政府与民办学校合作关系的构建——以政府购买教育服务为例，本文主要内容关键词为：政府论文,民办学校论文,为例论文,合作关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522.7 文献标识码：A 文章编号：2095-3798(2013)01-0014-06
一、重建政府与民办学校关系：破解民办学校发展矛盾的关键
我国民办学校自20世纪80年代重兴以来，经过几十年的发展，虽已具有一定的规模①，但还远不能满足社会日益增长的多元教育服务需求。民办学校面临的不公平发展环境仍然尚未消除甚至有所加剧，突出体现在：第一，民办学校还没有获得与其法律地位相称的法律身份和实际待遇，“民办非企业单位的”的法人定位已广受质疑，民办学校与公办学校、民办学校教师与公办学校教师、民办学校受教育者与公办学校受教育者享受同等法律地位的法律要求未得到真正实现。第二，民办学校的扶持政策未得到有效落实，民办学校面临不公平的竞争环境。尽管《中华人民共和国民办教育促进法》及其《实施条例》规定了诸多扶持民办学校的措施如税收优惠、财政资助等，但或因法律冲突，或因地方政府认识偏差或利益冲突，实践中对民办学校扶持政策很难落实到位，或地方政府虽然落实扶持措施，但在实际运作过程中，又限制过多，致使民办学校难以自主办学、自我发展。更不利的是，许多地方政府视自己为公办学校的政府，视民办学校为竞争对手，于是鼓励公办学校举办或参与举办民办学校，让这类特殊的民办学校利用种种政策和体制的资源与优势与民间举办的民办学校进行不公平竞争，致使真正的民办学校发展举步维艰[1]。第三，政府对民办学校的财政支持缺位，促进民办学校发展的激励机制尚未形成。一直以来，我国立法采取的促进民办教育的主要做法是“产权激励”，即通过给予民办学校举办者(出资人)产权，或者允许举办者(出资人)取得合理回报等方式，吸引更多的社会资金来举办民办学校②。“合理回报”是民办教育立法者试图在坚持民办学校公益性的前提下，对学校出资人采取的扶持和奖励措施。但由此带来一系列新的法律问题，并面临一系列无法克服的困境：在法理上，合理回报作为“奖励”的法律性质备受质疑；在制度设计上，对出资人要求取得合理回报的民办学校的法律调节面临难以克服的困境；在实践中，登记要求取得合理回报的民办学校寥寥无几，“合理回报”的法律规定几乎被架空[2]。根据我国绝大部分民办学校都属于“投资办学”的现状，国家最近提出探索营利性和非营利性民办学校分类管理的举措，这仍属于“产权激励”的措施，这项措施能否真正起到促进民办学校发展的效果，还有待实践检验。但有一点需要指出的是，我国公办学校在政府提供基建经费和日常经费，并且在非义务教育阶段还可以收费的情况下尚且不能盈利，又怎能期望民办学校仅靠自筹经费建校和办学还可以获得盈利？尤其是随着近几年政府对公办教育的财政投入大大加强，民办教育的优势逐渐下降，民办学校纷纷倒闭。这足以引起我们的思考。
民办学校面临的种种不公平发展环境，究其根本，是由于政府对民办学校的认识分歧③和利益冲突而造成的。更由于法制的不健全，政府与民办学校权责关系不明晰，导致在实践中，政府与民办学校在权责配置上存在严重的失衡，政府对民办学校的过度干预与监管不力局面同时存在：一方面，从我国民办学校的发展来看，政府首先是把民办学校作为公办学校的重要补充作为承认民办学校存在合法性的出发点，因而仍然采用对公办学校的管理方式介入民办学校的管理，严重影响民办学校自主权的发挥；另一方面，一些地方政府又视民办学校为市场的产物，任由市场解决民办学校存在的诸多问题，在许多应该介入的领域没有能够很好地履行职责，导致民办学校规范和管理出现放任现象。因而，要改变民办学校的“观念歧视，体制排挤，权力侵害，权益难以保障”[3]的发展环境，关键是重建政府与民办学校的关系。
更重要的是，与国外自发状态下的私立学校发展不同的是，我国民办学校一开始就是在国家权力的控制之下发展起来的，政府在民办学校发展中发挥着主导作用。政府对社会组织和私人举办民办学校的认识和态度，直接影响民办学校发展的政策和法制环境；政府对民办学校的监管(管制)，是规范民办学校发展的重要保障；政府向民办学校提供财政支持，则是促进民办学校发展的重要手段。
