北京市生态涵养区的生态环境建设和产业发展问题研究，本文主要内容关键词为：北京市论文,涵养论文,产业发展论文,生态环境论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F124.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-3054(2007)06-0047-06
北京市生态涵养区包括平谷、怀柔、密云、延庆、门头沟5个区县和房山的部分地区，辖区面积占全市的70%以上，是北京的生态屏障和水源保护地，也是保证北京可持续发展的关键区域和建设宜居城市的重要基础。多年以来，生态涵养区为全市的发展做出了重大贡献，但涵养区自身的发展却一直较为缓慢，与其他区域相比，其基础设施条件、居民收入水平以及区域自我发展能力都有明显差距。因此，如何落实科学发展观，协调涵养区生态环境建设和经济发展双重目标，确保涵养区既能为首都提供生态环境保障，同时又能实现自身的较快发展，是北京市实现城乡统筹发展和建设新农村面临的重大课题。
2006年初，民盟市委承担了《2006年全市调查研究重点课题》之“北京市生态涵养区的产业发展研究”，先后赴延庆、怀柔、房山、门头沟、平谷、密云等区县进行了实地调研，并多次召开专家座谈会，就相关问题进行了深入研讨，形成了如下主体研究报告。
一、生态涵养区的生态保护和产业结构调整初见成效
“十五”以来，生态涵养区不断加强生态环境保护与建设的力度，注重自然资源的合理开发与利用，发展生态友好型产业，调整和优化产业结构，已经取得了较好的效果。
1、生态涵养区的生态环境得到改善。涵养区通过植树造林、实施小流域综合治理、调转生态破坏型产业、建设生态农业等多方面的努力，有效地遏制了生态环境恶化的趋势，在恢复和增加植被、涵养和保护水源、治理水土流失、防风治沙，以及良好景观的形成等方面，取得了显著成就。
目前，涵养区内90%以上的宜林荒山实现了造林绿化，其中，房山林木覆盖率由2000年的43.97%提高到2005年的51.43%，林木覆盖率增长速度在全国名列前茅。涵养区在水土保持工作中以小流域为单元，山、水、田、林、路统一规划，灌、蓄、拦、排、节综合治理，大力推进小流域综合治理，构建生态修复、生态治理、生态保护为一体的三道水土保持防线，取得了明显成效，为保护饮用水源发挥了重要作用，使生态环境得到明显改善。截止2005年底，全市山区已有291条小流域、2927平方公里水土流失面积得到初步治理。据了解，涵养区六个区县均为“全国水土保持生态建设示范县”，涌现出密云蛇峪川清洁小流域、怀柔神堂峪清洁小流域等一批全国先进典型。水利部水土保持司还专门召开会议，部署推广北京生态清洁型小流域建设经验。
经过不断努力，延庆、平谷、密云已建设成为国家级生态示范区。涵养区各区县还进一步明确了建设国家级生态县（区）的目标，并取得了明显进展。如密云县坚持“保水与富民并举，涵养与发展并重”的原则，经过近两年努力，生态县建设的36项指标中，已有30项达标，为2010年实现国家级生态县（区）目标打下了良好的基础。
2、生态涵养区社会建设力度加大，农家生活方式正在发生深刻变化。近年来北京市各级政府加大了生态涵养区农村基础设施建设和环境整治力度，乡村环境得到净化、美化，传承了几千年的农家生活方式正在发生深刻变化，生活质量得到明显提高。主要表现在以下几个方面。
第一，生态涵养区初步建立起了“村收集、镇运输、县（区）处理”的垃圾处理体系，一定程度上改变了农村垃圾乱堆乱放、污染环境的状况。比如，密云全县338个行政村普遍建立了卫生保洁制度，每100户设一名保洁员，共设立保洁员1526员，负责街道清扫和垃圾收集。全县18个乡镇共建立垃圾储运站11个，购置了48辆垃圾运输车和6281个垃圾桶，建成地埋式垃圾大箱192个，初步建立了农村垃圾存储、清运和处理的设施体系。此外，涵养区农村陆续开展了改厕工程，仅密云一县就已经完成了32000户农家的旱厕改造，极大地改变了农民的家庭卫生环境。
