WTO补贴规则背景下我国产业补贴政策的变革
张军旗
摘 要: 自2004年以来，我国工业产品受到其他国家尤其是美国密集的反补贴调查，有些补贴政策则被诉至WTO，其重要原因之一是我国产业补贴政策与WTO补贴规则存在现实或潜在冲突，主要体现在存在禁止性补贴和可诉性补贴。存在这些问题的主要原因在于政府管理经济方式的惯性、传统补贴方式对于政府的便利性以及地方政府很少考虑国际法上的合法性问题。我国产业补贴政策的变革应重视WTO义务的履行，并考虑公平竞争的需要。为保护企业的信赖利益，可允许现有补贴合同履行完毕。应严格避免出台禁止性补贴，需要采取补贴措施时尽量采用非专向性补贴。
关键词: WTO；补贴规则；产业补贴政策；公平竞争
以GATT/WTO为载体的多边贸易体制是以市场经济为基础的，其试图削弱政府对经济生活的干预和影响，特别是那些对贸易有明显扭曲效果的政府干预，以促进自由贸易和公平竞争，产业补贴即是多边贸易规则规范的政府行为之一。
自1978年改革开放以来，我国经济出现了一个快速发展的阶段。受计划经济时代的影响，即便在我国加入WTO之后，政府一直在国民经济的发展中居于主导地位。政府管理经济、影响经济发展的一种重要手段即是在极为广泛的范围内使用补贴措施，补贴在生产、流通、消费各环节并存，形成补贴无所不在的格局。截至2017年初，仅现存的各种税收优惠政策就达到1000多项① 参见税收优惠政策评估研究课题组：《税收优惠政策评估研究》，《税收经济研究》2017年第3期。 ，更遑论种类多样并同样广泛使用的非税收优惠。
2004年之前，中国基本上没有遭受其他国家的反补贴调查。例如，美国国会、政府和法院一致认为，中国属于计划经济或非市场经济国家，政企不分，资源的配置和商品的价格受到政府的干预和影响，不存在真正的市场价格，相应地难以认定补贴的数量，因此，并不将其反补贴法适用于中国② 参见韩立余：《世贸规则与产业保护》，北京大学出版社2014年版，第244页；欧福永、熊之才：《WTO〈SCM协议〉下补贴问题法律对策研究》，《中国法学》2001年第4期。 ，不过之后这种状况开始发生变化。自2004年以来，我国产业受到来自美国、加拿大、欧盟等其他成员（特别是美国）密集的反补贴调查（其中大多数是与反倾销同时进行的所谓“双反”调查）。在这些案件中，我国鲜有胜绩，绝大多数情况下中国企业都被征收了程度不等的反补贴税；被指控至WTO的争端，基本上以我国调整或承诺撤销有关政策而告终。
以上状况的存在，一个非常重要的原因是我国广泛采用的产业补贴在一些方面与WTO补贴规则不符，因而授人以柄。补贴问题已经成为我国在多边贸易关系中面临的重大问题，其影响不亚于发达国家长期关注的知识产权问题① 参见张军旗：《我国自由贸易试验区中产业补贴政策的调整》，《上海财经大学学报》2019年第1期。 ，也是中美贸易关系中所涉的所谓“结构性问题”的重要组成部分。这个问题如果不能得到有效解决，我国还会继续遭到来自WTO其他成员的反补贴调查或被其他成员诉至WTO争端解决机制。
一、我国产业补贴政策与WTO补贴规则的潜在或现实冲突
按照WTO贸易政策审议机构历次对中国贸易政策和做法的审议，中国加入WTO之后履行WTO义务的情况总体良好。但是，在产业补贴领域仍然存在较多问题。
就整体而言，我国产业补贴政策主要涉及4方面的问题：一是大量补贴政策特别是地方政府的各种补贴往往缺乏国内法意义上的合法性，地方政府越权补贴的现象严重；二是不少补贴措施本身缺乏经济上的合理性② 参见税收优惠政策评估研究课题组：《税收优惠政策评估研究》，《税收经济研究》2017年第3期。 ，补贴不能发挥其应有的作用，甚至成为产业过剩的重要原因之一；三是补贴政策的实施操作不规范，不能严格依法实施，寻租现象突出；四是不少补贴措施存在违反WTO规则的情形。前3个方面主要是基于国内法方面的考虑。限于本文的视角（国际法角度），以下将着重讨论第4个方面的问题，但由于前3个方面的问题也与第4个方面的问题具有一些内在联系，一些从国内法上看不合理或不合法的做法，同时会对某些政策的国际法属性产生直接影响，因此，下文的论述在相关程度上也会涉及前3个方面的内容。
按照WTO《补贴与反补贴措施协议》（以下简称“SCM协议”）的规定，补贴分为禁止性补贴（包括出口补贴和进口替代补贴）、可诉性补贴和不可诉补贴。禁止性补贴直接构成违反义务。可诉性补贴，是指那些具有专向性并对其他成员的利益造成不利影响的补贴。不可诉补贴条款已自2000年1月1日起丧失效力。因此，实质上只有前2类补贴构成违反义务。
从WTO补贴规则的角度来看，我国工业补贴政策主要存在2个方面的问题，即专向性补贴广泛存在，并存在一些禁止性补贴。③ 当然，也有其他方面的问题，如补贴政策的透明度问题，这里暂不涉及。这里要讨论的主要是我国工业补贴政策本身的合法性问题。 以下举例中的大部分补贴措施仍然有效存在，有些是曾经采取但后来已失效的措施。后一类虽然已经失效，但也可说明在某一阶段的确存在过违规或有违规风险的措施。
（一）专向性补贴广泛存在
按照SCM协议第2.1条的规定，凡属对授予机关管辖范围内的某一企业或某一产业、或一组企业或产业（合并简称为“某些企业”）④ SCM协议原文就是如此简称的，因此，本文继续沿用这一表述。 的补贴即属专向性补贴。具体包括法律上的专向性、事实上的专向性、地区专向性和推定专向性（即禁止性补贴被视为具有专向性）。专向性补贴实质上是指那些仅提供给“有限范围的企业和/或产业”的补贴。专向性标准的目的在于区分政府的正当功能与那些不公平的或有贸易扭曲效果的功能。⑤ See John H. Jackson, William J. Davey, and Alan O. Sykes, Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text, f ifth edition, Thomson West, 2008, p.880. 普遍适用的补贴政策对正常经济秩序和国际贸易的扭曲作用很小，而针对特定企业、部门或行业的补贴则会干扰资源配置的合理分配，严重扭曲竞争和市场导向以及正常的经济秩序，造成国际贸易中的不公平。① 参见单一：《WTO框架下补贴与反补贴法律制度与实务》，法律出版社2009年版，第129-130页。 专向性补贴并不当然违反义务，只有在专向性补贴对其他成员造成不利影响时才违反义务。但由于不利影响的判断往往是在其他成员采取反补贴措施或在WTO争端解决程序中才会做出，因此，当人们在考察一项补贴是否符合SCM协议时，首先会考察其是否具有专向性。具有专向性，则有违反义务的可能性或者说具有潜在的法律风险；反之则不可能违反义务。另外，需要特别说明的是，专向性是就各个单一的补贴政策而言的，而非就一国所有补贴政策而言的。就我国工业补贴政策来说，专向性补贴广泛存在，具有潜在的法律风险。
