政府支持创新创业发展政策文本量化 研究( 2003-2017年)
——来自国务院及16部委的数据分析
杨凯瑞1，何忍星1，钟书华2
(1.河南财经政法大学 公共管理学院，河南 郑州 450046；2.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)
摘 要： 当前,“大众创业、万众创新”已成为我国实施创新驱动发展战略的关键举措。在指导和促进创新创业发展过程中，中国政府出台了大量公共政策。为厘清我国“双创”政策发展脉络，以中央政府近15年来颁布的创新创业支持政策文本为研究对象，从政策文种类型、权威主体构成及发文数量、主题关联性、政策工具4个维度进行频数统计和定量分析。结果发现，我国创新创业支持政策具有文本形式上的多样性和指导性、制定主体上的强权威性和弱协调性、主题关联上的全面性和合理性、政策工具使用上的多元性和间接性4个基本特征，并针对我国创新创业支持政策特点和不足提出相应政策建议。
关键词： 政府支持；创新创业；政策文本；政策分析
0 引言
“十二五”以来特别是党的十八大以来，面对世界经济复苏乏力、我国经济发展进入新常态等一系列深刻变化，党中央、国务院作出深入实施创新驱动发展战略的重大决策部署，以适应和引领我国经济发展新常态。与之相适应，2014年9月，国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”的倡议，并迅速贯穿至我国经济社会发展的各个方面，成为实施创新驱动发展战略的关键策略[1]。此后，“双创”倡议在党和中央政府多个重要决议中被一再强调，十九大报告中更是明确提出“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”。因此，在学术研究领域，如何响应国家创新驱动战略号召，推动“大众创业、万众创新”理念实施，成为当下研究的一个重要课题。
《伊朗制裁法案》第5（a）（2）条规定，美国总统对确定故意从事以下活动的人实施至少5项报复性制裁：1）向伊朗单次提供超出100万美元及以上市场公允价格的销售、租赁或提供货物、服务、技术或支持，可能直接或显著提高伊朗国内石油化工产品的生产能力；2）在12个月内累计向伊朗提供销售、租赁或提供货物、服务、技术或支持，超出500万美元市场公允价格的，能够直接并显著提升伊朗国内维持或扩大石化产品生产能力的行为，包括对炼厂和其他基础设施的建设、升级改造、维修等行为。
社区养老这种养老方式回应了中国老龄化日益严重的问题，解决机构养老床位不足的问题，弥补家庭养老只靠子女、支援单一的缺陷，又满足了老年人留在熟悉家中的愿望，已经成为新兴的一种养老服务方式。张振美表示，下一步仍以养老服务为核心业务，成立包含专业社工、医生、康复师、营养师、护理员等经验丰富的跨专业团队。“我们希望恒协基爱养老服务中心，能为社区养老的老年人保驾护航，提高生活生命质量，让老年人晚年生活得开心、安心。”
国家战略的实施离不开公共政策支持与引导，针对“双创”活动，我国政府先后出台了大量公共政策[2]。公共政策是政府处理公共事务的真实反映和行为印记，包含着重要的政策思想，是研究政策系统、政策过程及政府行为的重要线索[3]。因此，全面梳理我国政府颁布的创新创业支持政策，深入剖析政策含义，总结政策特点和规律，是一个不可或缺的研究领域。本研究以近15年来我国国务院及16个部委制定的创新创业支持政策为研究对象，从政策文本分析视角进行定量研究，试图厘清中国现行创新创业支持政策的基本内涵，探讨其基本规律，为该研究领域提供基本认知与实证数据。
1 研究方法与样本选择
1.1 研究方法