然而，建立何种政府与民办学校的关系才有利于促进我国民办教育发展，如何从法理上理顺这一关系，需要新的理论支持。
二、政府与民办学校合作关系的构建
传统上，政府与民办学校的关系就其本质而言是基于政府对民办学校的监管(规制、管制)④而形成的一种行政法律关系。也有学者认为，政府与民办学校的关系，其实质是政府掌握的国家教育权与举办民办学校的社会教育权之间的关系。由于国家教育权主要是宏观上调控、管理全国教育事业的权力，而社会教育权主要是举办民办学校的权利，因此，政府与民办学校之间主要是一种宏观上的管理关系[4]。
政府对民办学校管理是指国家行政机关依法对民办学校的设立、组织与活动、经营与管理等活动的合法性进行监督和管理的行为。在我国，由于民办学校是公益性机构，且被认为涉及学生受教育权利的实现，因此需要建立起一定的外部监督机制，以保证法人的公益性。民办学校是一个独立的民事主体，它可以在其章程规定的宗旨和业务范围内行使权利，开展各种活动，同时民办学校又要接受相应行政主管部门的宏观调控：民办学校收取学费，要受到审批机关、财政部门、价格管理部门的管理和监督；民办学校建立财务、会计制度和财产管理制度，要受到审批机关、财政部门、审计部门的管理和监督；民办学校从事经营活动，要受到审批机关和税务部门的管理和监督。此外，民办学校设立、变更、终止，也要受到登记管理机关和审批机关的管理和监督。
伴随着现代国家中行政作用的拓展，政府的职能范围也远远超出了监管(规制、管制)的界限，并全面履行起提供公共服务的职能，从而引发政府与民办学校关系的深刻变化。
在重构政府与民办学校关系的种种主张中，建立政府与民办学校的合作伙伴关系是非常值得关注和深入研究的一种主张，尽管在教育领域对其研究刚刚起步。有学者认为，公私伙伴关系的本质，在于政府资源与市场资源在数量、禀赋上的优势互补，包含了政府部门选择合适的私人伙伴并与之合作，共同分担风险、分享收益的公共产品和服务提供的全过程。民办教育公私合作伙伴关系可以有多种表现形式：(1)公共财政对于民办学校家庭经济困难的学生进行经济资助；(2)采取公平竞争方式，让公共财政为民办学校教师科研和专业发展提供经费资助；(3)政府向民办学校购买教育服务；(4)在满足一定法律和规范的前提下，在平等、互利的基础上，在不影响其他办学机构利益的情况下，民办和公办学校可建立各种合作伙伴关系，共享办学资源、互认学分或合作办学等[5]。也有学者认为，基础教育公私合作伙伴关系(PPP)是公共教育部门与私营部门建立合作伙伴关系以促进基础教育事业发展的一种新模式，也是一种新型的教育投融资与教育服务模式。在基础教育中引入PPP模式，能够促进教育投资主体多元化，有效减轻政府财政支出压力，提高基础教育资源配置效率和中小学入学率与教学质量[6]。
笔者认为，政府与民办学校合作关系是指政府基于尊重民办学校自主权、维护民办学校公共性，承担民办教育财政责任而与民办学校形成的资源共享、优势互补，共同生产和提供教育服务的新型权利义务关系⑤。
三、政府购买服务：构建政府与民办学校合作关系的主要方式
政府在教育服务提供中的职责主要体现对教育的经费投入、对学校的监督管理以及直接举办公办学校提供教育服务等方面。科学界定政府在教育公共服务中的职责，必须对服务的“付费(financing)”和“提供(provision)”这两个问题做出区分[7]。加大政府对教育的经费投入，解决的是教育服务的“付费”问题，至于服务由什么样的组织(公立还是民办学校，营利还是非营利学校)来提供或生产，则是必须与付费问题区别开来的另外一个问题。政府的责任在于保障民众获得基本的教育公共服务，而不一定要亲自生产这些服务。政府公共服务的提供方式可以是多样化的，可以直接提供，比如直接出资举办公立学校；也可以间接提供，比如通过购买服务，或者对民办学校给予税收优惠或者财政资助，引导和激励社会力量参与教育公共服务的提供。政府全面履行起提供公共服务的职能，并不必然意味着由政府举办学校，也不在于“国进民退”，重要的是创新教育公共服务提供方式，提高公共服务的提供效率。坚持教育公益性，探索以政府购买服务方式发展教育，是落实政府责任的重要制度创新，也是构建政府与民办学校合作关系的主要方式。
