治理能力与政府债务风险
——基于跨国面板数据的分析

王姝黛，孙琳

(复旦大学经济学院，上海 200433)

摘要 :本文使用2002～2015年跨国面板数据，分析各国政府治理能力对公共债务风险的影响。研究发现政府综合治理能力提升有助于债务规模的控制，这种控制作用在基期实现治理盈余的国家更为显著。政府治理能力表现出明显的木桶效应：治理能力的财政绩效会受到最薄弱治理环节的影响。当前的政府治理改革不存在统一路径，各国应根据自身情况，优先改善当期治理赤字项目。为了强化债务风险控制，中国应加强问责与监督机制的建设，提高财政透明度，重构财政约束机制。

关键词 :治理能力；政府债务风险；治理盈余；治理赤字

一、引言

当前，政府债务风险已经成为世界范围内财政领域的重大议题。据IMF和OECD统计，21世纪以来主要发达经济体G7国家和欧元区的平均政府债务负担率已突破60%，2016年35个OECD国家中政府债务负担率超过100%的国家有12个^{数据来源：国际货币基金组织IMF World Economic Outlook Database及OECD数据库。}。过度负债带来的财政风险也威胁着发展中国家。隐性债务、间接债务和地方债务显著恶化了新兴市场国家的财政状况。对财政约束机制的不断打破导致了公共债务规模的持续膨胀，冲击着世界金融体系稳定与经济增长。

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桥梁结构裂缝对结构整体性和承载力有直接影响，需及时进行检测，制定有效的修补措施，但裂缝较为隐蔽，采用传统方法无法及时、准确地检测，而且不容易确定裂缝细节，需要采用数字图像及其处理技术，提高裂缝检测技术水平。

随着新政治经济学、新制度经济学兴起，政府治理与制度因素对经济发展的塑造作用受到了广泛关注。现代经济学体系下，政府债务不再只受经济周期的影响，而是经济、社会与政治的均衡解。有效约束债务、赤字需要政府管理各领域的制度重构。政府治理的各个维度，如财政透明度机制、政治稳定性、公共部门监督问责制度、公共政策质量、政策执行能力、腐败控制等都可能对财政稳定性产生多重影响。同时，政府治理能力是一个动态概念，不同发展阶段的国家对政府职能、治理能力的要求是不同的。政府治理能力与发展水平间的匹配程度也可能会影响到执政绩效。对于治理能力与财政风险间的这种复杂关系，现有研究并未能提供系统的解释。

基于世界银行、亚洲开发银行提出的治理赤字与治理盈余概念，本文分析了政府治理与经济发展程度间的匹配关系及其对债务风险的影响。通过使用2002年世界178个国家、2002～2015年45个国家的数据开展实证研究，本文试图回答以下问题：政府治理能力对债务风险有怎样的影响机制？与同等发展程度国家相比，基期治理能力较高的国家能否在此后更好地控制债务规模？为了优化政府财政行为，各国应该在政府治理的各领域实施怎样的改革？是否存在统一的改革路径？相关实证证据对中国的政府治理改革、债务风险约束有何启示？

二、文献综述

(一)制度因素对财政行为的影响研究

受公共选择理论与新政治经济学影响，政治体制对财政行为的作用机制受到了广泛关注。现阶段的国际研究主要讨论选举制度、政府稳定性对财政决策的影响。相关理论认为民主制度可以提供约束政府债务与赤字的监督机制，但换届频率较高的政府可能会采取短视的财政行为。在预期不能当选下届政府时，执政者会倾向于过度负债，恶化国家财政风险。Roubini和Sachs(1989)、Edwards和Tabellini(1991)、Grilli et al.(1991)的实证研究发现政治体制、党派构成和政治稳定都可能扭曲政府的财政政策，执政党换届频率与政府赤字、债务规模正相关^[1][2][3]。Woo(2006)设计了一个综合考虑内阁换届频次、修宪次数、政治暗杀、革命、政府危机、选举法变更次数等变量的政治稳定指数，重点探讨了政府机构设置、政治稳定性、种族构成、收入差距对国家财政状况的影响^[4]。Haan和Sturm(1997)则提出了不同的实证证据，以国会党派数作为制度变量进行实证研究，发现政府的分权程度并不能影响债务与赤字规模^[5]。

国内学者普遍从中国特有的政绩考核以及财政分权视角，解析制度对财政行为的影响，研究认为地方政府在招商引资、促进经济增长的过程中会使用的策略行为，财政收入方面主要通过征税执法力度、税收优惠来争夺税源(沈坤荣、付文林，2006；王守坤、任保平，2008)^[6][7]，财政支出方面主要通过调整支出结构来吸引企业进入辖区(李永友、沈坤荣，2008；李涛、周业安，2009；邓明，2013)^[8][9][10]。此外，地方政府治理能力也会影响地区财政竞争。唐飞鹏(2016)发现中国高治理能力地区与低治理能力地区间的税收竞争、支出竞争存在马太效应^[11]。从财政风险角度分析这些研究结论，可以发现策略性财政行为可能恶化地方政府的财政状况，加重地方债务负担。