第二，通过实施村级改水和集中供水工程，较好地解决了人畜安全饮水问题。如延庆在巩固人畜饮水解困成果的基础上，加快农民安全饮水工程建设，有条件的地方发展集中式供水，提倡饮用水和其他生活用水分质供应。2006年内解决了23个村4958户1.4万人的饮水水质不达标问题和43个村4259户1.21万人的饮水困难问题。完成张山营镇佛峪口联村供水工程和八达镇、井庄镇镇区集中供水工程。密云通过集中供水，解决了12个镇10万人的饮水困难。
第三，农村清洁能源得到有效推广，能源结构得到改善。通过安装太阳能，建设农村沼气，推广秸秆气化、固化成形等生物质能工程技术，减轻了涵养区农民对燃煤的依赖，清洁了农村居家环境，越来越多的农民告别了昔日烧柴燃煤“烟熏火燎”的生活。比如，房山区循环利用规模化养殖场的粪便，建设大型沼气工程，年处理粪污8万吨，累计为1000多农户供气30万立方米；全区还有4500多户农民用上了太阳能热水器，2000多户农民用上了户用生物质炉，10个村共安装太阳能灯3500多盏。再如，平谷、密云开始推广节能吊炕，可提高热能利用率40%，受到农民的欢迎。
3、生态涵养区的产业结构调整步伐加快。“十五”以来，涵养区在保护耕地、植被和水资源的前提下，有选择性地利用自然资源，不断调整产业结构，已经建立起了生态友好型的产业布局和框架。
第一，有利于自然资源可持续利用的特色林果业、绿色养殖业发展迅速。区内特色林果业优势日益突出，平谷的大桃、怀柔、密云的板栗、房山的磨盘柿、门头沟的核桃、延庆的仁用杏等特色果品区域布局和主导品种已基本形成，一系列的优质特色农产品在首都乃至全国的消费市场上都具有较强的竞争力。其中，特别突出的是，平谷区已建成了22万亩的大桃生产基地，面积相当于我市四个城区的二倍，是世界上最大的桃园。2005年平谷大桃的产量达1.75亿公斤，年销售收入3.7亿元，全区从事大桃生产的3.9万个农户，年户均大桃收入超过8500元。
此外，涵养区内绿色养殖业如奶牛、蜂蜜、冷水鱼等特色产品发展较快，成为一部分农民的主要收入来源。
第二，以生态休闲旅游、民俗旅游和观光农业为主体的旅游经济发展势头强劲。生态涵养区具有发展休闲旅游业得天独厚的优势，各区县政府充分发挥资源优势，都将旅游休闲业作为主导产业予以重点扶持发展，对县（区）域经济的结构优化和持续发展以及农民收入的增加，做出了日益显著的贡献。比如，平谷区明确提出了建设“生态休闲绿谷”的目标，制订了旅游富民的发展规划，区政府通过贷款支持和财政补贴以及强化乡村基础设施建设，支持农民进行村庄改造和环境美化，发展生态观光休闲旅游、度假休闲旅游、生态农业参与休闲等，把强县（区）与富民结合起来，取得了良好的效果，深受农民欢迎。
第三，对传统资源性产业进行了战略调整，清洁工业初具发展规模。为了涵养生态，保护水资源，近年来生态涵养区大幅度转移了影响生态和水源涵养功能的产业，严格控制并逐步淘汰资源开采型产业。初步统计，涵养区内已经关闭了“小煤窑”、“小矿山”、“小水泥”等企业1000余家，从总体上改变了长期存在的掠夺性开发山区资源、破坏生态环境的局面。
比如，以煤炭、石灰和砂石为代表的矿业经济曾长期是房山和门头沟发展的主导产业，但由于资源的无序开采，形成了大量的裸露山体和废弃矿场，局部地区水土流失严重，景观效果差，生态环境严重恶化。近两年来，在市政府的统一部署和具体支持下，房山和门头沟已经关闭了绝大多数的煤矿和非煤矿，对生态的压力降到了可承受的范围之内。
再如，密云县是铁矿富集区，已探明铁矿储量9.67亿吨，占全市的98%以上，主要分布在环密云水库的7个镇。这些铁矿基本上是露天矿，开采成本低、经济效益高，一度是密云重要的经济支柱和农民的收入来源，但为了减轻对水源区环境的破坏，“十五”以来，密云已经关闭了135个铁矿采矿点。
在进行资源性产业战略性转移的同时，生态涵养区内一批农产品精深加工、先进制造、新材料及应用、电子与信息、生物工程和新医药、物流产业、环保节能型绿色建材产业等生态友好型清洁工业得到了较快发展，正在成长为区内的支柱产业。