政府购买公共服务是指政府机关及公共部门为开展业务活动或向社会提供公共物品和公共服务的需要，遵循法定程序、方式和采购目录，将原来由自己直接承担或政府通过事业单位承担、为社会发展和人民生活提供服务的公共服务事项，以合同方式交给有资质的社会组织来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的做法，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务的方式[8]。政府购买公共服务有两个本质内涵：第一，政府在购买公共服务中实现了“生产者”与“提供者”的分离。与政府购买公共服务概念相对的是“政府生产公共服务”。在政府购买公共服务过程中，提供公共服务仍是政府的职责所在，但政府不再是“直接生产”公共服务的提供者，而变成为“间接生产”公共服务的提供者。第二，政府与社会组织之间的关系在本质上是一种以“契约”为基础的商品交换关系。政府购买公共服务是政府与社会组织之间具有法律效力的合同购买行为，是政府与社会组织之间以“契约”为基础的购买过程。“购买”使政府与社会组织之间形成平等、互利的商品交换关系[9]。作为特定的机制，政府向社会组织购买公共服务，已经实践证明具有特定的优势[10]。
第一，政府自身生产公共服务的能力局限，需要多元的社会化公共服务提供机制。政府由于自身的成本、效率、专业化程度等方面问题，自身生产公共服务的不足，或者具有局限性，不能满足公众日益增长的公共服务需求。在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机制，在数量和质量两个方面增强公共服务的供给，实现公共资源的更有效使用。
第二，政府购买公共服务有利于改善公共服务的质量和效率。和政府自身生产公共服务相比，通过非营利性或者营利性的组织提供专业化服务，有利于提供高质量的公共服务产品；其专业化的人员队伍，有利于提高管理效率，从而提高服务生产效率。
第三，政府购买公共服务促进公共财政体系建设，转变政府角色和职能。政府购买公共服务正是将那些部分可由市场提供的公共服务交由市场来提供，将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中。政府购买的公共服务一般是那些准公共产品。随着科学技术的发展，所谓纯公共产品越来越少，更多的是准公共产品，也就是说政府能够购买的公共服务将越来越多。
第四，政府购买公共服务可以促进社会组织发展，实现公共服务主体的多元化；建设公共财政制度，实现基本公共服务均等化目标，需要通过多元化的渠道来完成，政府购买是政府多元化提供公共服务从而实现公共服务均等化的重要手段。
政府购买教育公共服务，是指政府对为实现特定的公共服务目标，通过各种模式与民办学校建立契约关系，由民办学校提供教育公共服务，而政府支付相应资金的模式。简言之，即政府提供资金、民办学校承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制。政府购买服务，不仅有助于充分发挥财政资金的“杠杆作用”，引导更多的社会资源来共同办教育，从而增加对教育公共服务的总体投入，缓解由于财政投入不足导致教育公共服务供应不足的问题，而且有助于把政府从教育公共服务的提供者、生产者和公共教育资产的名义所有者合一的角色中剥离出来，从而打破公办教育系统的垄断，建立有效的竞争机制，改善教育公共服务的效率。如我国部分地区实行的教育券制度，就是政府购买教育公共服务的一种方式，值得进一步探索和推广。
四、政府购买教育公共服务的主要方式及其内容
就我国而言，政府向民办教育机构购买公共服务的主要方式有两种，即合同制和直接资助制[11]17－19。
1.合同制
合同制是最典型的政府购买公共服务的方式。就政府购买教育公共服务而言，其基本做法是：由政府与民办学校签订服务合同，根据合同约定由政府向民办学校支付一笔费用，由民办学校承接合同规定的特定教育公共服务项目，实现有效提供教育公共服务的目的。
2.直接资助制
