使得社会资金充足。所以通过引入社会资本的可以显著缓解政府的资金短缺情况，相当于政府对企业的长期贷款，通过长时间的环保项目的运行，把本金连带利息以盈利的形式还给企业。
2 PPP在环保领域的适用性
2.1 政策因素
自2014年起，PPP相关政策密集出台。我国政府先后颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号文)和《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)这三个强力政策文件，引导政府各部门及社会各界积极探索推进PPP项目模式。
进一步，2016年3月国家能源局印发了《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》(国能法改[2016]96号)，这个通知写明了要运用PPP模式解决能源公共服务；2017年7月财政部等四部委印发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，该通知明确指出要积极推进PPP模式在污水与垃圾处理领域的应用。
结合以上政策的出台可以看到，PPP模式的政策支持众多，PPP环保项目也受到政府公共部门的高度关注。国家政策的保驾护航是PPP环保项目可以顺利进行并且蓬勃发展的基础。
2.2 PPP模式应用于环保领域的优势分析
环保PPP模式下，由政府授权的投资主体与获得资格审核的社会主体签订项目合作协议，组建项目公司。再由政府主管部门与项目公司签订特许经营协议，确定项目实施与管理要求，项目公司在特许经营期内提供环保项目运营服务管理及维护项目设施。社会主体即社会资本企业是投资和运营主体，政府主管部门监督经营过程。
2011-2014年，金融支持第二产业发展态势良好，维持在较好的发展状态。但是2015与2016年，金融支持第二产业增长出现了技术效率无效的情况，具体表现为投入指标中的存款、贷款和保费收入都有相对较大的冗余，说明在该年存贷款和保费收入转化为第二产业产值增长的效率不高，2017年，金融支持第二产业的增长效率表现为有效。
PPP项目的委托方是政府，而政府有许多部门都需要参与到PPP项目中，如发改委、财政部、住建部和环保部等，各部门都有各自的责任。一定程度上存在各部门产生职责划分不清的问题。具体来说，可能会出现一个环节两个部门负责，也可能一个环节两头都没有人负责的情况，导致配合不够紧密，指责不够明确。
你是不是经常说“疼死我了”这句话？你知道疼痛是什么滋味，那你知道疼痛是怎么产生的吗？疼痛产生的原理其实跟触觉相似。神经元一旦被冷、热、压力、损伤或疾病激活，我们就会产生痛觉——神经元会发出电信号，信号沿着神经传递至脊髓，再顺着脊髓上行抵达大脑。大脑接收并识别这些信号，我们便会感到疼痛了。
根据图表可以发现，2018年二季度环比新增项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为212个、67个、33个；二季度项目环比新增投资额前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为2,020亿元、886亿元、754亿元。管理库累计项目总数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占管理库项目总数的62.1%；累计投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占落地项目总投资额的74.1%。
3 我国环保PPP发展现状
3.1 纵向比较
根据财政部政府和社会资本合作中心的数据，纵向比较来看，2018年以来，生态建设和环境保护类共有储备项目102个。而2017全年仅储备57个，实现大幅增长。截至2018年9月，已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核的，正在进行准备、采购、执行和移交阶段的生态建设和环境保护项目到共有773个。
3.2 横向比较
图1 2018年二季度管理库新增项目数行业分布 (个 )
图2 管理库内各行业项目数及占比
①生活质量、②治疗总有效率(显效:无不良反应,患者临床症状消失;有效:有较小不良反应,但是通过干预基本改善,临床症状显著改善但未消失;无效:未达到以上标准或加重)、③不良反应发生率
3.2 2017年1月和7月疼痛筛查正确率比较 1月疼痛筛查正确192例(96%)，7月疼痛筛查正确166例(83%)，两个月比较差异具有统计学意义(χ2=7.662，P=0.006)。
总的来说，生态建设和环境保护行业的PPP项目纵向来看，在近年来实现了项目数量的大幅增长，横向来看无论从项目数量还是投资额度来说都处于领先地位。环保PPP在各地的广泛应用，也因地制宜让环保PPP项目产生了应有的效益。
因此，环保PPP制项目度分工明确，它的应用使政府和企业能够各取所需，从而达到提高效率和保证质量的效果。
4 环保PPP存在的一些问题
