市场失灵、机制设计与全球能源治理，本文主要内容关键词为：机制论文,能源论文,全球论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
“世界经济是全球的，但世界政治却是国家的。简言之，这就是全球治理的两难困境。”①能源作为全球治理中的关键事项之一，淋漓尽致地体现了全球治理的“两难困境”。一方面，从全球治理的角度看，全球化的市场需要规则和秩序，以降低交易成本，避免各种市场失灵风险；另一方面，能源是集国家安全、国家主权、战略资源为一体，涉及政治、经济、外交和军事、意识形态及观念等复杂的问题，这些问题超越了全球公共政策与治理的范畴。由于全球石油、天然气生产与消费的错配以及对能源供给安全的现实忧虑，地缘政治论者相信，一方所得即另一方所失的“零和博弈”的游戏规则仍将主导能源领域未来发展，然而，零和博弈的假设对能源公共政策制定者而言意义有限，不符合互利合作的国际趋势。全球治理的困境更加凸显了国际制度的重要性。在相互依赖的国际社会中，国家间能源贸易、投资、运输活动日益频繁，面对能源领域的摩擦，如果缺乏国际制度安排，问题的协商解决就无章可循。
本文拟从全球治理的角度讨论能源安全问题，评估各种机制设计在能源治理中的作用，在此基础上，反思中国和全球能源治理的关系和问题。研究主要基于下述背景：一方面，以石油和天然气为主导的全球化能源市场已经成型（原油市场）或逐步成型（天然气市场）。20世纪70年代石油危机后，世界原油市场已然形成，近期美国页岩气革命加剧了全球天然气市场化程度。市场力量如供求关系以及价格机制对石油、天然气的投资与消费变得非常关键。另一方面，全球能源市场化发展需要相应的“游戏规则”，例如金融市场的套期保值和对冲合约、各种投资条约和贸易协定等，正在逐渐发挥更大的作用。中国作为能源生产和消费大国，如何从治理的层面评估这些机制对能源市场发展的作用以及中国如何有效参与或建构这些能源机制，是需要深入研究的课题。
国际能源机制是指在国际能源领域，各国政府、国际组织、产销供需双方及利益相关者公认或默认的、通行的原则、规范、规则和决策程序。这些机制是世界能源市场上相关利益主体通过竞争、合作及谈判等方式最终形成的。按照道格拉斯·诺斯（Douglass C.North）的观点，这些制度是社会的博弈规则，或者更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。②制度经济学认为全球能源交易并非在一个零交易成本的世界，全球性的能源规则和秩序有助于降低交易成本，避免市场失灵的风险。其意义在于使能源市场上各个国家的竞争与合作行为处于一个可预期的状态，有助于汇聚利益相关主体的期望以及确立相互间的信任关系，有利于合作概率的提高。
本文基于上述理论讨论当前全球能源安全与治理问题。近年国外一些文献开始从全球治理的视角研究能源安全问题，讨论全球能源治理的结构性缺陷，评估各种能源机构在全球能源治理中的发展潜力以及改革方向，或者强调市场规则治理对能源安全的重要性。③尽管既有文献对全球治理理论以及治理现状已经有较为完善和详尽的讨论，对各种全球能源治理机制的分析也相当广泛和深入，但这些文献讨论主题集中于“治理主体”即谁去治理的问题，有关“治理什么”即能源治理客体的经验文献则相对匮乏。事实上，正是能源领域的市场失灵导致全球能源治理的机制需求。当然，能源领域的政府失灵（例如管制失灵、补贴、寻租等）不是我们这里讨论的范畴。
本文结构安排如下：首先讨论全球能源治理的主要对象，即能源领域（石油、天然气）各种市场的失灵现象，这些问题构成了全球能源治理的关键挑战。然后在制度经济学理论框架下讨论各种全球治理能源机制在应对市场失灵、降低交易成本中的作用与不足。接着在上述框架下讨论中国与全球能源治理的现状与不足，并提出相应的政策建议。最后是结论。
二、能源领域的市场失灵：需要治理什么？
经济学上的“市场失灵”指的是如下情形：市场调节相互关系的后果是次优的（假定行为体的功用和它所支配的资源不变），不可能达成有利于所有方的协议。经典的公共政策模型主要关注四种市场失灵的原因：不完全竞争、外部性、信息不对称、公共物品属性。不可否认，石油和天然气是私人物品，具有竞争和排他性消费的特征，市场力量在其中发挥重要作用。然而，能源领域存在广泛的市场失灵，例如油价的剧烈波动、不完备的油气基础设施等，这些问题构成了当前全球能源安全的挑战。
（一）不完全竞争
世界石油市场形成之初最典型的特点就是国际石油巨头的绝对垄断，垄断或卡特尔组织控制着能源价格。1875～1900年期间，标准石油公司（Standard Oil）控制了美国80%的国内石油生产贸易、15%的原油生产、90%的石油运输和90%的原油出口，其炼油能力占美国总炼油能力的80%。到19世纪90年代，埃克森石油公司、壳牌石油公司、英国石油公司、海湾石油公司、莫比尔石油公司、德士古石油公司和加州标准石油公司等七大公司（被称为“七姐妹”）不仅控制着世界石油生产，而且控制着石油运输、分配和销售系统，拥有自己的船队，在世界范围内进行全方位经营。西方石油公司（“七姐妹”体系）是一个纵向一体化的卡特尔组织，控制了整个产业链和价值链。它们既是原油的生产者和销售者，又是原油的购买者、提炼者和油品的销售者。④石油输出国组织（OPEC）卡特尔可以被认为是产油国政府行使垄断权力的集体尝试。石油输出国组织国家把设立在本国的石油公司国有化以后，石油工业的整体局面发生了根本改变，整个石油业呈现两头结构：国际原油的生产者和供应者主要是石油输出国组织和非石油输出国组织产油国，购买者则主要是国际石油公司和消费国政府。石油输出国组织国家控制了上游的经营活动（原油的生产和销售），石油公司控制了下游的经营活动（运输、炼制、分配和成品油销售）。