二、生态涵养区生态环境建设和产业发展面临的主要问题
北京市生态涵养区的生态环境建设和产业结构调整已初见成效，但是，传统经济增长方式导致的资源粗放利用和环境破坏还未得到根本扭转，立足于资源保护和可持续发展基础之上的生态友好型产业体系也还没有形成，生态涵养目标与经济发展目标之间的冲突已经成为直接制约涵养区自身发展的突出矛盾，同时也严重影响到首都的整体、协调和共同发展。
1、生态环境仍然脆弱。主要表现在，第一，山区水资源匮乏，地下水位下降，特别是矿区长期开发导致地下水位明显下降。第二，目前山区仍有291条小流域、约440万亩的水土流失面积未得到有效治理，约180万亩宜林荒山荒地需要绿化。第三，全市山区已关停废弃矿山7.58万亩，“十一五”期间要完成亟需治理的5.5万亩关停废弃矿山的生态修复规划编制工作，需要对浅山、前脸山、干道两侧、景点周边的关停废弃矿山地区实施生态修复工程，清理尾矿废渣和恢复植被的任务相当艰巨。第四，山区垃圾无害化处理设施、污水收集管网和处理设施还明显不足。第五，个别深山区村庄以及煤矿开采地下采空区村庄需要进行生态移民，解决移民搬迁问题以及搬迁后给予转居和社会保障问题，难度较大。第六，冬春季大多数农田呈裸露状态，是风沙的重要起因，需要以现代农作方式加以解决。
2、经济发展水平相对落后，产业结构转换和重建任务艰巨。由于地理位置、自然条件以及投入不足的影响，生态涵养区基础设施建设水平明显低于其他功能区，加之农民教育和职业培训事业滞后，就业转换难度大，导致涵养区的工业化和城镇化进展缓慢，成了全市经济发展最为落后的地区。从人均GDP、地方财政收入以及农民人均收入来看，涵养区与其他功能区相比差距明显。例如从农民收入这一关键指标看，2006年上半年城市功能拓展区农民人均现金收入为6747元，发展新区农民人均现金收入达到4889元，而生态涵养区农民人均现金收入却只有4306元，特别是深山区农民是北京市主要的低收入群体。
就常规的三次产业而言，涵养区第一产业比平原地区粗放，效益较低，特别是劳动生产率较低；第二产业的科技含量低于市区和平原地区，产业集聚程度不够；第三产业多数规模小，档次偏低，经营管理不够规范。例如，近年来涵养区生态旅游发展迅速，成为区域经济发展的一大亮点，但整个产业的发展基本上还属于粗放式扩张，在服务产品的特色和品牌、卫生标准、服务水平、从业人员的素质培训、营销方式、管理模式，以及环境容量评估和相应政策安排等诸多方面，都亟待提高。
近来，随着功能定位的明确，生态涵养区资源配置目标发生了相应变化，生态环境目标被置于突出位置，相应地对资源利用和开发实施了一系列刚性限制，如禁采矿产和限制性发展工业。但对产业结构重建和发展缺乏明确的规划和完整的扶持政策体系，给涵养区产业发展带来了前所未有的挑战。
3、有效的生态补偿机制尚未建立。涵养区的功能定位主要是为首都提供生态屏障和保护水源，应该说这一目标主要是市政府所追求的目标，涵养区各级政府则有较强的发展经济的内在冲动，二者之间存在着一定的矛盾。近年来，服从于市政府的统一发展规划，涵养区各级政府积极调整经济结构，推行清洁生产，发展污染少、资源能源消耗低、生态友好型的产业，在涵养生态方面为首都作出了重要贡献，但相关的生态补偿机制尚未真正建立起来。一方面，涵养区的生态环境建设具有很强的外部性，良好的生态环境本身就是一种稀缺产品，特别是在首都这样的经济文化发达地区，其定价应该更高，但如何计价、如何为这一特殊产品的提供者给予经济补偿，尚未破题。另一方面，涵养区的产业发展受到限制，为了实现涵养生态的目标而进行产业转移，在经济上做出了牺牲，市政府虽然已经给予了专门的补偿，但还没有建立起扶持替代产业发展以及解决相关人员的就业问题的长效机制。
比如，2005年以来房山区关闭煤矿139家，涉及8个乡镇、111个村、3.7万户、9.8万人，区域面积842平方公里，关闭后导致农村人均收入下降的人数达55729人，并导致乡镇经济指标大幅度下滑，相关的运输、餐饮和服务业同时受到影响，资源性产业链被打破。但是，替代产业仍处于培育阶段，短期内效益尚不明显，而且山村劳动力多年来形成了对资源型经济的高度依赖，文化素质和劳动技能低，再就业困难。这些问题需要妥善解决，特别是要坚持以人为本，为相关农民解决就业门路。