本研究主要采用政策文本分析法，以定量方式对我国创新创业支持政策文本进行研究，通过政府政策文本分析、解释、预测我国中央政府对“双创”活动支持的方式、力度及总体趋势[4]。本研究基于扎根理论的核心思想对政策文本进行解构、归类和比较，先将资料分解、概念化(译码)，再以新方式将概念重新组合。支持创新创业发展的政策既包括针对“双创”发展的专门性政策，也包括散见于其它政策中的相关规定。为了全面、深入地分析政策文本涉及的创新创业范围领域以及作用于创新创业活动的方式途径，本研究在对创新创业政策文本类型、发文主体构成及发文数量进行分析的基础上，基于“主题关联性”这一角度从整体上对政策文本进行归类，同时从“政策工具使用”这一角度深入分析各政策条款的作用途径。具体而言：首先，通过定性分析提取政策重要信息要素，设计“我国创新创业支持政策文本分析结构化编码和分类体系”(见表1)，对政策文本进行信息抽取；其次，由两位编码者分别按照政策文本分析结构化编码和分类体系并进行独立编码、标注和分类，通过编码、标注和分类政策文本关联主题词和政策工具使用情况，确保本研究的可信度。其中，对关联主题词按照“双重关联”原则进行标注，釆取两个代表政策文本主要内容的核心关联词，提高关联性标注的准确性[5]；最后，运用类型化分析法对我国创新创业支持政策文本数量、形式、主体、主题及政策工具使用情况等进行全面系统分析、解释和预测，探讨我国创新创业支持政策宏观发展趋势，旨在发现我国推动大众创业、万众创新过程中存在的主要特点与问题，为政策制定者提供系统性参考。
表1 我国创新创业支持政策文本分析结构化编码与分类体系
1.2 样本选取
在政策样本遴选过程中，课题组遵循权威性、公开性、有效性、相关性和唯一性原则。其中，权威性是指政策文本由国务院、各部委以及直属机构等国家层面权威主体颁布制定；公开性是指政策文本必须以公开发行或出版的方式对外公布，没有公开或者无法查阅的政策文件不属于本研究范围；有效性是指政策文本是现行有效的，已被废止或失效的政策文本不在选择范围之内；相关性是指那些没有明确标注“创新创业”但实质内容与创新创业相关的政策文件仍属于本研究范围；唯一性是指对搜集到的政策文本进行查重处理和规范处理，对重复样本通过比对予以删除。
首先，提供以主体性自由为根基的制度安排，如通过提高二级单位的自主权为师生发挥主观能动性预留足够的制度空间。其次，创客空间等的空间结构布局等方面也要体现创新创业的文化特征，使高校和社区的丰富文化资源厚植于具体物理形态中。最后，鼓励尝试，允许失败，充分激发创新创业所需的冒险精神，建立创新创业容错机制，给予学生精神鼓励和人文关怀，做好创新创业软文化建设。
本研究以中央人民政府门户网站中“双创政策汇集发布解读平台”为准，对我国创新创业支持政策进行样本搜集。为保障政策选取的全面性和代表性，本研究遵循以下步骤：首先，选择政策样本时，仅选择国家层面的创新创业支持政策，即由国务院、各部委及直属机构单独或联合颁布，而不包括地方政府颁布的各种创新创业支持政策，共搜集到政策文本322份；其次，为保证主题的相关性和准确性，对搜集到的政策文本进行略读和筛选，剔除政策解读、重复出现、已被废止或失效的政策文本以及政策类型为函、复函、批复等政策文本[6]，共得到235份文件；最后，考虑到政策收集过程可能存在遗漏，利用政策间的传承与引用关系，课题组对检索到的政策文本进行回溯检索，最终梳理出政策文本共238份，时间范围为2003-2017年，对所得样本进行信息抽取。
2 我国创新创业支持政策文本类型化分析
类型化分析是根据调研项目特征的共同点和差异性，按照一定标准将调查总体内所有个体(资料)划为一些性质相同或相近的类别，分别归入某一层或组内，使之条理化、系统化的研究方法，其具有一定的主观性特征[4]。本研究在相关学者研究的基础上[7-9]，依据设计的“我国创新创业支持政策文本分析结构化编码和分类体系”，运用SPSS16.0、EXCEL等软件，对搜集得到的238份政策文本从文种类型、权威主体及发文数量、主题关联性、政策工具4个维度进行数据统计分析，得出以下结果。
2.1 文种类型
经过反复、多次标注实践，确定出238项“双创”政策文本，其核心内容可由476个关联性主题词进行标注。另外，依照出现频次为3次及以上的27个高频关联性主题词(见表4)对476个关联性主题词进行校准。经校准，在476个关联性主题词中，有454个可用27个高频关联性主题词进行准确标注，另有22个主题词不在高频关联性主题词可标注范围内，标注覆盖率达到95%以上。因此，本研究中的高频关联性主题词选择比较准确。