相对于全球石油市场，天然气市场很大程度呈现地区性特点，全球化整合程度较低。国际天然气交易主要是双边垄断（卖方垄断和买方垄断）的谈判而非完全竞争，原因在于天然气的跨境贸易主要依赖于管道这样一个单一交通基础设施。考虑到天然气较高的基础设施成本和资产专用性，垄断势力控制着从生产者到终端消费者的整个供应链环节。因此，歧视性的垄断价格体系在天然气市场占主导地位。欧洲天然气市场就受制于俄罗斯天然气垄断企业。俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）拥有俄罗斯天然气出口的法定垄断权。这些天然气大部分通过长期合约出口至欧洲，并且根据传统的与石油产品挂钩的净回值系统定价。⑤
在20世纪80年代早期，市场价值原则就被应用在荷兰国有天然气公司噶素镍（Gasunie）与其客户之间的谈判之中，并且成为欧洲大陆天然气定价的基础，长期协议的供给也被一直沿用到今天。俄罗斯和前苏联国家输气管道建成后开始向欧洲出口天然气，这种向欧洲出口管道气的合约从70年代就已经开始。合约期限一般为20年～25年。合约规定，买方有权利提出每年的购买额（年度合约量，ACQ），但是其必须全额接收，或者在任何情况下，按照照付不议（TOP）的比例支付，这个比例一般占年度合约量的85%左右。另外，只要在合约年之内完全按照照付不议的数量支付，每月或者每天之中的供给量可以自由调整，企业除去运输成本后以不同的净利润价格向不同市场供给天然气。从本质上讲，这是一种利用垄断势力的歧视性定价体系，但由于这种合约和定价模式相对简单，一直在欧洲占主导地位并保持到21世纪前十年。⑥
（二）外部性
油价的剧烈波动是外部性的主要体现之一，这将对一国的财政和经济状况产生积极或消极的影响。⑦石油市场已经高度全球一体化，一个地区供应的中断将通过价格高企传导给所有的消费者。需求的急剧下降同样也可以对全球原油供应形成冲击。这些外部性造成的影响通常是直接的，波及范围很广。油价剧烈波动的间接影响也显而易见，对于石油进口国而言，经济下滑很大程度是石油进口成本上升的结果，这在一定程度上是由于石油具有刚性需求的特点。有学者观察到，二战后美国11次经济衰退中的10次是由于油价上升。⑧对于石油生产国而言，广为人知的“荷兰病”是油价外部性的典型案例。此外，石油价格剧烈波动还可能导致投资无法预期，特别是上游项目的投资不足。
外部性还表现为石油消费带来环境的破坏以及石油海洋钻井平台爆炸、海洋运输中油轮漏油、核泄漏等事故造成的大面积环境破坏及影响。⑨近40年来，全球发生了十几起严重的石油泄漏事件，最近的一次是2010年被美国称为“国家灾难”的墨西哥湾漏油事件。英国石油公司海洋石油钻井平台爆炸导致石油泄漏，不仅造成大范围生态灾难，影响居民长期健康，还波及美国经济的复苏进程。
油气管线的铺设与运输问题也是外部性的主要表现。从生产商到消费者的长途运输过程中，要经历第三方的过境国，生产国与过境国之间的矛盾冲突会造成下游消费国大规模的经济、社会问题。2009年1月，俄罗斯和乌克兰的天然气争端导致摩尔多瓦、保加利亚、罗马尼亚、塞尔维亚、波斯尼亚、波黑等国家天然气供应停止两周，企业和学校以及其他公共机构关闭，严重地影响了公共生活。俄罗斯天然气工业股份公司收入损失达1.5亿美元。⑩
（三）公共物品属性
公共物品一般定义为非竞争性或非排他性消费，从而导致搭便车问题。石油和天然气本身作为商品显然不属于公共物品，但战略石油储备（SPR）就具有典型的公共物品属性。国际能源机构（IEA）包括以下两个最核心的短期供给管理机制：一是1974年建立的国家石油储备项目（IEP），二是1979年建立的紧急协调应急机制（CRM），即经济合作与发展组织（OECD）国家90天的应急石油储备以及共享机制。（11）石油价格稳定作为公共物品有益于所有经济体。战略石油储备机制的设计主要为了应对市场供应中断以及价格波动风险，但其战略储备的成本相对集中。（12）一些较小的经济体没有建立战略储备的经济实力，却受益于稳定的石油价格。（13）1973年世界石油危机以后，国际能源机构各成员国均相继建立了各自的石油储备体系。目前，国际能源机构成员国中，主要的储备来源是企业的商业储备，仅美国和日本等少数国家拥有政府储备，成本和利润考虑是主要原因。（14）
石油供应端的闲置生产能力是应对油价波动的机制之一，具有公共物品的属性。沙特阿拉伯、科威特、阿拉伯联合酋长国拥有巨大的石油储备，扮演着协调性生产者角色，并维持石油输出国组织石油价格平衡。石油输出国组织内各国的石油储备、石油生产能力、投资政策、外汇需求等方面存在着极大差异，贴现率不尽相同。沙特阿拉伯、科威特、阿联酋更关心未来国际石油市场的长期发展，不希望石油因价格持续高涨而被其他新能源所替代，因此主张增产以保持石油价格稳定，并起着石油输出国组织配额分配纪律约束机制的作用。