1.不少补贴具有法律专向性
对于中国的跨境电商而言，进博会是一场千帆竞逐的盛会，也是春天里的一片沃土。海外品牌如同蒲公英的种子，在进博会的“春风”里袭来，所有跨境电商蓄水备肥，等待一粒粒“花种”落地生根。所有人开始认识到，不仅仅有中国制造，还有俄罗斯制造、巴基斯坦制造、塞尔维亚制造、巴西制造、埃塞俄比亚制造……
（1）专门针对少数产业的补贴措施：以战略性新兴产业的补贴措施为例
自2010年10月国务院发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》之后，2012年7月国务院发布了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，这2个文件规定了设立战略性新兴产业专项资金并采取一定的税收激励措施。不少省市的“十二五”规划及“十二五”战略性新兴产业规划中也都规定了对战略性新兴产业强化财税支持的内容，如设立专项资金或给予税收优惠。有些省的战略性新兴产业规划还规定了保障生产要素等方面的内容，甚至有些地级市也设立了新兴产业专项资金。
各种法律法规特别是部门规章支持战略性新兴产业的措施往往形成多层次、不断细分的格局，既有针对战略性新兴产业整体的补贴措施，又有针对战略性新兴产业7大领域中每一领域的补贴措施，如《中华人民共和国可再生能源法》第24条规定国家财政设立可再生能源发展专项资金，第26条规定：“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。”② 可再生能源领域其他所涉及国家政策性文件包括国家发展改革委2006年1月5日发布的《可再生能源发电有关管理规定》，以及国家发展改革委2007年8月31日发布的《中国可再生能源中长期发展规划》等。 除此之外，还存在针对每一领域中各个分支领域的补贴措施，如对可再生能源之下的风能、太阳能、潮汐能、生物质能等等又有不同的单项补贴措施。有中央政府的补贴措施，也有各级地方政府的补贴措施。
在以后的实践中不排除一种可能，即各级政府违规出台禁止性补贴措施，而又将国家置于不得不保护企业信赖利益的无奈境地，中央政府应该严明纪律，严格各级政府相关负责人的行政责任。
当然，在战略性新兴产业之外的其他产业领域，具有法律专向性的补贴也是广泛存在的。兹仅举2例。（a）按照2007年3月16日修订的《中华人民共和国企业所得税法》第28条的规定，对国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。而根据该法《实施条例》的规定，第28条中所称国家需要重点扶持的高新技术企业有一系列条件① 参见《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第93条规定：“企业所得税法第二十八条第二款所称国家需要重点扶持的高新技术企业，是指拥有核心自主知识产权，并同时符合下列条件的企业：（一）产品（服务）属于《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围；（二）研究开发费用占销售收入的比例不低于规定比例；（三）高新技术产品（服务）收入占企业总收入的比例不低于规定比例；（四）科技人员占企业职工总数的比例不低于规定比例；（五）高新技术企业认定管理办法规定的其他条件。” ，这些条件限制了可获得优惠的企业和产业的范围，因此具有法律上的专向性。② 参见毛杰：《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》，《税务研究》2014年第3期。 （b）政策性贷款。在“美国——对原产于中国某些产品最终反倾销和反补贴税措施案”中，专家组认定，中国政府通过政策性贷款对《产业结构调整指导目录》（以下简称“《目录》”）中鼓励类产业提供的补贴具有法律专向性。③ Panel Report, United States – Def initive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/R, 22 October 2010, para.9.72. 上诉机构虽不完全同意专家组的理由，但仍然支持了专家组在这一问题上的结论。④ Appellate Report, United States – Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011, para.400. 此后，我国政府于2011年对《目录》进行了修订，但整个补贴计划的结构并未发生重大变化，新版本《目录》中规定鼓励类产业或项目的方式也未发生重大变化，这意味着以后所有政策性贷款都有极高可能被认定为专向性补贴。⑤ 参见张军旗：《WTO“美国——双反措施案”中我国政策性贷款的法律专向性认定疑析》，《上海财经大学学报》2014年第6期。
（2）仍然存在专门针对国有企业的补贴
上古有“盭龢”表安定协和，牆盘“曰古文王初盭龢于政，上帝降懿德大 ，匍有上下， 受万邦。”秦公钟“盭龢胤士，咸畜左右。”
