利益集团与美国的外交决策，本文主要内容关键词为：美国论文,外交论文,利益集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
利益集团和美国利益集团的特点
在进入正题之前，首先必须正名，即对利益集团(interest groups)概念的内涵及其相关的利益集团类型要有个完整的理解。所谓利益集团，就是指“带有政治目标的会员组织”。（注："Interest Groups Poli-tics in America:a New Intensity",H.R.Mahood,Prentice-Hall,Inc,1990,P2.）也就是说，利益集团的核心在于它首先是一个组织，一个宣称自己代表着具有共同利益或理想的人们的组织。有人试图对利益集团和压力集团(pressure groups)进行区分，认为“利益集团关心的是没有妥协的物质目标，压力集团关心的目标和政策则较少自利而利他成份较多”（注："Interest Groups in the United States",Graham K.Wils-on,Oxford University Press,1981,P4.），但这种区分被证明没有什么价值，因为两者追求的目标实际上经常是相互交叉的。
利益集团按其性质可以分为两大类，即“私人利益集团”（也称职业性利益集团）和“公共利益集团”（也称非职业性利益集团）。“私人利益集团”主要是为自己的会员追求利益，如农业利益集团、劳工组织和工商业利益集团等；“公共利益集团”的目标则为整个社会谋利，如环保组织、妇女运动、禁酒组织等。
利益集团按其追求的具体利益目标又可以分为四大类。第一类是象工商界的“美国商会”(the Chamber of Commerce)、同业公会的“全国农场主联盟”(the National Farmers'Union)和劳工组织的“劳联－产联”(AFL-CIO)等追求经济利益的利益集团，其追求的利益是有形的、可分割的——譬如金钱、小额优惠和回扣等；第二类是象“全国促进有色人种协会”(the National Association for the Advancement of the Colored People)、“全国妇女组织”(the National Organizati-on for Women)这样追求休戚相关利益的利益集团，其追求的利益是有形的却是不可分割的，譬如提高地位、职业接受和个人快乐等；第三类是象“地球之友”(Friends of the Earth)和“共同事业”(Common Caus-e)这样追求一定目标的利益集团，其追求的利益是无形的、不可分割的，譬如水和空气的洁净、选举的改革和“好”政府等；第四类是象“全国来复枪协会”(the National Rifie Association)和“全国生活权利委员会”(the National Right-to Life Committee)那些被称为单一问题集团、追求政策利益的利益集团，其追求的利益是有形的却是不可分割的，譬如反吸烟规定、枪支管制和自由堕胎等。（注：See"American G-overnment",edited by Baker,Promper and Mc Williams,Macmillan P-ublishing House,1985,P270.）
利益集团与政党既有联系又有区别。利益集团具有政党的许多功能，如竞选、提供组织的政治候选人、基金以及宣传等；但政党所追求的目标是组成政府，利益集团则仅仅是影响政府。
美国的利益集团呈现以下五个基本特点：第一，很难预测它们所追求的利益以及对它们所宣称的利益进行界定。例如，一些主要利益集团追求的政策目标似乎与其会员的明显利益背道而驰；第二，它们吸收新会员的成功方法各有不同；第三，并非所有宣称代表某一利益的利益集团都被看成是真正代表了那一利益；第四，不同类型的利益集团在如何影响政策的操作方法上存在着明显的差异；第五，由于美国的政治体系和美国文化的特点，美国的利益集团与别国相比，有其自身的独特性。
至于利益集团的成因，大致有以下的三种解释：第一种是大卫·B·杜鲁门(David B.Truman)的环境干扰说。这种理论认为，社会差异和社会的日益专业化是利益集团形成的原因。这种利益集团形成的理论假定了不断变化的存在。由于经济的、技术的和文化的变化而导致现状的改变，随之而来的不平衡引发了新一波具有政治平衡的利益集团的出现。这一理论的缺陷在于，现实中并非所有利益集团的成因都是因为环境干扰所致，如“美国商会”。第二种是经济学家曼库尔·奥尔森(Mancur Olson)的经济利益说，认为会员加入集团的前提是获得的好处大于加入集团所需成本。但它的缺陷是显而易见的，因为它无法解释人们加入“地球之友”的动机。第三种是塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)等人的意识形态说，认为美国政治经历过不少激情时期，它们反映了美国人理想化的社会政治信念。这种观点的不足之处不言而喻。
利益集团在美国政治中的地位
利益集团政治是美国政治的核心，这是由来已久的。世界上没有哪一个国家的利益集团象在美国那样扮演如此重要的角色。如果不对利益集团的角色作出评价，就不能充分描述和理解现代的美国政治和决策程序。