在PPP模式广泛运用的社会背景下，许多地方政府看到其他地区收效甚好由此急迫的展开PPP项目。但是，前期准备不够充分，未经过科学论证却只顾对着其他地区的项目照搬照抄，不顾因地制宜，一味准备着手实施建造。而开始建造以后发现出现的问题一堆，阻挡了继续推进的步伐。就算政府部门全心实意想要改善环境和生态，却也只能是力不从心。
4.1 政府监管体系薄弱
从社会资本角度来说，企业对于盈利的追求是企业存在的最终目的，而市场的激烈竞争使得企业的盈利会随着市场的需求变动而产生或多或少的波动，因此，对于企业而言，长期稳定的盈利吸引力极大。由企业来实施建设环保项目，经营和维护极大地提高了效率，因为企业会为了自己的盈利像对待自己的产品一样细致地经营环保项目，像对待自己的客户一样尽力地满足人们对于公共服务的需求。
环保PPP模式中的投资、建设、运营、维护职责全在代理方即社会资本方，因此政府的合理监管对于PPP项目的良好推进显得更加重要。但现如今，政府在PPP模式中的监管还不够完善，从而导致此项目无法发挥它应有的效果，因此出现了要求的指标模糊、对代理方的要求过于宽松，代理方在管理宽松的环境下为求利益，在项目材料中偷工减料或缩减预算都是极有可能发生的。如此一来，项目质量不过关，出现比环境保护更严重的问题，伤害的仍然是广大人民的利益。
4.2 项目落地率低
环保类PPP项目由于它的项目优势、国家环境保护的战略地位和随地位上升的政策保驾护航，处于一个欣欣向荣的发展态势。但必须要承认的是，环保PPP项目仍存在以下问题。
同时，由于地方PPP项目的数量往往关系到地方政府的政绩考核，这就使得地方政府会因为过于看重政绩，从而PPP项目频繁入项目库，却不着手实施。环保PPP是关系到民生福祉的项目，政府为求政绩只做做表面功夫而不准确落实的现象值得每一个政府部门深刻反思。
4.3 项目建设运营中存在问题
社会资本方在项目的实施中也存在大量问题。作为代理方，一味追求利益情有可原，但是产业链利益分配不均，从而导致压缩成本，偷工减料的现象不时发生，这样会引起项目工程质量不过关，人民百姓利益受损。
5 政策建议
5.1 政府有效监管
多头分散的管理方式会使得指责分配不明确，故归总监管出口在PPP项目的监管中显得尤为重要。政府应当建立专门的项目管理机构 管理有关PPP项目的事宜，归总监管出口，由专人负责专事。这样做不仅可以避免政府问责的不明确，而且可以使政府掌握更多更深入的PPP项目的信息。目前我国已经建设财政部政府和社会资本合作中心，对PPP项目综合信息进行管理。
改革开放40年，中国城镇住房在制度变迁、金融支持和民生改善三个方面既取得了一系列成就，也带来了一些问题，成为新时代继续深化住房制度改革的落脚点、逻辑起点和现实起点。
目前来看，我国对于PPP模式的应用尚未完全成熟、监管模式不甚完善。而外国一些发达国家运用PPP模式已有时日，因此我们可以借鉴外国成熟的监管模式。如法国政府设立了PPP管理中心协助制定PPP规则，帮助行业部门开发项目。由此我们可以看出虽然各国在国家制度和政体上有所不同，但是我们可以加以改进，科学监管，以适应我国的国情。这样不仅可以完善我国PPP制度的不足，还可以准确认识我国PPP模式现阶段的发展情况。
5.2 维护政策环境
前文提到，许多国家层面的政策已经出台，说明现阶段我国全力支持PPP项目的发展。但是地方政府在政策执行与落实方面还有很严重的不足，导致许多烂尾工程的产生，浪费人力财力物力，损害人民百姓的利益。所以，政策环境是PPP项目发展十分重要的一部分，需要中央和地方共同维护。
5.3 法律法规建设和项目评价标准完善
PPP项目的发展离不开法律法规的保驾护航，但是现如今许多的法律法规出现冲突以致不了了之。财政部和发改委政策文件不一致导致项目在实施过程中阻碍重重。其次是PPP项目的准入条件，项目筛选论证要谨慎，要对一个项目做详细准确的评估和考察。如投资人信誉良好，未被有关政府部门记录有不合法的商业行为；监管到位，近三年内没有发生过重大生产或质量事故。
我们在高校体育教学中，也要遵循学生所能掌握的技术，以及每一名学生的独特风格，这就需要教师在上课期间，要引导学生积极展现自己的独特魅力，找到自己的独特风格，勤于练习，打造属于自己的风格标签。
5.4 双方信息公开
在项目初期，政府是信息优势方，掌握更多有关此项目的参数，此时互通信息可以让社会资本方深入了解项目具体细节如投入与收益情况，从而提高社会资本方对项目的积极性。在项目后期，具体事项由社会资本方负责，此时互通信息可以让政府方详细了解项目进程，增加双方信任，在详细了解情况的前提下，可以让政府方更好的实行监管，从而推进项目的发展。
5.5 推动专业咨询服务机构发展
我国如今缺少专业能力强的PPP项目咨询评估机构，有些机构是能力不够，专业素质、水平不高的机构，承担PPP项目重大责任的能力还略显不足。而外国已经出现了能力强的PPP项目专业咨询公司，所以我们可以发展我国专业的PPP咨询机构，也可以引进外国的专业咨询服务机构来帮助发展我国的PPP项目。
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中图分类号 ：F27
文献标识码： A
doi： 10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.08.029
标签：环保论文; ppp项目论文; 适用性论文; 浙江大学附属中学论文;