《中国加入议定书》已明确规定，在国有企业是某类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下，该补贴视为具有专向性。⑥ 参见《 中国加入议定书》第10条（补贴）第2项：“就实施《SCM协定》第1条第2款和第2条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。” 如果只是提供给国有企业，就具有更加明确的专向性。长期以来，受公有制经济制度的影响，有些政府补贴只提供给国有企业，民营企业和外商投资企业无法享有。诸如此类的情况至今仍有存在，例如，按照财政部2012年11月7日发布的《国有冶金矿山企业发展专项资金管理办法》，符合支持条件的矿山企业应为具有独立法人资格、主要从事铁矿石采选业务的“地方国有中型企业”，包括国有独资公司和国有绝对控股公司；暂不包括国有相对控股和参股公司，以及中央企业投资兴办的冶金矿山企业。该项政策中包含的补贴不仅具有产业上的专向性（仅提供给冶金矿山企业），而且限于“国有企业”，更进一步有“地方”“中型”等多重限制。因此，具有高度明确的专向性。由于此种专向性是政策文件明文规定的，因此，也可归于法律专向性的类别。
2.潜在的事实上的专向性
某一补贴措施若被认定为具有法律上的专向性，通常不必再考察其是否具有事实上的专向性。若该补贴措施被认定为不具有法律专向性，则有可能需要进一步考察其是否具有事实上的专向性。由于现阶段我国产业补贴政策中最为突出的是法律专向性问题，因此，事实专向性问题不是非常突出，但实际上潜在的问题是很多的。就我国现有补贴措施而言，即便上述补贴措施调整为不具法律专向性的补贴，由于以下因素的影响，这些补贴措施也可能具有事实上的专向性。
（1）政府补贴对国有企业明显倾斜
长期以来，国有企业在国民经济整体结构中处于特殊地位。政府长期对国有企业进行政策性补贴,补贴的基本方式就是低成本地给国有企业提供生产要素，从而导致要素价格扭曲。⑦ 参见黎精明、郜进兴：《财政分权、要素价格扭曲与国有企业过度投资》，《中南财经政法大学学报》2010年第1期。 另外，国有企业的所有权性质决定了他们与政府始终保持着某种特殊的政治联系，这使得国有企业特别是大型国有企业能够从政府获得更多补贴。① 参见高宏伟：《政府补贴对大型国有企业研发的挤出效应研究》，《中国科技论坛》2011年第8期。 有学者利用2000-2006 年46719 家工业企业平衡面板数据，从政府补贴程度角度对地方政府给予企业的补贴行为进行了实证分析，实证结果表明：在控制影响补贴对象决定的其他因素后，国有企业获得补贴的概率最大；在控制影响补贴程度决定的其他因素后，在获得补贴的企业中，国有企业获得的补贴程度最大，即地方政府补贴对象的决定和补贴程度的决定均向国有企业显著倾斜，而私营企业的获补贴概率与程度为内资企业之中最低者。② 参见邵敏、包群：《地方政府补贴企业行为分析：扶持强者还是保护弱者》，《世界经济文汇》2011年第1期。 也就是说，在同等条件下国有企业更容易获得补贴或容易获得更多补贴。
相较于传统的模拟电视，4k技术电视在色彩丰富度、细节完善度、清晰度等方面都实现了阶段性的突破，可以为人们带来视觉、听觉的双重体验。此外，人们可以根据自己的需求对4k技术电视的画面比例以及银幕宽度进行调整。
SNXT指令只执行一次输入的上升沿（OFF→ON）。SNXT在STEP指令之前配置，对之前的工序编号（继电器）进行ON→OFF，对指定的工序编号S进行OFF→ON，来控制工序的步进。
如此，即便补贴不是明确针对国有企业而提供，不具有法律上的专向性，其也很容易被认定为具有事实上的专向性。
（2）补贴授予机关审批随意性较大的问题
补贴是对公共资源重新分配的过程，补贴授予能否排除政治和企业利益集团的干扰，摆脱政治游说以及企业非生产性寻租的影响，不仅在很大程度上影响补贴政策的有效性、合理性，而且会影响到补贴在WTO规则之下的合法性。补贴授予机关在审批过程中自由裁量权的行使状况会影响到事实专向性的判断。即如果有证据显示，政府不当行使自由裁量权而授予或不授予补贴，或者不适当地确定补贴数量，都会被WTO争端解决机构确认具有事实上的专向性。我国地方政府在补贴的审批过程中具有很强的自由裁量权，政府官员甚至可能故意把授予补贴的标准规定得很模糊, 从而给地方政府官员“设租”和企业寻租提供了很大的自由空间。③ 参见余明桂、回雅甫、潘红波：《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》，《经济研究》2010年第3期。 这些情况的存在都使得相关补贴很容易被认定为具有事实上的专向性。
3.有些补贴具有地区专向性
按照SCM协议第2.2条的规定，若补贴是提供给授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业，则具有地区专向性。我国的一些补贴可能具有这种专向性。例如，享受西部大开发税收优惠的是位于我国西部等地区的属于鼓励类产业的内外资企业④ 参见《国务院关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》（国发[2007]29号）和《财政部、国家税务总局和海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税[2001]202号）。 ，从SCM协议第2.2条关于地区专向性的角度看，该项优惠是由国家税法规定的，因此，“授予当局”必然是中央政府，西部等地区是“指定地区”，属于鼓励类产业的内外资企业是该指定地区内的“某些企业”，而不是指定地区内的所有企业或广泛企业，因此，该项优惠具有高度的地区专向性。⑤ 参见毛杰：《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》，《税务研究》2014年第3期；梁耀文、黄永智：《我国应对反补贴调查的案例研究——以广东省为例》，中国经济出版社2011年版，第75页。