具有公共物品属性的还包括石油和液化天然气（LNG）海洋通道的运输安全，但重要的海上通道安全代价昂贵，因为它需要一个相当大的海军舰队进行维护。目前，霍尔木兹海峡—马六甲海峡的运输安全主要由美国维持。有研究表明，美国每年承担公共物品的额外费用大致在13亿～143亿美元之间。（15）当然，东亚各国从中东进口石油都是通过油轮海运的。中国80%以上的石油进口依靠海运，主要航线也与中东有关，即波斯湾—霍尔木兹海峡—马六甲海峡。如果航路发生海盗抢劫等问题，会直接影响各个国家的石油供应安全。
（四）不完全信息
不完全信息导致的市场失灵在信息经济学模型中有完备的解释，旧车市场的逆向选择和保险市场的道德风险问题，本质上是由于交易双方信息不对称的结果。石油和天然气领域的不完全信息主要表现为：市场供求的基本面数据不足、监管的不确定性以及价格信号失真等现象。石油市场的全球化程度很高，透明程度却不高，原因在于某些产油国的产出水平报告往往并不正式，而一些主要消费国的数据又往往缺乏准确性。由于各国能源竞争的加剧，大部分国家的能源交易倾向双边交易，一般都涉及保密条款。这就影响了市场交易的透明度，导致市场供求信息不能得到充分反映。另外，由于能源供应的国家战略性质，大量能源交易背后都有政治因素考量，而非基于企业的最优成本测算，这不仅使企业交易的真实价格信号失真，也挤兑了私人或企业的投资行为。
企业投资决策一般基于市场信息进行判断，这些信息可以由交易双方共同产生，也可以通过第三方独立产生。（16）然而，由于监管失灵或其他原因，第三方独立产生的信息在现实中容易受到各方面利益的影响而丧失其独立性，导致企业的钻探活动或库存等信息的发布可能并不真实，往往直接影响石油和天然气的价格。一般而言，钻探活动与石油、天然气价格之间存在相关关系，库存超预期的下降会导致价格升高，而库存超预期的增加会导致价格降低。
在天然气领域，欧亚大陆流行的天然气定价机制，即与石油产品价格挂钩的长期合约以及照付不议，尽管保障了供应商投资的合理收益，却使得价格信号失去意义。相反，作为供应商的俄罗斯天然气工业股份公司面临的问题是：根据接受的价格信号无从了解欧洲消费者的偏好，这会影响其基本的投资决策，从而可能导致市场失灵。
三、国际能源治理机制的功效
诺斯在1993年诺贝尔奖致辞中指出，新古典经济学中有效市场实现的前提是零交易成本，当市场存在正交易费用的时候，制度就变得重要了。（17）诺斯认为，新古典经济学关注市场如何运作，但对于市场发展与演进毫无所知，而后者恰好是新制度经济学关注的对象。
在制度经济学家看来，交易费用的存在妨碍了市场形成，有效的制度可以解决市场失灵的问题。肯尼思·阿罗（Kenneth J.Arrow）认为，市场失灵并不是由于行为体自身的缺陷，而是在于体系结构和制度的匮乏。市场失灵的纠正是可能的，所需要的是集体行动，而不一定是国家干预行为。作为市场失灵的例子，阿罗曾经提到期货交易市场可以承担一定市场失灵风险，但当时并不存在。奥利弗·威廉姆斯（Oliver E.Williamson）认为市场失灵是一种有限意义上的失灵，它们所涉及的交易费用可以通过内部组织代替市场交换来减少。阿门·阿尔奇安（Armen A.Alchian）则将交易费用等同于信息费用，认为获取和加工有关的潜在交易机会的费用是高昂的，并且可以通过各种不同的方式来完成。在此，我们必须回答两个重要的问题：首先，更为有效地提供所需信息的方式是什么？其次，存在哪些节省搜索费用的替代性安排？阿尔奇安将价格稳定看做是一种降低市场调整费用的方式。另外，他还认识到，存货是一种节省信息费用的方式。存货可能存在资源过剩和闲置问题，但也可以被理解为有助于节省资源使用。（18）在这个意义上，新自由制度主义代表人物罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）认为，正是市场失灵导致国际机制的需求，国际机制的存在减少了国际冲突的危险，促使各行为体通过协调行动来寻求减少利益的冲突和危险。（19）
相对于其他领域的国际机制，国际能源机制发展相对成熟，总体上看，这些机制设计的存在反映了当时的历史需求，降低了市场交易成本，纠正了市场失灵，促进了全球市场的发展。
第一，机制设计主要是为了应对不完全竞争及歧视性定价等市场失灵的风险。
在石油市场垄断和不完全竞争条件下，要解决全球和区域层面市场失灵的问题，买卖双方国家的公共政策往往受到局限。因此，学者们认为，建立一个对应的机制以对冲对方的市场势力变成了次优的选择：1960年石油输出国组织的建立可以看做是一个直接应对“七姐妹”垄断地位的机制反应，1974年建立的国际能源机构则是一个试图增加需求方市场势力的例子。（20）以美国为代表的石油消费国联合建立国际能源机构，目的是为了保护西方能源进口国的集体能源安全利益。（21）
国际能源机构主要包括国际能源纲领协议、信息和情报系统、石油公司协商机制以及长期能源合作计划等。如前所述，两个最核心的机制即国家石油储备项目与紧急协调应急机制对石油市场产生了巨大的影响，开启了世界原油市场自由化的时代。石油输出国组织成员从此不再可能以“石油禁运”作为政治武器，能源消费国有效避免了石油中断的风险。更为重要的是，由于市场参与者数量众多，操纵市场成本高昂，因此，在充分竞争条件下保证了原油市场价格的总体稳定。总体上，国际能源机构在应对全球市场供应中断以及价格波动风险、纠正市场失灵的过程中扮演着重要的角色。