三、推进生态涵养区生态环境建设和产业发展的若干建议
对于生态涵养区产业发展，北京市在《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》、《北京市城市发展总体规划(2004～2020)》以及第十一个“五年计划”中，已做出了总体规划和部署。我们认为，生态涵养区发展的关键，是要围绕北京市城市发展总体目标，树立科学发展观，坚持整体、协调、共同发展的原则，实施“以工补农，以城带乡”的发展战略，把涵养区的发展与新农村建设结合起来，解决好生态环境建设与产业发展的矛盾问题。有关政策选择的基准就是要适应首都居民对环境、食品安全和休闲旅游需求的高速增长，并充分认识这三大市场需求的巨大增长空间，制定以市场为导向的产业扶持政策，完善利益分配和协调机制。
1、生态涵养区进入了增长方式和发展模式转型的关键时期，必须树立科学发展观，兼顾生态环境和经济发展的双重目标。生态涵养区明确的功能定位标志着涵养区的发展必须转变以往以资源浪费和环境破坏为代价的粗放式增长，有选择性地利用和开发自然资源，把区内资源利用、保护和修复结合起来，防止自然资源数量基础的缩减和退化，保持自然资源基础完整，实现生态资产的保值与增值，发展立足于资源合理利用基础上的绿色产业集群，建立新型的产业结构，实现可持续发展。
为了实现这一转变，需要改进生态涵养区指标评价体系，建议引入绿色GDP作为评价指标。北京市《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》中，为了适应生态涵养区功能定位的要求，不再以GDP增长速度作为具体评价指标，代之以“旅游收入增长率”和“都市型工业增加值增长率”来考察经济增长的绩效。但是，目前涵养区旅游业所占比重还较低，都市型工业在有的区县中（门头沟、怀柔）也没有被确认为今后的发展方向，所以这两项经济指标尚不能全面准确地反映涵养区经济增长的质量和绩效。为此，我们建议尽快在生态涵养区引入绿色GDP评价指标，以期较为全面地反映涵养区经济增长与生态环境保护的关系。
据了解，2006年9月初我国发布了首份绿色核算报告，结论是2004年全国环境污染造成了5000多亿元的经济损失，占当年GDP的3.05%，这个算法基本上体现了中国目前的生产状况。北京市作为全国经济文化发达的首善之区，应率先在全国尝试使用绿色GDP这一指标，对资源耗减成本和环境损失代价给出较为准确的估价，以示对经济增长质量的重视。其中，又应首先在生态涵养区引入绿色GDP的评价指标，以利于引导涵养区走内涵式、集约型发展道路，克服粗放型、单纯外延式的发展倾向，促进生态环境保护和产业经济的协调发展，实现涵养区经济的科学发展。
根据我们的研究，在生态涵养区引入绿色GDP面临的主要技术难题包括环境损失代价计量、数据不连续以及农村地区监测薄弱等三个方面。建议统计部门、环保部门以及相关科研部门等加强协作研究，以期尽快制订出合理的绿色GDP核算体系，核算出涵养区的绿色GDP。
2、推进农民进城和（清洁型）工业下乡，加快生态涵养区的工业化和城镇化步伐。无论是涵养区生态环境建设，还是产业经济发展，都必须解决农业就业比重过高以及农民居住过于分散的问题，即必须通过减少农民和促进人口适度集中来减轻生态压力，推动产业结构升级。其基本路径就是通过实施“以工补农，以城带乡”的城乡统筹发展战略，加快实现工业化和城镇化。为此着重需要抓以下两方面：第一，加大农民职业教育与培训力度。各级政府要改变重普轻职的倾向，将培训经费纳入公共财政预算，建立多元化的经费投入机制；以职业中专和职业高中为主，整合和充分利用各类教育培训资源，形成一个较为完整有效的就业转移培训体系；对职业中专和职业高中学生减免学费，实施奖学金制度，对农民短期技能培训推广“培训券”做法，并鼓励开展与市场需求相适应的“订单培训”，以期增强涵养区农民在首都劳动力市场上的竞争力。第二，引导和扶持清洁型工业的发展。在严格的环境影响评估前提条件下，通过土地、税收和信贷等优惠措施，促进生态涵养区内清洁型工业的积聚和发展，以工业化带动城镇化。