（二）仍然存在一些禁止性补贴
禁止性补贴包括出口补贴和进口替代补贴，前者指“在法律或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”⑥ 参见《补贴与反补贴措施协议》第3.1条（a）。 ，后者指“视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”⑦ 参见《补贴与反补贴措施协议》第3.1条（b）。 。《中国加入议定书》第10条第3款明文规定中国应自加入时起取消所有禁止性补贴，但在实践中，我国还是存在一些禁止性补贴。
1.出口补贴
（1）根据2002年外经贸部和财政部联合发布的《出口产品研究开发资金管理办法》,出口企业在一定条件下可获得研究开发资金。该办法第7条规定申请出口研发资金的项目应具备的条件之一是“产品有较强的国际市场竞争力和出口前景”。该办法第8条规定，出口研发资金优先资助以下企业或项目，其条件之一是“海关统计的上年度出口额占销售收入总额50%以上或出口额超过1500万美元的企业”。
（2）商务部和财政部2006年11月24日发布的《关于申报2005年机电产品技术更新改造项目贷款贴息资金有关事项的通知》，明确提到重点支持出口效益好的行业排头兵企业；自主创新能力强、具有自主知识产权和自由品牌机电产品出口企业，而不支持无出口业绩企业的项目。
由于我国各级政府经常通过专项资金的方式提供补贴，各种专项资金往往限于范围有限的企业或产业，因此，这些补贴具有法律专向性。这种补贴在我国的存在极为广泛，以下仅以战略性新兴产业领域为例加以说明。另外，也仍然存在专门针对国有企业的补贴，其同样具有法律专向性。
（3）《山东省促进外贸稳定增长和转型升级若干政策措施》规定，扩大自主品牌产品出口，对全省重大加工贸易转型升级项目，优先纳入产业发展引导基金项目备选库，利用省、市产业发展引导基金撬动社会资本加大扶持力度。① 参见《山东省促进外贸稳定增长和转型升级若干政策措施》，山东省人民政府办公厅2015年7月30日。
以上补贴措施都是以实在或预期出口业绩为条件而给予补贴，属于SCM协议所规定的出口补贴。
（二）建立全州基础信息及养殖基础数据 按照农业部的安排及几次会议精神，于2007年4月就开始收集全州养殖基础数据。州、县动物卫生监督机构通过动物耳标门户网站建立完善州、县、乡、村的机构、人员等基础信息数据。目前全州已有1个州级、13个县（市）级（包括县级卫生监督分设单位及合设机构）、134个乡录入了机构、人员等基础信息。年出栏1 000头的15个规模养猪场，也在县级建立了备案信息，并按月将数据信息上报中央数据库。
再从企业的角度试举1例，浙江向日葵光能科技股份有限公司是生产销售太阳能光伏组件的企业，其于2010-2013年间从政府接受的“出口信用保险费赞助资金”“开拓国际市场项目资助资金”“企业进出口奖励款”“中小企业国际市场开拓资助资金”等补贴，仅从补贴项目的名称就能够清楚地看到补贴的直接目的是刺激出口，是以出口业绩为条件提供补贴，因此，构成出口补贴。② 参见吕久琴、李丁健：《我国光伏产业补贴政策的规范性研究》，《科技和产业》2016年第2期。
我国现有产业补贴政策存在上述问题的重要原因还在于上述补贴方式对于政府的便利性。SCM协议关于专向性的规定是以补贴计划为基础的，即其考虑的是每一个单独的补贴计划是否具有专向性。假如在每一个产业领域都单独制定补贴计划，那么，所有这些补贴都具有专向性；而如果把这些补贴内容安排在一个综合性的补贴计划中，则这些补贴没有专向性。在明明知道专向性补贴具有法律风险的情况下，为什么政府仍然热衷于专向性补贴呢？简单地说，对于政府而言，专向性补贴好用、操作方便，政府什么时候愿意向哪一产业提供补贴，现时就可制定一个相应的补贴计划，政府官员也更容易“设租”。相反，制定非专向性的补贴计划则要事先全面考虑，统筹规划，并明确补贴条件，政府使用起来远不如专向性补贴那么方便。就禁止性补贴而言，无论是出口补贴还是进口替代补贴往往效果明显，容易达到政策目的，所以，也为政府所偏爱。当然，这种“效果明显”从反面来说就是扭曲贸易的效果明显，也正因如此，这2类补贴被SCM协议列为禁止性补贴。
对于我国中央及地方政府提供的进口替代补贴，兹举数例说明。
多媒体教学已经走进了课堂，但是老师所制作的教学课件还是书上的知识点，都是文字，这样跟看书没有任何区别。老师应该合理的运用多媒体进行教学，例如把一个知识点拍成一个小动画，或者讲述成一个小故事，这样来提升学生的学习兴趣。
要做好职业的介绍和宣传，将家政服务对社会的重要性、现代家庭对家政服务人员的依赖和器重传递给阿姨，摒弃掉她们在原生家庭中所产生的对家政服务地位和家政服务人员角色的错误认知，用职业地位来取代她们因家庭地位低所形成的偏见。
（1）财政部于2008年8月11日发布的《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》对符合一定条件的风电设备制造企业提供补助，其条件之一为“风电机组配套的叶片、齿轮箱、发电机由中资或中资控股企业制造，鼓励采用中资或中资控股企业制造的变流器和轴承”。2010 年12 月22 日，美国指控该措施构成进口替代补贴，双方经协商达成协议，我国财政部于2011年2月21日废止了上述《暂行办法》。③ 参见2011年2月21日《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第11批）的决定》。