政策由理念变为现实必须依靠各种政策工具，政策是政府通过对各种政策工具的设计、组织搭配及运用而形成的[11]，以基本政策工具为视角分析政策文本内容有助于理解政府采取何种手段与措施达到政策目标。本研究借鉴Rothwell&Zegveld[12]的政策工具分类方式，结合我国公共政策体制和双创活动特征，将创新创业基本政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类共19小类，如表5所示。其中，供给型政策工具主要是指政府通过提供资金、信息、技术等相关要素直接推动创新创业发展，具体可分为创新创业教育、人才培养、资金支持、技术支持、用地支持及基础设施支持等方面；需求型政策工具主要是指政府对创新创业发展的持续支持和关注，并通过优先采购相关产品、减少对相关活动管制和企业经营性壁垒等措施实现创新创业的良性发展，具体可分为政府采购、外包、海外交流及减少贸易管制等方面；环境型政策工具是指优化创新创业环境、间接推进创新创业发展的政策，具体可分为目标规划、金融支持、税收优惠、简政放权、公共服务支持、监督管理、规范管理及策略性措施等方面。供给型、需求型政策分别产生推动和拉动效果并直接作用于创新创业活动，环境型政策主要通过提供良好的环境氛围，从而发挥间接作用。
表2 我国创新创业支持政策文本研究文种类型统计
表2为我国中央政府支持创新创业发展政策文种类型数量分布情况。从表2可以看出，在我国238项创新创业支持政策文本中，标题为“通知”、“意见”的政策文本数量最多，分别为98和81项，约占总量的75.21%，而“办法”、“公告”和“决定”类政策文本数量较少，分别为18项、15项和10项，3类文本共占总数的18.07%。其中，“通知”和“意见”类政策文本大多以针对具体领域指导、督促以及落实工作要点等为主要内容。“办法”类政策文本内容较为详细具体，以规范工作举措为主，而其中含“暂行/试行”字样的文本有8项，约占“办法”类文本的一半，可见此类文本制定较为灵活。“公告”和“决定”类政策文本以宣布重大法定事项的部署安排为主要内容，具有广泛性和周知性等特征。与之相比，“方案”、“计划”、“规定”、“指引”类政策文本数量最少，共占文本总量的6.72%，这4类政策文本除以规范具体工作举措为主要内容的9项“方案”和“规定”类政策外，剩余7项政策皆是以制定工作计划和规划、指导作用方向为主要内容的“计划”和“指引”类政策，约占政策总数的2.94%。
通过对政策文本类型进行统计分析可以发现，我国创新创业支持政策文本研究文种类型丰富多样，指导落实工作要点与规范管理工作举措类政策文本较多，制定实施发展规划或计划的政策文本较少，而以明确法律地位为主的具有强权威性的规章条例类政策文本比较罕见。这说明，我国正处于大力支持创新创业蓬勃发展时期，在政策制定上较为灵活，对制度环境层面上系统的宏观规划、具有强制性的法律法规等政策制定较少，不给创新创业发展设置过多限制，这也符合自改革开放以来持续推动创新创业发展的实践进程。“双创”倡议虽然在2014年正式提出，但我国早在改革开放以来就已经在各种发展规划中体现了创新或创业的理念，对创新或创业的规划和指导散见于各种政策文件中。随着近10余年来我国社会经济的不断发展，人们对于创新创业热情的不断高涨，促使政府对此更加重视，逐渐制定并颁布了大量相关支持性政策文件。总体而言，这一政策流程基本符合公共政策过程，能够较好地支持我国大众创业、万众创新进程健康、快速发展。
(1)环境型政策工具使用频繁，间接作用途径较多。通过对创新创业政策中3类政策工具分布情况进一步分析发现，环境型政策工具中规范管理使用次数最多；其次为策略性措施、金融支持、监督管理及公共服务支持；税收优惠、目标规划、简政放权和知识产权保护工具使用次数相对较少。通过统计分析结果可以看出，环境型政策工具中规范管理、监督管理、简政放权、公共服务支持等工具的侧重使用优化了创新创业活动政策环境，是2016年李克强总理提出“持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能”的集中体现。其中，简政放权、公共服务支持是推进落实“放管服”改革任务的重要方面；规范管理和监督管理将规范、监督创新创业过程中各主体的行为准则，但过多的投入也可能限制大众创业、万众创新活力与动力。因此，在我国创新创业政策实施过程中，应及时收集政策评估信息、评估政策实施效果，以便对政策工具组合的使用作出及时调整与修正。