另一个重要的例子是期货市场的对冲合约。尽管石油、天然气期货种类非常丰富，但都具备两个基本功能：一是价格发现，对边际价格的变动即时显示；二是风险规避，即允许公司在限定的时间内对冲价格风险，给予市场投资者低交易费用的投资机会。从1978年纽约商业交易所（NYMEX）推出第一个成功的石油期货合约，经过近30年发展，目前已形成纽约、伦敦、东京和新加坡四大交易所。期货价格已成为一个国家原油价格变化的预先指标和石油市场的基准价。交易所公开竞价交易形成了市场对未来供需关系的信号，并向世界各地实时公布交易行情，石油交易商可以随时得到价格信息。目前全球石油消费的三大区域有北美、欧洲和亚太，其中北美和欧洲都已形成了非常权威的价格基准，即北美地区的西得克萨斯轻质原油（WTI）和欧洲地区的布伦特（Brent），亚太地区则普遍以迪拜和阿曼原油均价作为原油贸易的价格基准。（22）
近年来，基于交易中心的枢纽定价机制在天然气市场也急速发展。在美国和英国，天然气市场价格由枢纽交易中心决定（特别是现货市场），分别是亨利港和英国虚拟贸易中心“国家平衡点（NBP）”。（23）在亚洲，液化天然气合约是基于原油价格的指数（尽管现货市场也在发展）。欧洲大陆国家的天然气贸易按照传统，通过与石油产品价格挂钩的长期合约交易。因此，由于不同区域的价格形成机制存在显著差异，2012年国际贸易中的天然气价格，亚洲比美国相同产品的价格高五倍，比欧洲的价格高三倍。（24）
但这种情况正在发生急剧转变。北美地区可能正在经历“天然气供给过剩”，美国页岩气革命将2010年至2012年亨利港天然气拉至非常低的价格。欧洲始于2009年的与石油挂钩的定价机制正在转向基于枢纽的定价机制。（25）至2013年，欧洲天然气销售的大部分将给予枢纽价格而非石油价格。这已经被除俄罗斯天然气工业股份公司和阿尔及利亚索纳查契（Sonatrach）公司以外的卖方所接受。在这种背景下，俄罗斯天然气工业股份公司被迫放下垄断企业身段。2012年，俄罗斯天然气工业股份公司同意降低长期合约基价而非承认枢纽价格指数，并与许多客户达成协议，将减少其长期合约基价的7%～10%，照付不议水平将下降至约60%。（26）
第二，机制设计主要是为了信息沟通和交流，增加透明度和互信程度，从而起到降低交易费用的作用。
国际能源论坛（IEF）是一个定期的非官方论坛，作为一种非正式制度，通过生产商和消费者对话，当供需之间对价格存有分歧时，对长期事务的理解与讨论可以促进互信，增加市场交易的透明度。数据采集与共享也起到了降低交易费用的作用。经合组织、国际能源机构、世界银行、国际货币基金组织（IMF）等权威机构发布的统计数据可以形成市场有效预期，影响企业的投资决策。统计数据的权威性与可信度取决于市场信息的可获得性和透明度。
透明度可以有效遏制资源交易中的腐败行为。英国首相托尼·布莱尔2002年发起一项“采矿产业透明度行动计划（EITI）”，主要目的是让跨国公司公布其对生产国承诺支付的细节，以减少资源交易中的腐败，这些问题在一些资源国如尼日利亚、阿塞拜疆、哈萨克斯坦等非常严重。（27）国际能源论坛与天然气出口国论坛（GECF）在联合石油数据倡议（JODI）的数据库项目上签署了一份谅解备忘录，以促使天然气出口国论坛努力提高天然气数据的透明度。（28）但2007年以来，天然气出口国论坛成员国阿尔及利亚、伊朗、卡塔尔、俄罗斯之间却经常单独召开会议，即论坛框架内的双边和三边讨论。到目前为止，联合石油数据倡议的作用有限，该组织一直缺乏其相关活动的公布，2005年以来只有一个基本的在线网站，且只有在2011年有所更新。（29）
第三，制度设计是为市场交易建立有约束力的规则与标准，这些机制可以有效解决歧视性定价以及油气管线争端、海洋运输、环境破坏等外部性问题导致的市场失灵风险。
世界贸易组织（WTO）是全球最大、最有影响力的国际经济组织，其宗旨是消除贸易壁垒、促进贸易自由化，强调最惠国待遇、国民待遇、市场准入、透明度和公平贸易等规则，同时提供了有效的贸易争端解决机制。1994年生效的北美自由贸易协定（NAFTA）是较为成功的区域性机制，其“能源专章（energy chapter）”的第六章规定：除非对国内消费施加相同限制，否则缔约国在能源产品的进出口方面将承担零关税义务；同时将抽象的“国家安全”标准具体化，规定除四种情况外，不得借“国家安全”名义，维持或采取能源产品的进口或出口限制措施。（30）总之，北美自由贸易协定这种规定的目的是为了制约能源产品出口行为，保障能源进口国的供应安全。
《能源宪章条约》（ECT）是一个具有里程碑意义的制度设计，涵盖石油、天然气、煤炭及可再生能源的勘探、设计、开发、运输等广泛领域，兼具约束力和开放性，代表未来的发展方向。其基本内容建立在三大国际合作框架内：一是世界贸易组织和关贸总协定，二是双边投资条约（BITs）及北美自由贸易区投资条款，三是《欧洲能源宪章》。（31）52个亚欧国家承诺遵守面向能源市场的一系列基本准则，这些准则旨在保护能源投资、能源原料、产品及相关设备的自由贸易、管道和电网的自由过境运输、能源效率促进政策制定和实施、政府间或投资者与东道国争端的国际仲裁等，条约的最终目标是在各成员之间建立一个真正开放的、非歧视的能源市场（参见表1）。