3、进一步调整农业结构，促进都市农业的发展，充分发挥农业在生产、生活和生态诸方面的多功能性(MFA)，不断开发新型的农业产业。涵养区土地资源和水资源匮乏，不宜大规模发展资源利用粗放的常规性农业，而应充分利用首都的市场、资金、技术和信息优势，大力发展现代农业。具体而言，第一，积极开拓北京巨大的潜在市场，适应人们在食品消费上追求天然、安全、健康、无污染的理念变化，强化发展特色林果业和生态种养业，推进绿色食品和有机食品的生产发展，即开发优质农产品产业体系；第二，开发以农业园艺、农村景点为主，进行观赏、旅游、休闲和教育的观光农业体系；第三，开发以林业、水土保持、资源环境的可持续发展为主的生态产业体系；第四，开发以先进的种苗、生物工程、科学技术、试验示范手段支持的科技产业体系，等等。
这种产业拓展和结构调整既能提高生态涵养能力，也有利于农民增收。其关键是政府要在继续推进农业产业化经营，支持农村专业合作经济组织的发育，加强农产品的标准化生产和规范化管理，以及控制农业生产带来的生态破坏和环境污染的同时，转变对农业产业的认识理念，顺应农业的现代发展，采取相应的支持性政策措施。
4、提升生态旅游的发展水平。近年来，涵养区生态旅游发展十分迅速，比如2003年平谷北寨举办红杏采摘节，一个村一天接待旅游车辆一千多部。但是，政府规划和管理还远不能适应生态旅游的这种快速扩张，不能很好地弥补市场自发调节的盲目性和供求均衡的脆弱性。建议以涵养区为重点编制全市生态旅游产业发展的总体规划，建立生态容量评价机制，加强各区县之间的衔接和互补，避免同质无序竞争，完善行业认证和运营标准，强化从业人员的培训，提高管理水平。可以考虑实施生态旅游规范和促进计划。
5、实施农村能源环境工程。涵养区新能源和可再生能源的推广利用刚刚起步，但效果良好，既给农民生活带来了便利，也有利于农村资源的综合开发和循环利用，还减少了废弃物的排放，美化了环境，有利于建设村容整洁的社会主义新农村，代表了今后的发展方向。为此，建议市委市政府加大资金扶持力度，实施农村能源环境工程，用于推动产品研发、试验、示范以及应用补贴，积极引导建立清洁能源推广使用的中介服务机构和技术服务队伍，鼓励和支持农民使用太阳能、沼气以及秸秆汽化和固化技术，逐步普及多种形式的清洁能源。
6、坚持整体、协调、共同发展的原则，加大生态补偿力度，扩大资金来源，完善补偿机制。涵养区的发展必须协调各级政府之间以及政府与农民之间的利益关系，坚持生态环境建设与产业开发、农民增收、区域经济发展相结合，生态涵养、产业发展和新农村建设协同推进的原则。涵养区在为首都居民提供新鲜的空气、洁净的饮水、安全的食品和理想的休闲空间的同时，即在满足首都居民胃的需要、肺的需要和心理的需要的同时，也必须得到自身的发展。为此，建议设立涵养区生态环境建设和生态补偿专项资金。其主要用途，一是用于水源涵养和西部生态脆弱带的生态修复和维护；二是对因涵养生态而导致的产业发展受限，以及为保护生态环境而进行的产业转移，给予足够的补贴和适当的奖励，特别是要通过实施失业救济、就业培训、提供公益性岗位、实行就业托底、扶持自主创业等系列化政策，对受产业转移直接影响的原从业人员给予妥善安置。
专项资金的来源，除了市级财政预算支出外，还需要中央财政的合理投入。北京作为首都，其特殊地位决定了生态环境建设的外部性更强，中央机构以及国际政治、经济、文化的交往都从中受益，所以涵养区生态环境建设不仅是北京的任务，也是国家的任务，中央财政有付费的责任。同时，应完善相关的评价机制，细化补偿方案和办法，特别是要在各利益相关者的博弈中，充分考虑最弱势的农民的利益。
［收稿日期］2007-07-13
标签：生态环境论文; 环境经济论文; 经济建设论文; 生态产业论文; 农业论文; 三农论文; 环境保护论文; 农村论文; 经济论文; 时政论文;