对于利益集团的重要性，各个时期的政治学家都曾有过精辟的论述。美国第四位总统詹姆斯·麦迪逊(James Madison)早在美国立国之前就指出，“土地占有者集团、制造业集团……在文明国家里必然形成，从而使他们划分为不同的阶级，受到不同情感和见解的支配。管理这各种各样、又互不相容的利益集团，是现代立法的主要任务”。（注：[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》第10篇，商务印书馆出版社，1997年，第47页。）1835年，亚历克西斯·德·托克维尔(Alexis de Tocqueville)在他的《美国的民主》(Democracy inAmerica)一书中也曾这样写道，“在美国，协会建立的目的是为了促进公众的安全、商业、工业、道德和宗教”。（注：See"Interest Groups in the Un-ited States",Graham K.Wilson,Oxford University Press,1981,P2.）威廉·科恩豪泽(William Kornhauser)在1960年所著的《大众社会的政治学》(the Politics of Mass Society)一书中同意托克维尔的观点，认为“利益集团是个人避免孤立和疏远的手段”。（注：ibid,P1.）
利益集团在美国政治中之所以占据如此重要的地位，主要是由以下三个因素决定的：其一，美国政治中的阶级影响力微弱。即使象在选举投票的行为中，美国的社会阶级也是预测政治态度或行为的一个很差的晴雨表。由于不受阶级或意识形态的拘束，美国的选民易于对源自他们所在的利益集团的政治争议作出积极的反应。其二，政党的不断弱化消除了利益集团获取权力的障碍。候选人发现，利益集团的确比日薄西山的政党组织更有希望提供组织支持和竞选帮助。其三，美国的三权分立给利益集团的蓬勃发展提供了沃土。由于总统和国会委员会部门机构间的责任分担，利益集团得以乘机渗透到整个的政府结构之中。在国会委员会的议员构成为某一利益集团所支配时，情况尤其是如此。
研究美国政治的人都知道，对于利益集团与社会决策之间的关系问题，在美国存在两种截然对立的观点，即多元主义(pluralism)和精英主义(elitism)。多元主义的理论家有大卫·B·杜鲁门——代表作有《政府过程》(the Governmental Process)一书、罗伯特·达尔(Robert Dahl)——代表作有《谁在统治？》(Who Governs?)一书以及厄尔·兰萨姆(Earl Lantham)——代表作有《政治的集团基础》(the Group Ba-sis of Politics)一书。多元主义的理论主张可归纳为，“在公共领域中，政府机构和政府机构之外存在着相互抗衡的权力中心。作为个人代言人的集团代表了他们之间的意见分歧，而他们之间存在相互竞争是勿庸质疑的”。（注："Interest Groups Politics in America:a New Intensity",H.R.Mahood,Prentice-Hall,Inc,1990,P6.）精英主义的经典作家是C·赖特·米尔斯(C.Wright Mills)——代表作有《权力精英》(the Power Elite)一书。精英主义的核心主张是，“只有少数几个有组织的利益集团在政治上是重要的，且这些集团本身从属于集团内部的精英”。（注：ibid,P8.）
除此之外，还有一种折衷的观点美国的政治既非多元主义的，也非精英主义的，而是二者的综合，即多元－精英主义。正如G·大卫·格尔森所主张的那样，“美国政治既不是集团理论的市场，也不是简单的精英理论的协同作用。如果是精英主义，那也是一种多元主义的精英主义；换言之，如果是多元主义，它也是一种有利于精英的多元主义”。（注："Group Theories of Politics",G.D.Gerson,Sage Publicatio-ns,Inc.,1978,P207.）精英们为美国政治设定日程，因为他们支配着美国的公共机构和利益集团；集团则通过相互间的斗争以影响政府对国家日程各部分的设定和安排。详情见下面的影响流程图：（注：See"Inter-est Groups Politics in America:a New Intensity",H.R.Mahood,Pr-entice-Hall,Inc,1990,P9.）
20世纪90年代，利益集团在美国政治生活中影响力有增无减，并且呈现利益集团－政党继续联合的趋势。“传统的以利益集团为基础的政治（在美国）远未消亡。华盛顿的政治今天依然受到历史久远的利益集团的支配”。（注：ibid,P192.）
利益集团对美国外交决策的影响
美国的利益集团无所不在，它们“对美国现实政治和政府的对内外政策都有重大的影响”。（注：李道揆：《美国政府和美国政治》（上），商务印书馆出版社，1999年，第274页。）的确，利益集团不仅在美国国内政治生活中有着重大的影响。同时，由于美国在国际政治、经济、军事和文化上的巨大影响，利益集团对美国的外交决策也有着不可忽视的影响力。特别是在冷战结束后，“由于外交涉及的领域越来越宽，国内政策和国际政策的界限越来越不分明”，（注：王缉思主编：《高处不胜寒——冷战后美国的全球战略和世界地位》，世界知识出版社，1999年，第357页。）美国的国内政治呈现日益外化为国际政治的趋势。从逻辑上推论，这一趋势必然导致利益集团在美国外交决策中影响的进一步扩大。