我们应当看到，国际能源机制设计的产生都有其特定的历史需求背景，反映的是北美、欧洲等西方发达国家和地区的利益诉求。石油输出国组织、国际能源机构、八国集团（G8）等一些重要的国际机制不具有开放性特征，《能源宪章条约》尽管具有开放性和国际法基础，其未来发展也存在一些障碍，关键的因素是俄罗斯迟迟没有批准该条约。没有俄罗斯的合作，《能源宪章条约》将是一个“流产”的条约。（32）
四、中国与全球能源治理
目前，全球层面的对话与信息交流机制包括世界能源理事会、联合国贸易和发展会议、世界石油和天然气大会、八国集团等（33）。中国政府在1996年10月与国际能源机构签署了《关于在能源领域里进行合作的政策性谅解备忘录》并建立了战略对话机制，主要加强能源效率、开发与利用、投资和贸易、能源供应和环境保护方面的合作。2003年6月，中国首次参加了八国集团的非正式对话机制。2005年12月，中国与石油输出国组织首次确立定期对话机制，双方已经在下游领域的炼油项目展开合作。2008年金融危机后，二十国集团（G20）逐渐成为全球层面的重要信息交流平台。
亚洲区域性能源合作处于起步阶段，主要以信息和政策交流为主。中国参加的地区多边能源机制主要包括：亚太经济合作组织（APEC）、东盟+中日韩（“10+3”）、上海合作组织（SOC）、东亚峰会、亚洲合作对话（ACD）、中美日韩印五国能源部长会议、博鳌亚洲论坛、亚洲能源部长级圆桌会议、中亚区域合作能源协调委员会（CAREC）、亚太清洁发展和气候变化新伙伴关系计划等。总体上，中国与上述国际机制的能源合作都停留在对话、交流、政策协调的平台建设阶段，尽管有些开始具体的合作计划和项目，但仍处于探索阶段（参见表2）。（34）
基于上述梳理，我们提出中国参与全球能源治理的一些政策建议。
第一，利用全球和区域层面的各种信息交流机制，增强与能源生产国、消费国之间的信息交流和沟通，建立互信，降低交易费用，促进有效的国际合作。全球层面的对话机制一般有助于整合各种相互关联的问题。在相互依赖的世界中，全球性问题的解决之道通常并不局限在单个领域，而是与其他领域和国际机制紧密关联。因此，专业化和单一化的问题应对模式以及人为分割全球治理体系和国际机制议题并不能解决问题。在这个意义上，这些非正式的对话机制发挥着重要作用。例如，从问题的交叠性角度出发，二十国集团可以有效整合能源与金融领域的相关问题。当然，二十国集团也面临着很多问题，内部存在着能源需求国之间、能源需求国和供给国之间、七国集团和新兴经济体之间、国际能源机构成员和石油输出国组织成员之间、经合组织成员和非经合组织成员之间等几组复杂的关系，而且西方发达国家成员在国际货币基金组织和世界银行内的投票权所占份额较大，这意味着其要继续进行改革，对话是很好的开始。
在区域层面，中国可以有效利用博鳌亚洲论坛、亚洲能源部长级圆桌会议、亚洲合作对话、东亚峰会、中美日韩印五国能源部长会议等机制，在南海、东海能源开发问题上进一步沟通，增强相互理解，避免相互误判。
第二，中国要加大区域公共物品的提供，参与或主导能源治理规则构建的进程。
作为崛起的能源大国，中国能源对外依赖度不断提高，这必然要求中国参与制定与提供能源公共物品，如海洋安全运输规则、石油和天然气管线铺设与油气储备投资规则等。随着中国陆地（中亚油气管道、中缅油气管道、中俄原油管道）和海上贸易通道建设以及境内西气东输管线工程的进展，中国可能成为周边能源生产国和消费国之间的过境运输国。
中国已经与周边石油、天然气生产国与消费国建立了相应的协调机制，例如，已经建立中亚区域合作能源协调委员会，包括中国、阿富汗、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古国、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦八个国家，正在围绕多样化的能源资源供应这一目标开展实质性项目合作。中缅油气管道已经进入试运营阶段。中国—东盟自由贸易区（CAFTA）协定框架作为地区性公共物品，如何在协定框架的基础上保障该地区能源供应安全，这是需要深入研究的问题。（35）自2008年，美国高调介入《跨太平洋伙伴关系协议》，邀其在亚洲、中美洲的盟友参加，试图通过成员数量的扩大，与“10+3”架构及中国抗衡，有可能改变亚太地区的自由贸易格局。中国应积极参与谈判进程，以在规则竞争的层面上占据主动。
交易中心定价对价格具有重要的参考价值，中国要加快以上海作为枢纽交易中心的建设步伐（36）。全球石油、天然气生产与消费的错配以及欧美主导油气价格，导致亚洲溢价现象突出。由于亚太地区原油贸易缺乏一个能反映本地区供需关系的价格基准，主要参照中东的现货评估价格。这种价格体系受北美市场的影响越来越大，不能很好地反映亚太地区的市场现状。近年来，日本、印度、阿联酋、新加坡等国正陆续上市新的能源期货品种，以谋取亚太石油市场定价中心的地位。以纽约商业交易所和伦敦洲际交易所为代表的欧美老牌能源交易所也不断加强与亚洲各交易所在技术系统、合约规则、结算体系和产品开发等方面的合作，强化自身价格体系对亚太地区的影响力。中国作为全球第二大石油消费国，却没有相对独立的原油和成品油价格形成机制，国内原油和成品油定价不得不被动、单向参考国际市场价格，这样的价格难以真实反映中国国内石油市场的供需现状。（37）因此，建设中国的原油期货市场，形成一个生产方和消费方共同接受的价格基准，有利于促进公平的国际原油贸易秩序形成。