（2）2011年10月19日《杭州市人民政府关于扶持我市十大产业科技创新的实施意见》规定，对首次购置由杭州十大指定产业领域的企业生产的重大关键装备给予奖励。④ 参见《杭州市人民政府关于扶持我市十大产业科技创新的实施意见》规定：“对首次购置由十大产业领域的企业生产、具有自主知识产权（须有发明专利）、投资1000万元以上的重大关键装备，按购置价的20%给予财政补助，最高不超过500万元。其中，对首次购置三大领域企业生产、达到国际先进水平的重大关键装备，按照一事一议的原则给予补助。” 与之类似，上海市经济和信息化委员会、上海市财政局和上海市商务委员会于2013年6月印发的《上海市企业自主创新专项资金管理办法》有针对首次购买本地重大技术装备的奖励规定⑤ 参见《上海市企业自主创新专项资金管理办法》规定：“鼓励装备使用单位与制造单位合作开发或者装备使用单位自行开发的国际、国内首台（套）重大技术装备投入工程应用，实现首台业绩突破。”“对于纳入年度重大技术装备首台业绩突破风险补贴计划的项目，由专项资金对该首台（套）装备的本市使用单位给予风险补贴支持，支持标准不高于所购设备价格的10%或者保费额的50%，金额最高不超过800万元。” ；上海市浦东新区临港地区开发建设管理委员会于2015年10月发布的《关于建设国际智能制造中心的若干配套政策》有针对首次购买本地智能制造产品的奖励规定。① 参见上海市浦东新区临港地区开发建设管理委员会《关于建设国际智能制造中心的若干配套政策》规定：“支持使用临港自主智能制造产品。临港地区企业首次使用临港自主品牌的智能制造产品或购买相关服务的，按照其采购合同金额的10%给予扶持，最高500万元。”
1.建立不具有法律专向性的补贴机制
（三）我国政府之前调整产业补贴政策的努力与波折
众多的补贴措施不仅存在国际法上的风险，也有国内法层面的问题，即越权补贴问题。中央政府曾三令五申，禁止各地区、各部门违反国家法律法规给予税收优惠② 例如，1987 年国务院《关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》、1988 年国务院《关于整顿税收秩序加强税收管理的决定》、1998 年《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》、2000 年《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》反复强调任何地区和部门不得超越权限制定税收优惠政策，诸如减税、免税、先征后返，等等。 ，并部署过几次专项清理，但效果并不明显。③ 参见叶珊：《地方政府税收减免承诺的效力瑕疵》，《当代法学》2017年第6期。 2014年11月27日发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），要求“坚决取消违反法律法规的优惠政策，做到符合世界贸易组织规则和我国对外承诺”。随后财政部发布了《关于贯彻落实国务院清理规范税收等优惠政策决策部署若干事项的通知》明文要求违法违规的优惠政策自2014年12月1日起一律停止执行；没有法律法规障碍的优惠政策，若确需保留的，可在充分说明理由、提出政策期限建议的基础上暂时继续执行；今后新制定税收等优惠政策，需按照统一的政策制定权限执行，这是在中央政府层面发出的调整产业补贴政策的最有力信号。然而，在清理工作尚未完成之时，相关政策很快发生了重大变化。2015年5月10日发布了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号文），62号文规定的清理工作被搁置，“待今后另行部署后再进行”，同时强调了各地区、各部门提供新优惠的权限要求。尽管这种做法有利于保护企业的信赖利益④ 参见祝远石：《税收优惠政策规范化》，《嘉应学院学报（哲学社会科学版）》2015年第12期；张现彬、王莹：《地方税收优惠政策“路在何方”——以税收法定和税收管理权切入》，《地方财政研究》2017年第3期。 ，但众多优惠政策在国内法和国际法上的合法性问题依然存在。
二、 我国产业补贴政策与WTO规则存在冲突的原因
自中国加入WTO至今已超过17年，不能说我国政府不了解WTO补贴规则，也不能说为政府服务的法律专业人员的专业水平不够。我国现有产业补贴政策与WTO补贴规则存在广泛冲突，有其深刻的政治经济背景，而并不只是制定政策的技术问题或是否熟悉补贴规则的问题。概括地说，主要存在以下原因。
（一）政府管理经济方式的惯性
模块能够提供公司应急预案信息的录入、修改、删除等功能，系统用户可以通过新增或修改将公司应急预案信息提交到后台数据库中，也可将不再需要的信息进行单独和批量删除。
（二）传统补贴方式对于政府的便利性
2.进口替代补贴
（三）地方政府很少考虑其补贴措施与国际义务的相符性问题
从补贴措施的现状来看，中央政府提供的补贴已经不在少数，而地方政府提供的补贴更是种类多样、五花八门。地方政府向本地企业提供补贴，常见的动机是招商引资，或试图提高当地的GDP数值，或维持较高的就业率，或提高本地企业的竞争地位。这些动机本来无可厚非，但地方政府为了追求政绩，往往不计成本或在缺乏经济合理性的情况下使用补贴，有时对于那些连年亏损、明显没有竞争力、没有发展前途、应该淘汰的企业或产业（俗称“僵尸企业”）及产能已然过剩的产业仍然提供补贴。地方政府往往很少关心其补贴措施与WTO规则的相符性问题，他们缺乏关心的这种愿望和动力。只要违规补贴不会给地方政府带来政治上的风险，即便地方政府了解WTO规则，其仍然会违规行事。
三、在WTO背景下我国产业补贴政策改革应持有的基本理念
补贴涉及政府管理经济的方式，因此，对于补贴政策和补贴机制的调整往往受制于国家的经济管理体制，甚至与政治体制也有一定关联。这一问题的解决具有复杂性和全局性，而绝不仅仅是制定政策的技术问题。为此，对我国产业补贴政策的变革必须首先确立一些基本理念。
（一）产业补贴机制的改革应重视国际义务的履行