我国有学者将利益集团影响美国政府决策的合法手段归纳为以下五种：直接游说、法院诉论、间接游说、影响选举、抗议示威。（注：李道揆：《美国政府和美国政治》（上），商务印书馆出版社，1999年，第301-310页。）它们同时适用于利益集团影响美国的内外决策。那么，利益集团是如何具体地影响到美国的外交决策的呢？这就必须从理论上对此加以分析和解释，而不是仅仅把它当作一种现象来看待。
美国总统和国会掌握着美国的内外决策大权。历史上，总统和国会之间的关系曾经主次易位，这是与美国的政治分权架构和现实政治密不可分的。对于总统－国会关系，在美国的政治学界有不同的看法。一种普遍的观点认为，二者的关系在18世纪和19世纪是以国会占主导地位为特征的，而在20世纪则以总统占居支配地位为其特征。有人把美国的总统－国会关系分作三个时期：竞争期(1789-1860)、国会上升期(1861-1900)、总统支配期（1901年至今）。但也有人对此提出异议，认为总统的决策支配地位在20世纪中叶即二战结束后已让位于总统－国会间的平衡。还有研究者认为，二战以后，特别是20世纪60年代后期以来，国会即使在传统上认为总统更具重要地位的外交决策领域也并不“顺从”。（注：See"Presidential-Congressional Relations:policy and time approaches",Steven A.Shull,the University of Michigan Press,1997,PP1-3,PP8-12,PP113-129.）冷战结束以后，“总统更是难以在外交中以国家安全为由独断专行，必须承认自己不再是外交中无可争辩的最高权威”。（注：王缉思主编：《高处不胜寒——冷战后美国的全球战略和世界地位》，世界知识出版社，1999年，第358页。）
如上所述，美国的政治领导人即总统和国会掌握着美国的内外决策大权。这是一幅完整的图画吗？回答是否定的。在国内国际政治中，国家并不是一个单一行为体，而是由分享决策权的不同偏好的各种行为体组成：政治行为体中的行政部门（总统）和立法机关（国会）以及社会行为体即利益集团。（注：See"Interests,Institutions,and Inform-ation:domestic politics and international relations",Helen V.Milner,Princeton University Press,1997,P11.）表面看来，利益集团处于边缘的位置。即以国际合作协议为例，利益集团既没有行政部门（总统）的协议的倡议权，也没有立法机关（国会）的协议批准权，利益集团似乎只有看热闹的份。但这远非事实的真相。利益集团固然不是协议的倡议者，也不是协议的“批准”者，但他们可以对此施加关键的影响。鉴于美国的政治现实，如果国际合作协议违背了关键利益集团的政策偏好，可以预料这一协议不会带来什么结果的。这表明，利益集团实际上深深卷入到了美国的政策制定过程之中。
由于总统在国际谈判时一直处于一个“双层次博弈”（注：See R-obert Putnam's "Diplomacy and Domestic Politics:the Logic of T-wo-Level Games",Doubleedged Diplomacy:International Bargaining and Domestic Politics,edited by Peter B.Evans,Harold K.Jacob-son,and Robert D.Putnam,University of Calofornian Press,1993,PP431-461.）的过程中，他与谈判方签署的协议必须得到国会的批准才能生效，因此他在谈判中时时不能忽视的是国内各种利益集团的利益。同时，利益集团还通过协议批准过程中自己“既是压力集团，又是信息的提供者”（注："Interests,Institutions,and Information:domestic politics and international relations",Helen V.Milner,Princet-on University Press,1997,P247.）的特殊地位来影响协议的最终批准与否。作为压力集团，代表各自地区不同领域的国会议员以及具有全国代表性的总统，如果他们要保持自己的政治地位，就必须时时关注各种利益集团对这一协议的反应。这一反应成为某一政治领导人当选（或连任）的晴雨表。而作为信息的提供者，利益集团在国会对协议的批准过程中又是一个不可替代的“背书者”(endorser)。国会议员对协议所持的立场很大程度上受利益集团的政策偏好左右。这就是利益集团在美国外交决策中有如此巨大影响的根源所在。
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