亚太地区天然气市场仍然以长期合同定价方式为主，但也正在呈现出欧洲大陆混合定价机制的特征。从趋势上看，未来的很长一段时间，天然气的长期合同定价方式与交易中心定价方式将同时存在并且相互作用。交易中心定价的天然气规模增长，将扩大长期合同定价的灵活性，从而使得两种定价方式之间的差距变得越来越小。因此，随着亚太地区以及中国的石油、天然气的消费增长，交易定价中心的定价机制的供给变得十分关键。
在上海合作组织框架下推进法律或规则层面的能源机制安排，是中国当前应当优先考虑的步骤。随着页岩油、页岩气的技术创新与突破，俄罗斯在能源市场的垄断地位下降是必然趋势，俄罗斯在欧洲市场面临着前所未有的挑战。这意味着中国与俄罗斯进行能源合作的战略机遇。随着俄罗斯加入世贸组织，其国内能源政策也不得不更多地受到世贸组织市场规则的约束。
第三，推进中国能源市场化改革，有助于中国成为全球能源治理体系的重要角色。
就商品定价而言，人们认为价格是由供求双方的相互作用所决定的，即是市场均衡的结果。但实际上资源的价格往往是由进口国与出口国或国内生产商与国家（监管）谈判决定的，世界上大部分国家的天然气依靠指导价格，或者高度管制的价格。但是，自由市场的优点在于发现价格、适应变化及不确定性，因此具有动态效率。
目前，中国的能源价格并不能够完全反映资源稀缺程度和市场供求状况：石油、煤炭价格反映不了真实的市场需求，可再生能源发电的电价与煤、天然气等传统能源发电的电价差别不明显，节能产品与非节能产品价格倒挂等因素都极大限制了市场基础作用的发挥。政府长期压低能源产品价格，造成了大量能源的廉价使用，虽然这样的政策促进了国内的投资扩张和出口的快速增长，但也造成了资源利用效率不高和对能源的过度需求。随着市场的发展，价格形成机制可能发生相应变化，因为全球能源市场的进口价格持续反映的是国内管制价格的机会成本，能源价格形成在市场发展过程中是内生的。因此，加快能源价格市场化改革进程成为2013年11月将召开的中国共产党第十八届三中全会的议题之一。
完善国内的石油、天然气流通体制和价格机制，建设一个来源多样化、参与主体多元化、价格市场化的能源产业体系是当前中国能源市场化改革的前提，同时，相关配套的政策如市场准入、外汇、税收和海关政策也十分重要。中国若要成为石油和天然气国际市场的定价中心，这些政策对于吸引国际投资者的参与必不可少。但是我们也应该看到，能源体制改革牵一发而动全身，涉及多方面利益的重新分配，能源领域竞争主体的培育和竞争市场的建立，不是一朝一夕的事情。从长期看，随着石油和天然气市场化规模的扩大以及中国市场化改革进程的加快，中国的能源价格与国际市场的接轨只是时间问题。推进中国能源市场化改革，有助于中国尽快融入全球能源的市场治理体系中，成为全球能源市场的维护者。
本文从全球治理的角度讨论了能源领域的各种市场失灵及其对能源安全的挑战，并在制度经济学和交易费用的框架下讨论了各种国际能源机制在纠正市场失灵、降低交易费用方面的作用。总体上看，这些机制推动了全球能源市场的发展。然而，全球能源治理的两难困境仍将是当前世界能源发展的现实。随着技术进步以及页岩气、页岩油等非常规能源的开发，全球能源市场化的程度将进一步加深。因此，适应市场变化的“游戏规则”和机制设计需要得到相应匹配，以调节各种市场失灵的风险。
中国作为崛起的能源消费大国，必然要在全球能源治理体系中扮演更重要的角色。面对全球能源治理的“碎片化”特征，中国应当有自己的全球能源治理战略，在全球和区域层面利用现有机制进行有效沟通和信息交流，增进相互了解。同时，积极参与《跨太平洋伙伴关系协议》全球机制设计的谈判进程，在规则竞争层面占据有利地位，在中国—东盟自由贸易区协定框架以及上海合作组织框架下推进法律或规则层面的机制安排，推进上海原油和天然气期货交易中心建设等公共物品的提供。全球能源市场的发展必然要求中国能源市场化改革，能源定价机制以及能源体制的转型是中国积极应对全球能源治理挑战必须面对的事实。
全球能源关系的治理主要基于两个维度：能源安全与环境问题。本文讨论了能源领域的各种市场失灵现象及全球能源治理中存在的能源安全问题。需要指出的是，使用传统化石能源带来的全球环境问题是迄今为止人类最大规模和最大范围的市场失灵，是全球能源治理的题中应有之义。尽管《京都议定书》框架下的机制设计并不在本文的讨论范畴，但从治理的角度看，能源与环境政策本身相互关联，难以完全厘清，这是笔者将进一步研究的方向。
感谢《世界经济与政治》杂志匿名审稿专家的中肯意见，使笔者受益匪浅。文中错漏由笔者负责。
①马丁·沃尔夫：《全球治理的两难困境》，FT中文网，http://www.ftchinese.com，登录时间：2013年8月1日。
②Douglass C.North,Institution,Institution Change and Economic Performance,Cambridge,U.K.and N.Y.:Cambridge University Press,1990,p.3.