从中国的情况来看，改革开放以来经济增长非常迅速，中国是经济开放的受益者，是经济全球化的受益者，也是WTO多边贸易体制的受益者。我们有充分的理由将这种势头保持下去，继续推进多边贸易体制的正常、健康发展，而多边贸易体制的基础是各成员权利义务的平衡，这种平衡不仅体现在多边贸易协议的文本上，也体现在多边贸易协议规则的履行上。违反义务的行为虽然可以获得短期好处，但这样不仅影响国家形象，而且也会影响本国在多边贸易体制及区域贸易协定中的影响力和发言权，更有可能遭受他国反补贴、反倾销等贸易救济措施，因而会损害国家的长远利益，这个道理对任何国家都是适用的。违规行为毫无疑问对被保护的产业是有利的，却不见得对本国经济的整体发展有利。现今全球经济发展放缓，各国贸易保护主义有不同程度的抬头，这种状况对于中国经济发展是不利的。要维护多边贸易体制，遏制各国的贸易保护主义，一方面对他国的违规行为要积极诉诸WTO争端解决机制或者采取贸易救济措施，另一方面自身要尽可能少地采用违规措施，毕竟国际合作的基础是忠实履行国际义务。目前，我国已经是全球第二大经济体，在不少领域都具备了参与国际竞争的能力，应该比之前更加重视履行国际义务的要求。我国的补贴方式和机制必须做出调整，以在最大程度上契合WTO补贴规则。这样，一方面减少来自外部的法律风险，确保产业发展的稳定性，另一方面也能够以此为筹码促进WTO其他成员避免或减少使用贸易保护主义措施。
WTO并不禁止所有补贴，我国产业补贴政策的调整应尽可能契合SCM协议的要求。当然，在少数情况下，补贴的违规使用是不得已而为之。例如，民用大飞机产业所具有的高技术、高投资、高风险、回报周期长等特点，决定了政府补贴不可或缺，而WTO现有补贴规则不能适应该产业自由竞争的需要，这可能导致我们不得不暂时采取一些背离规则的措施。当然，从长远来说，还需要在以后的多边贸易谈判中积极推动调整多边补贴规则本身。
产业补贴涉及政府与市场关系这一重大命题。中华人民共和国成立后，我国长期实行计划经济政策，政府在整个经济发展乃至于社会发展中都居于绝对的控制地位。改革开放以来，市场力量逐步得到释放，政府对于经济生活的控制和干预逐渐减少，但政府传统上管理经济方式的惯性是巨大的，政府仍在经济发展的众多领域积极“引导”，其具体表现之一就是补贴政策的广泛运用。
值得注意的是，在2014年5月的APEC贸易部长会议上，中国积极推动各成员发表了《关于“支持多边贸易体制”的单独声明》，重申坚定支持多边贸易体制，反对各种形式的贸易保护主义。2014年6月9日，《国务院办公厅关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》中规定，国务院各部门、省级政府应在拟定贸易政策的过程中进行合规性评估，并在政策制定部门认为有必要时就是否合乎WTO规则征求商务部的意见。2017年1月，习近平主席在达沃斯经济论坛上表达了力挺全球化、捍卫自由贸易、反对各种形式的贸易保护主义的决心，这些对于维护多边贸易体制无疑是很有意义的，也为我国产业补贴政策的调整指明了方向。
（二）补贴机制的改革应注重公平竞争
我国政府大范围多种类的补贴，一方面在一定程度上起到了促进我国产业发展的作用，但另一方面，由于补贴本身属于政府干预市场的手段，过多的干预也对市场经济的发展造成了不当干扰，市场上公平竞争受到损害。未来产业补贴机制的变革从国内角度看，必须考虑国内统一市场的建立，重视国内公平竞争的需要；从国际角度看，公平竞争也是国际义务的要求。2013年10月15日国务院发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中指出：“营造公平环境。保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。……坚决清理废除地方政府在招商引资中采取土地、资源、税收、电价等损害公平竞争的优惠政策，以及地方保护、市场分割的限制措施。”这也说明国务院已经意识到过多、无序的补贴对于公平竞争造成了严重影响。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，要“大幅度减少政府对资源的直接配置”。这一决定在方向上无疑是正确的，如此才能为经营者提供更加公平的竞争环境。当然，这也将同时能够降低我国补贴政策被WTO其他成员反补贴或诉至WTO的风险。
四、我国产业补贴政策与WTO补贴规则的协调
我国产业补贴政策的调整涉及两个大的方面，一是如何处理现有具有违规风险的补贴政策，二是考虑到未来补贴仍将是我国政府促进经济发展的重要政策工具，需要研究以后新制定的补贴政策应具有何种特征，以最大限度地实现与WTO补贴规则的协调。以下主要涉及补贴措施，也有少部分与补贴问题有关的其他措施。
（一）可允许现有存在法律风险的补贴合同履行完毕
前文述及，2015年5月《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》规定原有各项优惠政策有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门设立过渡期，在过渡期内继续执行。这种规定虽然没有立即解决相关优惠与WTO补贴规则的一致性问题，但属于一种比较符合实际的选择：一方面，提供补贴的政府机关与受补贴企业之间形成了一种合同关系，政府不能随意解除合同，须保护企业的信赖利益；另一方面，现有补贴计划也很难轻易地调整为非专向性补贴，因为这些补贴由数量众多且具有不同级别的政府机关在不同时期制定的，即便是同一机关颁布的补贴计划，一旦颁布实施后也很难轻易地重新整合成非专向性补贴。因此，总体上而言，对于存在法律风险的补贴，可允许其按照该通知规定的原则适用完毕而终止① 当然，专向性补贴的继续存在可能存在法律风险，即如果这些补贴对WTO其他成员的利益造成了SCM协议意义下的不利影响，则其可能被其他成员采取反补贴措施或被其他成员诉至WTO争端解决机制，从而使得我国政府为此承担国际法律责任。在禁止性补贴的情形下，政府可能会陷入一种困境，一方面SCM协议第4条要求提供禁止性补贴的成员必须“立即”撤销该补贴，另一方面国内合同法上对企业信赖利益的保护使得政府不能随意解除与企业之间的合同，否则有可能引起企业向政府索赔。“澳大利亚——汽车皮革案”就曾经出现过对这个问题的争论。See Article 21.5 Panel Report, “Australia-Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather”, WT/DS126/RW, adopted 11 February 2000, p.6.23. 参见张军旗：《WTO汽车皮革案中的国际责任范围及其启示》，《上海财经大学学报》2007年第4期。 ，但期满不得再延续。当然，如果本来就属于非专向性补贴，那是完全符合SCM协议要求的，可以根据需要继续实施。