2.2 主体构成与发文数量
从政策主体角度观察，主要有3类形式的政策主体：①由国务院及国务院办公厅单独颁布的综合指导类政策文本，从宏观层面引导创新创业活动；②由国务院各部委及直属机构单独颁布的政策文本，分别就创新创业发展某一方面问题进行政策指导；③由国务院、各部委或直属机构联合制定颁布的相关配套政策，共同就创新创业问题进行联合指导。
图1为双创政策权威主体构成及颁布的相应政策文本数量，其中国务院、各部委及各直属机构单独颁布的创新创业支持政策文本数高达173项，约占政策文本总数的72.69%；联合颁布的政策文本共计65项，占政策文本总数的27.31%。其中，以2个主体联合颁布的数量较多，为39项，占总政策文本数的16.39%；以3个主体联合颁布的为11项，约占总政策文本数的4.62%；而剩余以4个及以上主体联合颁布的文本数量都分别少于5项。结合表3可以看出，其中单独颁布数量最多的为国务院及其办公厅，其余皆为国务院各部委或直属机构单独颁布的政策。结合对政策文本内容的分析发现：①国务院及其办公厅单独颁布的政策文本大多侧重于宏观层面引导、推动创新创业进程，为其提供综合性支持意见；②各部委及其直属机构单独颁布的政策大多根据自身职能，主要针对创新创业活动某一主体、某一方面或某一领域，尤其侧重于创新创业主体中关于企业商事制度改革、企业规范管理及税收优惠(减免)等意见措施的颁布与制定；③国务院、各部委及直属机构联合颁布的政策文本大多按职责分工负责并协调配合，进一步细化了创新创业政策措施，共同推进创新创业活动的具体方面，其中联合颁布部门出现较为频繁的有国家税务总局和财政部，根据职能制定的财政和税收政策措施在创新创业活动中分布较广。
通过对政策主体构成及发文数量的统计分析可以发现：①我国中央政府各部门各司其职，发挥各自的职能作用支持创新创业活动。国务院作为我国最高国家权力机关的执行机关和最高行政机关，多从宏观层面倡导创新创业发展目标和方向，并根据各部委所承担的职责，引导它们分工负责创新创业活动的某一方面或某一领域，调动其行动积极性。而国务院各部委积极响应“双创”倡议，根据自身职责发挥职能作用，负责领导和管理创新创业活动某方面的具体事务；②中央政府较为重视创新创业主体中企业的相关活动，对高校、科研机构、双创平台等关注较少。这是因为：企业不仅是技术创新的主体，更是科技成果转化和产业化的价值实现主体，并且大多数企业家不仅具有创新创业精神，更具有实现创新创业的资源和丰富经验，这使得企业不仅是创新创业活动的重要主体，更是创新创业政策落实的重要载体[2]；③创新创业政策涉及政府部门之多、领域之广，充分说明了“大众创业、万众创新”所需支持、引导的复杂性和重要性。然而，各主体间联合颁布的政策文本数量不到单独颁布政策文本数量的一半，表明国务院及各部委间支持创新创业发展的合作性和协调性较弱。
图1 我国创新创业支持政策颁布主体数量与相应文本数量
从上文可知，从政策颁布主体看，单独发文主体发文数量最多，占总政策文本数的72.69%。从政策颁布年份看，各权威主体单独发布政策文本的年份集中在2013年、2014年和2015年，并且只有国务院在2016年和2017年分别颁布了8项和4项政策文本，大多数部门在2003-2012年及2016-2017年都属于政策“空窗期”。这种发展轨迹基本上与党和中央政府对创新创业的重视态度相吻合：2012年，中国共产党十八大报告明确指出以“促进创业带动就业”与“实施创新驱动发展战略”；2014年，国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛中首次提出中国要借改革创新的“东风”，在全国掀起“大众创业、万众创新”的新浪潮，推动我国经济科学发展；2015年，李克强总理在政府工作报告中提到将“大众创业、万众创新”打造成推动中国经济继续前行的“双引擎”之一。综上所述，“双创”政策单独发文主体年度颁布的政策文本在内容上符合各部门职能职责，在制定时间上符合党和中央政府对“双创”的重视及推进。
2.3 主题关联性