③这方面的文献参见Gawdat Bahgat,"The Caspian Sea:Potentials and Prospects," Governance,Vol.17,Issue 1,2004,pp.115-126; Ann Florini and Benjamin K.Sovacool,"Bridging the Gaps in Global Energy Governance," Global Governance,Vol.17,No.1,2011，pp.57-74; Andreas Goldthau and Jan Martin Witte,"Back to the Future or Forward to the Past? Strengthening Markets and Rules for Effective Global Energy Governance," International Affairs,Vol.85,No.2,2009,pp.373-390; Neil Hirst,"The Reform of Global Energy Governance," http://www.imperial.ac.uk/climatechange/public ations,登录时间:2013年8月5 日。
④奉行石油行业纵向一体化这种公司理念并付诸实施的先驱是美孚公司的老板约翰·D·洛克菲勒，因其获得巨大的商业成功催生并触犯了美国的反垄断法。参见保罗·罗伯茨著，吴文忠译：《石油的终结》，北京：中信出版社2005年版，第19页。
⑤从历史上看，欧洲大陆天然气市场结构受到了两大事件的影响：一是荷兰格罗宁根气田的发现以及商业化，二是俄罗斯和前苏联国家输气管道的建成。格罗宁根气田投产后，天然气的定价既非按照生产的会计成本，也不是按照市场供给和需求，而是根据最终消费者使用天然气替代品的成本来计算，也就是与替代性的非气体燃料挂钩。这就是“市场价值原则”，或者叫“净回值市场方法”。
⑥Christopher Allsopp and Jonathan Stem,The Pricing of Internationally Trade Gas,the Future of Gas:What Are the Analytical Issues Relating to Pricing? Oxford:Oxford University Press,2012,p.35.
⑦Douglas R.Bohi and Michael A.Toman,The Economics of Energy Security,New York:Springer,1996.
⑧Andreas Goldthau,"A Public Policy Perspective on Global Energy Security," International Studies Perlives,Vol.13,Issue 1,2012,p.69.
⑨戴维·皮尔斯对能源外部性与环境影响进行了详尽讨论，参见David Pearce,"Energy Policy and Externalities:An Overview," Paper at OECD Nuclear Energy Agency Workshop on Energy Policy and Externalities:The Life Cycle Analysis Approach,November 15-16,Paris,2001。
⑩Aleksandar Kovacevic,The Impact of the Russia-Ukraine Gas Crisis in South Eastern Europe,Oxford:Oxford Institute for Energy Studies,2009,p.19.
（11）关于《国际能源纲要》的协议对这些原则做了详细规定：即当一个或几个成员国的石油供应短缺，并且供给不足超过普通消费的7%时，可以启动国际能源机构石油储备再分配体系。根据义务，现有的石油储备要按照一定的方案在承受损失的国家间重新分配。除了石油储备体系供应端要求外，还规定国际能源机构成员国要降低石油消费水平，并定量分配石油消费。当出现更大规模供应中断威胁时，石油再分配由国际能源机构执行总裁加以管制执行。
（12）战略石油储备的成本主要包括三项：建立存储设施的建筑成本、管理和维护储备的成本以及购买原油的成本。相对而言，美国进行了较好的成本控制，主要利用了四个天然形成的巨大地下岩洞（盐穹地质），地点在靠近墨西哥湾的得克萨斯州和路易斯安那州的海岸上。
（13）Paul N.Leiby,David Bowman and Donald W.Jones,＂Improving Energy Security through an International Cooperative Approach to Emergency Oil Stockpiling,＂ Paper at 25th Annual IAEE International Conference,Aberdeen Scotland,June 26-29,2002.
（14）根据国际能源机构的定义，战略石油储备分为三个部分：政府储备、机构储备与企业储备。政府储备指中央政府或联邦政府出资建立用于应急的储备；机构储备指公共或私人机构为应急目的而建立的储备；企业储备则包括两个部分：为达到国家最低储备时间而做的义务储备以及为商业运作而储备的石油即商业库存。一般意义上的战略石油储备指政府应急储备和机构应急储备两个部分。
（15）Keith Crane,et al.,Imported Oil and National Security,Washington,D.C.:RAND Corporation,2009,p.63.