利用式（5）计算各个气象站点气象要素敏感度系数年系列值，通过对各站点气象要素RH、t、WS、S敏感性系数分别进行加权得到四川省 1970—2016年全区域RH、t、WS、S年均敏感性系数（表5），分别为-0.608、0.218、0.132、0.305。结果表明，RH增加10%，会造成ET0减少6.08%，而t、WS、S增加10%则ET0相应分别增加2.18%、1.32%、3.05%。涂安国等（2017）研究表明，在鄱阳湖区域内，ET0对RH最为敏感，而Liu et al.（2016）在西南地区的研究结果表明风速对其影响最大。
（二）严格避免采用新的禁止性补贴
长期以来，我国经济增长过度依赖出口和投资，消费对经济增长的贡献未达到应有的程度，因此，迫切需要通过调整产业结构全面提升产业竞争力，这种整体性的发展将同时有益于国内市场和国外市场的开拓，所以无须刻意特别提供禁止性补贴去促进出口或发展进口替代。禁止性补贴一方面在SCM协议中仅因其行为就构成非法，另一方面也与我国产业结构调整的大战略明显不符，因此，应严格禁止出口补贴和进口替代补贴措施出台。
上述补贴措施都有一个共同特点，即上述法律及政策文件作为补贴计划均规定该补贴是提供给战略性新兴产业或其中某一个具体领域的。战略性新兴产业若被放在整个产业体系中看，总体上看属于少数，因而上述补贴很容易被认定为具有法律上的专向性。至于给予战略性新兴产业的某个具体领域，如给予民用大飞机发动机研制的专项补贴，或给予太阳能或新能源汽车方面的专项补贴，更明确地具有法律上的专向性。
（三）新制定的补贴计划应尽量遵循SCM协议的非专向性要求
财政部的以上措施是以购买中资或中资控股企业生产的设备为条件向购买方提供补贴，以上各地方政府的措施则是以购买当地企业开发或制造的设备为条件向购买方提供补贴。因此，从国际贸易关系的角度看，上述规定具有明显的促进进口替代之目的，构成了SCM协议第3条规定的进口替代补贴。从国内贸易关系的角度看，以上各地方政府的措施具有替代本地区之外同类产品之目的，构成了地区之间的不公平竞争做法。
对所有胃部疾病患者实施口服速溶胃肠超声助显剂超声造影检查后发现，属于胃十二指肠溃疡、胃炎、胃间质瘤、胃癌、胃下垂以及胃息肉患者例数分别为11例、61例、1例、9例、5例以及3例。对患者实施病理检查后发现，属于胃十二指肠溃疡、胃炎、胃间质瘤、胃癌、胃下垂以及胃息肉患者例数分别为9例、57例、1例、8例、5例以及3例。同病理检查结果比较，表现出的诊断符合率显著，最终结果为92.22%，具体见表。
非专向性补贴机制可以是综合性补贴机制,也可以是某种专门性补贴机制。前者包含多种政策目标，后者则包含单一政策目标，诸如技术研发、基础研究、环境保护、人力资源培训、新技术或新设备的应用，等等，都可以成为备选的政策目标，也可以在综合性的补贴计划之下建立一系列的补贴分支计划。而无论是哪一种补贴机制，都应该向广泛的企业或产业开放。但如果只是从广泛的产业中挑定部分项目作为补贴对象，就像我国政策性贷款所适用的范围那样，则仍无法满足非专向性要求。对于广泛度不存在量化的规定，在发生争端时由专家组根据案件的具体情况加以判断，而在制定补贴政策的过程中只能尽量向更为广泛的方向靠拢。
在制定补贴政策的过程中，除非是适用于所有经营主体的补贴措施，通常都要设定一定的补贴条件。为构建非专向性的补贴机制，须按照SCM协议第2.1条（b）项之要求，明确规定获得补贴资格和补贴数量的客观标准和条件，并且这些客观标准和条件必须是自动的，即任何企业只要达到补贴计划规定的客观标准即可自动获得补贴。而且此类标准和条件必须得到严格遵守。这些要求并不妨碍在一个综合性补贴计划实施过程中，授予机关调整补贴合同的具体规定以适应不同产业的特点。这一点是“欧共体及其某些成员国——影响民用大飞机贸易的措施案”（以下简称“空客案”）专家组在分析欧洲投资银行的贷款是否具有专向性问题时明确表示的。① 该案专家组指出：“在欧洲投资银行向广泛种类的项目提供资金的情况下，自然可以设想，适用这些一般准则过程中会根据将予审查的具体项目建议提出和回答略有不同的问题。当欧洲投资银行言称其‘标准’评估准则‘被调整以适应每一单个项目’时，我们相信它指的是在考虑受审议项目的具体特征的情况下适用一般评估准则的过程。”Panel Report, “European Communities and Certain Member States –Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”, WT/DS316/R, 30 June 2010, para.7.909. 这些标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。倘若在非专向性补贴机制中为某些产业或企业预留一个确定的份额或数额，这仍然会被认为具有专向性，“空客案”专家组对此也有说明。② See Panel Report, “European Communities and Certain Member States –Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft”, WT/DS316/R, 30 June 2010, para.7.1566.