(2)供给型政策工具较少，需求型政策工具稀缺，直接作用力量薄弱。供给型政策工具中基础设施支持类工具使用次数最多，其次为技术支持、资金支持和人才培养，主要为创新创业活动提供人力、财力、物力供给。根据生产活动中对人、财、物等基本生产要素的需求可以看出，供给型政策工具中均有所涉及，且使用数量分布较为均衡，可以为创新创业活动提供直接推动力。需求型政策工具中使用的工具类型仅有4种，并且使用次数很少，即使其中次数最多的海外交流，相对于环境型和供给型政策工具而言仍显微不足道。由此可见，需求型政策工具在创新创业政策中处于极度稀缺状态，未能在创新创业政策中得到有效体现，这将在很大程度上影响政府在支持创新创业发展中牵引作用的充分发挥[13]。
郝建华曾任山西省政协常委，并于2017年8月当选为民革山西省第十二届委员会副主任委员。此前，呈现在公众舆论面前的郝建华，更多是其竭力营造的“积极维护社会公平正义的女律师形象”。
通过对238项政策文本研究中主题词的统计和分析发现，我国创新创业支持政策文本文种类型可分为通知(补充)、意见(指导意见、实施意见、若干意见)、办法(暂行、试行、管理办法)、公告(补充)、决定、方案(建设、分工、实施方案等)、规定、计划(发展规划、行动计划)、指引九大类，见表2。其中，对“通知”这一类型存在歧义，本研究归类的“通知”是指用于发布指示、布置工作的指示性和告知性通知文件，而不包括印发、传达某一政策文件的印转类通知。如：国务院于2015年颁布的“关于印发《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》的通知”，这一文本的文种类型记为“发展规划”，而非“通知”。
为进一步确定所收集政策文本与创新创业的关联度，本研究将27个高频关联性主题词分为4个层级：第一层级为“核心关联政策”，是指直接作用于创新创业发展的政策措施，即创新创业(综合)、就业创业(重点群体)、创新创业基地(孵化器)、创新创业服务以及创新创业人才引进与培养等政策。其中，“创新创业(综合)”表示政策文本内容涉及人才、资金、基础设施等多方面支持创新创业或者创新创业某一领域的政策；第二层级为“紧密关联政策”，是指与创新创业发展紧密相关的政策措施，即商事制度改革、税收优惠(减免)、中小企业(高新技术企业)、规范管理、投资融资、简政放权、科技创新发展(研发活动、知识产权)、资金管理以及创新驱动工程(经开区、大学科技园、自贸区)等政策；第三层级为“一般关联政策”，是指对创新创业发展具有一定促进作用的政策措施，即金融服务、信息化建设、发展规划(行动计划)、审计监督管理、信用担保、股份转让等政策；第四层级为“弱关联性政策”，是指其它不直接作用于创新创业发展，但与创新创业有一定关联的政策措施，即电子商务、经济增长与结构调整(产业)、保险业、高校科技评价、商贸流通、“互联网+”及信息产业等方面的政策。
表3 单独发文权威主体构成与年度发文数量
首先确定高频关联性主题词分层和关联性强度，再对高频关联性主题词出现频率进行统计分析，可以得出核心关联政策、紧密关联政策、一般关联政策、弱关联政策数量和比例，如表4所示。经统计，在我国创新创业支持政策454个关键性关联主题词中，与创新创业发展紧密相关的政策主题词占比最高，约为57.05%，核心关联政策主题词约为24.01%，而一般关联政策主题词和弱关联政策主题词分别约占11.89%和7.05%。其中，核心关联政策主题词中综合运用人才、资金、基础设施等措施直接作用于创新创业活动的主题词出现频次较高；紧密关联政策主题词中与创新创业活动密切相关，为其提供政策环境支持的商事制度改革、税收优惠(减免)、中小企业等主题词数量较多。
通过对样本政策内容的解构，根据创新创业政策分析框架中政策工具类目进行统计分析，统计出238项政策文本的基本政策工具使用情况如表6所示，3类政策工具使用总次数约为1 575次。其中，环境型政策工具使用次数最多，约占总量的75.17%；供给型和需求型政策工具使用次数分别约为21.90%和2.92%。由此可见，环境型政策工具使用超过总量半数，在我国创新创业政策中占据主导地位，而3类政策工具具体运用频次差异较大。
2.4 政策工具使用
在确定养护成本计划之前，首先需要做的是确定工程量，按照国家的相关规定进行成本的预测，根据企业内部的实际情况确定相关的成本计划，分解施工工序，确定劳动力费用、所需的材料费用以及机械费用等。