例如，政府以契约的方式向义务教育阶段民办学校购买外来流动人口子女学位，在对民办学校成本进行核算的基础上，按照购买的学位给予民办学校生均经费的补贴，这一做法较好地保障了外来流动人口子女平等接受义务教育的权利，同时开辟了政府通过公共财政扶持民办教育发展的新途径。
其基本做法是，作为购买者的地方政府对于承担教育公共服务职能的民办学校给予一定的资助，资助的形式既有经费资助，也有实物资助，还有优惠政策扶持。教育券(education vouchers)也是直接资助制的一种重要形式，它是政府提供给学生或其家长的有价兑换券，用以支付学生进入学校所需经费。如南京市正在探索以政府购买服务的方式发展学前教育，全面推进教育“助学券”。通过发放助学券，逐步实现基本公共教育服务均等化，并以竞争机制倒逼幼儿园规范办学，提高教育的水准[12]。
五、结语
政府购买教育公共服务是我国落实教育发展中政府责任的重要制度创新，有利于推进政府职能转变、实现公共服务供给主体的多元化、形成公办与民办学校共同发展的格局。当然，政府向民办学校购买教育公共服务也可能带来相应的问题，如公共服务质量难以量化评估，公共服务成本和价格难以计算，特别是教育作为一种“软服务”在成本和价格的计算、服务过程的监控和质量标准的制定等方面与实物产品差别很大，从而可能产生各种合同漏洞，或者形成执行过程中顾此失彼的状况。尤其需要注意的是，在政府教育职能尚未完全转变、监管机制尚不完善、市场尚未充分发育的情况下，实施政府购买教育公共服务还会暴露出购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题，导致承接公共服务的民办学校变成逐利机构，从而产生“第三部门失灵”。只有提高合同各方的风险意识，积极进行相关制度的设计与完善，建立防范风险的责任框架，才能真正发挥政府购买教育公共服务这一制度的优势，提高政府公共服务供给的效率与质量，满足社会公众多元的、个性化的、可选择的教育需求[13]。
收稿日期：2013-01-05
注释：
①据教育部发布的《2011年全国教育事业发展统计公报》，截至2011年底，全国共有各级各类民办学校(教育机构)13.08万所，各类教育在校生达3713.90万人。其中：民办幼儿园115404所，在园儿童1694.21万人；民办普通小学5186所，在校生567.83万人；民办普通初中4282所，在校生442.56万人；民办普通高中2394所，在校生234.98万人；民办中等职业学校2856所，在校生269.25万人；民办高校698所(含独立学院309所)，在校生505.07万人；民办非学历高等教育机构830所，各类注册学生88.14万人；其他民办培训机构21403所，955.46万人次接受了培训。
②《社会力量办学条例》(已废止)第四十三条：“……教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。《民办教育促进法》第五十一条：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”
③关于政府对民办学校存在的诸多认识，除“有益补充论”和“拾遗补缺论”这两种最有影响的认识外，还有诸如举办民办学校是多余的“多余论”，民办学校发展冲击了公办教育的“冲击论”，民办学校都是为了赚钱的“营利论”，民办学校扰乱了教育秩序的“添乱论”等等。
④英文regulation在学术界通常被译成“管制”或者“规制”。使用“管制”、“规制”还是“监管”往往取决于学者们的不同偏好与理解，并不存在实质性的区别。
⑤这一概念的提出直接受启发于萨拉蒙的合作伙伴关系理论。萨拉蒙认为，非营利部门并不是政府和市场的替代性满足机制，与此相反，政府是弥补志愿失灵的有效机制。正因为两者在各自功能上的优势和不足，才需要相互依赖和合作，在公共服务中建立合作伙伴关系。对此，萨拉蒙在跨国比较的基础上，以“服务的资金筹集和授权”与“服务的实际提供”为核心变量，在分析政府和社会组织各自的组织特点、运行模式及局限性的基础上，推论政府和社会组织之间可以建立合作伙伴关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地履行供给公共产品。