近年来，多次出现一些损害消费者利益的事件，由于各方之间的信息不对称和利益冲突，导致消费者对于电商的信誉不断下降，消费者通常处于信息接收的底层群体，加之互联网消费追责的过程相对滞后以及权益保护的过程困难，致使网购中存在的权益保护并没有形成较为完善的流程和制度保障。
由于国有企业承担了企业办社会的成本,所以政府对其进行政策性补贴,但这种补贴导致要素价格扭曲,进而导致国有企业过度投资和非效率经营。③ 参见黎精明、郜进兴：《财政分权、要素价格扭曲与国有企业过度投资》，《中南财经政法大学学报》2010年第1期。 同时，大型国有企业与政府之间特殊的政治联系也使得这些企业能够得到更多的政府补贴。④ 参见高宏伟：《政府补贴对大型国有企业研发的挤出效应研究》，《中国科技论坛》2011年第8期。 而这些都会导致这些补贴容易被认定为具有专向性，遭受WTO其他成员的反补贴调查或在WTO被指控。要从根本上解决这一问题，只能是彻底剥离国有企业办社会的功能,继而逐渐取消政府对国有企业的政策性补贴，并保证国有企业成为真正独立的法人实体，同时，对不同所有制的企业一视同仁。当然，这并不妨碍国有企业在非专向性补贴机制中通过公平竞争获得补贴。
在创设非专向性补贴机制的过程中，包含综合政策目标的补贴计划与包含单一政策目标的补贴计划可以配合使用，以适应不同情势的要求。而无论是哪一类型的补贴计划，其在设置条件上应保持适当开放性，以为之后产业发展的新要求留有一定空间。
浮盘密封材质(皮囊等)的抗腐蚀性、耐温性、耐油性、抗老化性能够与储存介质相符，密封部位所配弹性元件能够经得住油气或水汽腐蚀，弹性伸缩良好，这在浮盘安装前必须进行认真核验，确保材质符合长周期运行。在储罐定期检查、检验时一并进行必要的查验，发现问题及时予以处理。
2.防止法律上不具专向性的补贴计划具有事实上的专向性
按照SCM协议第2.1条（c）项的规定，倘若补贴的后果是：（1）有限数量的某些企业使用补贴计划，或（2）某些企业主要使用补贴，或（3）给予某些企业不成比例的大量补贴，或（4）发现授予机关在作出给予补贴的决定时不适当地行使决定权，都会被认为构成具有事实上的专向性。
为了防止前3类后果的出现，我国政府在未来的补贴机制设计中，要注意补贴标准和条件的合理性，条件不能太过狭窄，或刻意设定向某些企业明显倾斜的条件。另外，授予机关不适当地行使决定权也常常会导致前3类后果，也可能在前3类后果之外导致某些不符合条件的企业获得补贴。
如果说建立法律上的非专向性补贴机制将是我国产业补贴政策的重大变革，而要确保这种法律上的非专向性补贴机制不在事实上演变为专向性补贴，对我国政府而言同样是一件艰巨的任务，其中关键因素之一就是授予机关行使决定权的方式。长期以来，由于我国经济民主化水平不高，法治政府尚未完全建立，政府权力的行使缺乏有效监督，导致腐败行为的日益猖獗，寻租现象广泛存在。因此，在制定补贴政策时，必须设计出一套合理的制度安排杜绝政治游说和企业利益集团的不利影响。⑤ 参见周轶昆：《战略性新兴产业创新博弈、研发外溢与政府补贴》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2012年第5期。 为避免或减少寻租行为的发生，必须明确规定获得补贴的资格和数量的客观条件，一旦符合条件即可给予，尽量压缩授予机关自由裁量的空间范围。更重要的是必须确保申报、审批环节的公正公开，保持授予机关行使决定权的程序、结果及理由的公开性，接受社会公众的严格监督。
3.调整区域优惠政策以消除其地区性专向性
根据SCM协议，在授予机关辖区内具有普遍可获的地区补贴不具有地区专向性。若授予机关只是将补贴授予本机关辖区内的特定范围，特别是较为有限的范围，则会具有地区专向性。为有效利用SCM协议的这一政策空间，若欲向特定地区提供普遍可获的补贴，最好是由该特定地区的政府提供，避免由上一级甚至更高级的政府提供。例如，若要向西部地区提供补贴，最好是由西部地区各省份在本省范围提供普遍可获（不一定是全部产业或全部企业）的补贴，则该补贴不具地区专向性。
就税收优惠而言，应深化中央与地方的事权和财权改革，完善中央与地方的分税制，赋予地方政府一定程度的税收立法和管理权；根据地区补贴的目标，通过立法和政策文件将税收优惠的决定权由中央政府改变为相关的地方政府，并配以相应的转移支付作为财力保障。① 参见毛杰：《我国企业所得税法优惠政策与WTO补贴规则遵从性的法律探析》，《税务研究》2014年第3期。 这样将有助于消除有关优惠政策的地区专向性。
感染性肺炎是新生儿常见病，也是致死的一个重要病因，围生期死亡率在50%～20%左右，此病可发生在分娩、宫内及出生过程中，因霉菌、病毒、细菌及支原体等病原体引起[1]。在我国，近些年每年都会有80万以上的新生儿死于肺炎，占世界儿童死亡率的10%左右[2]。有研究表明，感染性肺炎的新生患儿生化指标会有不同程度的变化。本次研究对感染性肺炎新生儿甲状腺激素、白细胞介素-6(IL-6)及C-反应蛋白(CRP)水平检测，探讨其在新生儿感染性肺炎的临床价值。
（四）政府提供一般基础设施或按照市场条件提供资源不构成补贴，可以合法使用
SCM协议第1条还明确将政府提供一般基础设施排除在财政资助的范围之外。既然提供一般基础设施不属于财政资助的范围，也就不可能构成第1条意义上的补贴，当然就不可能违背SCM协议。因此，政府可以在提供一般基础设施方面有更多作为，而不会存在国际法上的障碍，政府可以自由地使用这些措施来扶持产业发展。
按照SCM协议第1条的规定，只有政府或公共机构的财政资助或收入或价格支持授予了接受者利益时才会构成补贴。该条列举的财政资助的某些方式，如赠款和放弃或未征收本应征收的政府税收，会明显地授予接受者利益。而其他方式，如贷款、投股、贷款担保、提供货物或服务、购买货物，只有在政府以比市场条件更为优惠的条件与接受者交易时，才会授予接受者利益。② 参见《补贴与反补贴措施协议》第14条。 换言之，政府若以普通的商业条件为基础采取以上措施，则可向相关企业提供部分资金或其他资源，却不会构成补贴，自然也不会违反WTO补贴规则。这相当于政府与相关企业进行一般的商业交易，也意味着政府不仅要承担相应的义务和风险，也要获得相应的收益。政府以商业条件向企业提供经济资源，虽然不能使企业获得额外利益，但以商业条件本身获得经济资源对于企业同样是有价值的，至少可在一定程度上满足企业对经济资源的需求。
中图分类号： DF43
文献标识码： A
文章编号： 1674-9502（2019）03-012-012
作 者： 张军旗，上海财经大学教授，博士生导师。
本文系2012年度国家社会科学基金一般项目“WTO补贴规则与我国产业补贴政策的变革研究”的阶段性研究成果，项目编号：12BFX139。
（责任编辑：王建民）