表4 我国“双创”政策关联性主题词关联强度比例
通过对政策主题关联性进行统计分析可以发现：①我国创新创业政策主题整体分布较为全面，包含创新创业基地(孵化器)、商事制度改革、税收优惠(减免)等诸多方面，不仅涉及创新创业准备与起步阶段，还持续作用于创新创业发展阶段，具有全面性特征；②我国创新创业政策主题在结构上分布较为合理，与创新创业活动直接和密切相关的核心关联及紧密关联政策主题词约占总量的81.06%，能够有力促进大众创业、万众创新发展；③我国创新创业政策主题中关于中小企业、商事制度改革、简政放权、税收优惠(减免)、规范管理等主题词的频频出现，不仅为创新创业活动提供了良好的政策环境支持，也是持续落实李克强总理提供的“放管服”改革任务的集中体现，并有效激发了创新创业主体活力。为了今后进一步促进我国创新创业持续发展，仍需在现有基础上加强创新创业核心政策的制定与颁布。
表5 政策工具分类
苏楠知道情况后，要来小谢的电话。她告诉对方，自己是杨小水的委托人，按程序，你得带着你父亲跟我们先见一面。
创新创业支持政策既包括针对“双创”发展的专门性政策，也包括散见于其它综合性政策中的相关规定。因此，为探讨政策文本主题涉及创新创业哪些方面，本研究采用主题关联分析法对支持创新创业发展的政策进行主题分析。主题关联分析是指根据某一主题文献中的相同主题词出现频数，或根据关联主题词搭配关系探讨不同主题概念间的内在联系以及这些文献间的关系。一般而言，主题概念多由两个及以上词构成，而有些搭配关系频繁，有些搭配只是偶然发生，仔细研究这种搭配关系，可以从定性和定量角度分析文献内容动态变化情况[10]。因此，本研究依据准确性和简便性原则，通过筛选两个代表政策文本主要内容的核心关联词方法，基于研究者经验对每项政策文本按“双重关联”原则进行标注[5]，再对相同主题词出现频数进行统计分析。
铁路项目勘察设计周期普遍非常短，工作头绪纷繁复杂，做好总体工作必须要有强烈的事业心、责任感和精益求精的态度。总体必须要提高站位，要时刻秉承“把困难留给自己、把方便让给其他专业”的理念开展工作，凡事能够从所在企业生产经营的大局出发，不能从本专业的角度考虑问题，要切实维护好企业的整体利益。
通过对政策工具使用情况进行统计分析可以发现：①我国创新创业政策工具使用种类丰富，在环境、需求、供给方面均有所涉及，尤其是环境型政策工具细分种类和使用次数较多，为间接推动创新创业发展提供了良好的环境条件；②环境型政策工具的使用突出了中央政府提出的“放管服”改革任务的落实，优化了营商环境，激发了创新创业活力。此外，环境型政策工具中策略性措施的使用表明我国中央政府层面在制定政策时常用一些导向性词汇，为各部门或地方政府提供了更大的引导性和自主性，这也符合中央政府对所属部门或地方政府发挥引导、协调合作的基本职能，促使其采取更为具体的实施措施；③需求型政策工具使用不足一方面是由于其本身种类稀缺，另一方面是由于各细分工具使用次数少，尤其是外包和政府采购两类工具使用的缺失，将直接影响政府对创新创业的拉动效果。不同政策组合将产生不同的政策效果，因此，在今后对创新创业政策改进与制定过程中，要根据现有创新创业政策实施效果及创新创业发展阶段，适当调整不同种类政策工具的组合使用，以便对创新创业活动发挥更好的支持作用。
表6 我国创新创业基本政策工具使用情况
3 结语
通过上述对我国创新创业支持政策文本研究文种类型、权威主体构成与发文数量、主题关联性、政策工具使用等进行统计分析发现，我国创新创业支持政策文本发展呈现出以下4个基本特征：
(1)政策文本文种类型呈现多样性和指导性特征。我国创新创业支持政策文种类型包括通知(补充)、意见(指导意见、实施意见、若干意见)、办法(暂行、试行、管理办法)、公告(补充)、决定、方案(建设、分工、实施方案等)、规定、计划(发展规划、行动计划)、指引9个大类，形式丰富多样。其中，以针对具体领域来指导、督促以及落实工作要点为主要内容的“通知”和“意见”类政策文本数量最多，占政策文本总量的75.21%，具有较强的指导落实性。