（16）市场信息和透明度是市场参与者进行交易的重要条件。目前，能源市场上活跃着一些重要的资讯企业，它们通过期刊、网站和新闻报道来收集和传播交易量和价格方面的资讯。这类企业包括普氏（Platts）、阿格斯（Argus）、安迅思（ICIS）等能源资讯公司。
（17）Douglass C.North,＂Economic Performance through Time,＂American Economic Review,Vol.84,No.3,1994,p.360.
（18）阿罗、威廉姆斯和阿尔奇安等学者对市场失灵和交易费用文献的评述，参见埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·瑞切特著，姜建强、罗长远译：《新制度经济学：一个交易费用分析范式》，上海：上海三联书店、上海人民出版社2006年版，第82-89页。
（19）Robert O.Keohane,＂The Demand for International Regimes,＂ International Organization,Vol.36,No.2,1982,p.333.
（20）Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton:Princeton University Press,1984,pp.217-242.
（21）加入国际能源机构必须具备两个条件：第一，原则上只有经合组织成员国才可以成为国际能源机构成员国，也就是所谓市场经济国家。第二，成员国必须具备90天纯进口量的战略石油储备。中国目前还没有被普遍承认为市场经济国家，也没有具备90天纯进口量的战略石油储备，因此目前不是经合组织和国际能源机构成员国。
（22）由于亚太地区缺乏权威的原油期货市场，它与北美地区和欧洲地区存在非常明显的差别：一是北美和欧洲以期货价格作为基准价，亚洲则仍以现货的评估价作为基准价；二是北美和欧洲的价格基准在消费方，亚洲的定位基准在生产方。
（23）实体枢纽中心与虚拟枢纽中心是北美与欧洲采用的两种不同方式。实体枢纽中心大多应用于北美，美国纽约商品交易所最终选择了亨利中心，因为其能保证充分互联的中心位置进行天然气所有权交易。欧洲则采用传统虚拟枢纽中心方式，其与指定的市场区域相关，与具体地理位置无关，市场运营商负责区域贸易平衡。英国“国家平衡点”是欧洲的第一个虚拟贸易中心，创建于1994年10月。
（24）Christopher Allsopp and Jonathan Stem,The Pricing of Internationally Trade Gas,the Future of Gas:What Are the Analytical Issues Relating to Pricing? p.35.
（25）荷兰欧元（TTF）和英国英镑（NBP）被认为是可靠的价格发现点；欧洲其他西北部枢纽（泽布吕赫、PEGNord、NCG及CEGH）的价格与NBP和TTF价格吻合程度较高，但缺乏超过一日的交易和日间交易。
（26）欧洲买家是：Wingas,GDF Suez,ENI,VNG,SPP,Sinergie Italienne 及Econgas。参见“Gazprom Settles Some Price Disputes,” Platts European Gas Daily,January 19,2012,pp.l-2。
（27）Richard Youngs,＂Europe's External Energy Policy:Between Geopolitics and the Market,＂ CEPS Working Document No.278,November 2007,p.5.
（28）JODI网站新闻，详见http://www.jodidata.org/events/eventdetails.aspx?eid=1。
（29）详见http://www.gecforum.org/，登录时间：2012年3月5日。
（30）参见谭民：《中国—东盟自由贸易区能源贸易制度的法律问题》，载《昆明理工大学学报》（社会科学版），2011年第6期，第15页。
（31）《欧洲能源宪章》的宗旨是，欧洲能源采取非歧视和市场导向的价格体系，提高能源生产和供应可靠性，最大限度地保障能源生产、运输和利用等各环节效益。中国于2001年正式成为《能源宪章条约》的观察国。
（32）Dominique Finon and Catherine Locatelli,＂Russian and European Gas Interdependence:Could Contractual Trade Channel Geopolitics?＂ Energy Policy,Vol.36,Issue 1,2008,pp.423-442.
（33）世界能源理事会是非政府对话机制，讨论全球能源发展的社会经济和生态等问题；联合国贸易和发展会议是在联合国框架内进行能源问题的对话机制，讨论与世界能源有关的全球和地区问题；世界石油和天然气大会是各国能源部门的对话协调机制。
（34）中国参与的国际多边能源机制，具体可参见新华网，http://news.xinhuanet.com/olympics/2008-08/18/content_9465698.htm，登录时间：2013年9月8日。
（35）目前，国际社会尚缺乏专门针对跨国能源管道运输统一的国际法律制度。2010年生效的中国—东盟自由贸易协定虽并未就能源贸易制定专门规则，但相关内容主要体现在其框架协议、货物贸易协议、服务贸易协议之中，主要内容由遵守世界贸易组织纪律、贸易自由化、非歧视等基本原则构成，反映了国际贸易的发展趋势。同时，中国—东盟自由贸易协定也存在进出口限制约束不足、国有贸易企业垄断专营、过境自由受到限制等法律问题。参见谭民：《中国—东盟自由贸易区能源贸易制度的法律问题》，载《昆明理工大学学报》（社会科学版），2011年第6期，第11-16页。
（36）值得关注的是，近期有学者提出利用上海自贸区推进原油期货建议，认为上海自贸区功能的引入及人民币可自由兑换等，为发展“离岸交易”、“保税区交割”的原油期货市场扫清了障碍。参见王震：《利用上海自贸区推进能源金融市场建设》，载《中国石油报》，2013年9月24日。
（37）参见张国宝：《建设原油期货市场，推进原油流通体系市场化改革》，载《人民日报》，2013年10月8日第13版。
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