(2)政策文本制定主体呈现强权威性和弱协调性特征。我国创新创业支持政策皆由国务院、各部委及直属机构等17个权威部门单独或联合制定，政策内容结合各部门职能职责，涉及科技创新、商事制度改革、简政放权、企业规范管理、税收优惠(减免)及重点群体就业创业等各个方面。然而，大多数政策由单个权威部门制定颁布，占政策文本总数的72.69%，由多部门联合制定颁布的政策仅占27.31%，且只有5项政策由7个以上权威部门联合制定颁布。这说明，我国政府部门之间指导创新创业发展过程中的协调性较弱，有待于进一步加强。
(3)政策文本主题关联性呈现全面性和合理性特征。通过确定高频关联性主题词和对政策文本关联性主题词进行标注校准发现，高频关联性主题词标注覆盖率达到95%以上，说明我国创新创业支持政策文本包含的主题内容较为全面。在将政策文本关联性主题词按照核心关联、紧密关联、一般关联和弱关联4个层级进行分类统计后发现，核心关联政策主题词和紧密关联政策主题词共占总量的81.06%，说明大部分政策文本主题直接作用于创新创业发展，分布较为合理，能有效促进大众创业、万众创新。
(4)政策文本的政策工具使用呈现多元性和间接性特征。我国创新创业支持政策基本政策工具可划分为供给型、需求型、环境型3种类型。其中，间接支持创新创业发展的环境型政策文本数量最多，占政策文本总数的67.23%，且所包含的具体政策工具类型也较为丰富；而直接支持创新创业发展的供给型和需求型政策数量较少，分别占政策文本总数的17.23%和2.52%。这说明，我国在促进创新创业活动中工作重点主要在于营造良好的社会环境，相较于计划经济时代的大包大揽，政府角色已经发生实质性变化，逐渐转向服务为主，主要以间接影响方式促进创新创业发展，政策工具使用逐渐呈现多元化趋势。
三国在国人心中是最优秀的一部名著，学习生活中许多常见的歇后语和成语都出自书中的故事。杨先生的译文采用直译加注释的方式，向外国读者传达“诸葛亮”是国人心目中的the Master Mind（智者），传达了民族文化形象。而后面的词典译就只是简单的字面意思。
综上所述，本研究通过对我国创新创业支持政策进行全面梳理和分析发现其呈现出4个明显特征。针对我国创新创业支持政策的特点和不足，本研究提出以下建议：①增加宏观指导创新创业发展的“发展规划”、“指引”类和规范创新创业具体工作的“方案”、“规定”类政策文本，以落实具体工作任务、明晰创新创业发展方向、促进创新创业可持续发展；②加强各权威部门间的合作，在政策制定过程中注重多权威主体协调合作，促进更广泛部门参与创新创业政策的制定和落实，形成全面推进“双创”发展的合力，以充分发挥创新创业在创新驱动发展战略实施中的重要作用；③重视创新创业核心领域的政策制定，增强我国“双创”发展的政策针对性与有效性；④重点关注需求型政策的制定落实，形成直接支持创新创业发展拉动力，同时坚持相关政策的持续制定与颁布，继续支持“大众创业、万众创新”，以保证我国经济发展的新引擎拥有源源不断的动力。
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Quantitative Research on the Policy Text of China 's Central Government Supporting Innovation and Entrepreneurship Development (2003-2017)——Data Analysis from the State Council and the 16 Ministries and Commissions
Yang Kairui1，He Renxing1, Zhong Shuhua2
(1.School of Public Administration, Henan University of Economics and Law, Zhengzhou 450046，China；2.College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074，China)
Abstract ：Once the concept of "mass entrepreneurship and mass innovation" was put forward, it has become a key strategy for China to implement innovation-driven development strategy. During the process of guiding and promoting the development of innovation and entrepreneurship, the central government of China has promulgated a large number of public policies. In order to clarify the development context of China's "double creation" policy, this paper takes the innovation and entrepreneurship support policy texts promulgated by the central government in recent 15 years as the research object. This study carries out frequency statistics and quantitative analysis from four dimensions: the types of policy texts, the composition of authoritative subjects and the number of papers issued, the relevance of themes, and policy tools. The research found that the policy of innovation and entrepreneurship support in China has four basic characteristics: "diversity and guidance" in the form of text, "strong authority and weak coordination" on the subject, "comprehensiveness and rationality" in the theme relevance, and "pluralism and indirectness" in the use of policy tools. In view of the characteristics and shortcomings of China's innovation and entrepreneurship support policy, the corresponding policy recommendations are put forward.
Key Words :Government Supporting ;Innovation and Entrepreneurship; Policy Text; Policy Analysis
DOI ：10.6049/kjjbydc.2018080369 开放科学(资源服务)标识码( OSID)： 
中图分类号： F204
文献标识码： A
文章编号： 1001-7348(2019)15-0107-08
收稿日期： 2018-11-06
基金项目： 河南省哲学社会科学规划项目(2017CZZ013)；河南科技智库调研项目(HNKJZK-2019-02A)；河南省软科学研究项目(172400410249)
作者简介： 杨凯瑞(1988-)，男，河南焦作人，博士，河南财经政法大学公共管理学院讲师，研究方向为科技政策与科技管理；何忍星(1994-)，女，河南濮阳人，河南财经政法大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为科技政策与科技管理；钟书华(1957-)，男，贵州毕节人，华中科技大学公共管理学院教授，研究方向为科技政策与科技管理。
(责任编辑：王敬敏)
标签：政府支持论文; 创新创业论文; 政策文本论文; 政策分析论文; 河南财经政法大学公共管理学院论文; 华中科技大学公共管理学院论文;