(二)政府治理能力经济绩效研究

政府综合治理能力会对社会经济产生复杂的影响。现有研究主要针对治理水平与经济增长、收入分配等主题进行探讨。虽然多样的研究方法为制度与治理因素的量化分析做出了有意义的探索，但对政府治理的财政绩效讨论较少。随着世界治理指数(Worldwide Governance Indicators，WGI)、国家政策与制度评估(Country Policy and Institutional Assessment，CPIA)等国际指数的建设，大量实证理论研究开始基于跨国数据，讨论政府治理与制度建设的经济绩效。Zhuang(2010)和Han et al.(2014)的系列研究对亚洲发展中国家的政府治理赤字、治理盈余情况进行分析，并检验了治理能力与经济增长率、人均GDP等变量的关系，发现在全球范围内政府执政能力的提升，有利于国家实现更快的经济增长与更高的人均收入，这种促进作用在亚洲相对较弱^[12][13]。Evans和Rauch(1999)提出国家行政结构对经济发展至关重要，改善执政能力有利于长期增长^[14]。Fayissa和Gill(2016)、Emara和Jhonsa(2014)分别对亚洲与大洋洲、中东与北非国家开展的实证研究也支持这一判断^[15][16]。许真(2017)使用11个新兴经济体2002～2013年的数据，发现政府治理能力可以提升企业经营环境质量，与对外直接投资有正相关关系^[17]。张弘、王有强(2013)的实证研究表明，对于不同收入等级的国家，政府治理能力对经济增长的作用是不同的^[18]。中等收入国家治理能力与经济增长的相关性最强。部分研究提出了不同观点。Kurtz和Schrank(2007)认为治理能力不必然导致更好的经济绩效，现有研究对公共部门质量的定义存在分歧，在此基础上的实证研究结果可能不具有可比性^[19]。Helliwell(1992)对1960～1985年125个国家的实证研究也指出现代化的民主政治制度不能导致经济增长与更高的收入水平，制度进步本身是经济发展的结果^[20]。Wilson(2015)基于中国省级数据考察了中国政府公共服务质量的提升与经济增长间的关系，认为公共部门治理能力改善不能解释中国的经济增长^[21]。

根据患者在治疗以及护理期间对医护服务的配合程度评估其治疗依从性，标准[5]如下：若在治疗与护理期间患者对医护人员的嘱咐均能遵从，积极配合治疗和护理，则可视为完全依从；若患者大多数情况下均会遵从医护人员的嘱咐，基本上可配合治疗以及护理，则可视为部分依从；若患者大多数情况下均不遵从医护人员的嘱咐，治疗与护理配合度较差，则可视为不依从。将各组患者的治疗完全依从率以及部分依从率之和视为依从性。

1）药液制备：精密称取黄连分离得到的不同组分，用少许去离子水超声溶解，分别配成1、2、5 mg／mL的浓度。不同溶剂的黄连提取物均为1 g／mL的生药浓度。

1.治理盈余与治理赤字国家分组

有关人士应当明确了解到的是，实验室管理系统是根据相应的实验室数据信息库而建立起来的，同时它的维护管理工作是由实验室管理人员进行管理的，最终使用的平台才能面向于学生。整个实验室管理系统平台，往往可以为学生提供各种不同类型的实验方案器件，学生也可以根据自身的实际需求要自身申请相应的设备，这样一来，由系统依据学生的综合信息来展开实际的分析，从而在数据当中建立出相应的数学模型，最终来批准或是驳回学生的申请。

三、政府治理能力及其对公共债务风险的影响机制

20世纪下半叶以来，西方兴起了以提升政府治理能力为核心的政府改革运动，其实质是对近代形成的政府体制进行现代化改革，以改善政府执政绩效。70年代西方国家兴起的“新公共管理运动”试图通过重塑政府、再造公共部门、优化治理体系来应对财政危机。在吸收发达国家改革经验与新公共管理理论的基础上，政府治理理论受到了广泛关注。不同于依赖垄断性权力的统治概念，现代政府治理被定义为政府在社会契约框架下制定实施法律法规，提供公共服务的各项治理行为，包括民主化、法治化、高效化、制度化等要求。治理体系和治理能力的现代化能够通过制度设计，改善监督激励机制，提升财政资金使用效率，约束债务风险。政府职能及政府治理能力会随社会经济发展而呈现出不同特征。经济全球化背景下，作为一项地区资本，政府治理能力将在区域稳定与国际竞争中发挥日益重要的作用。

根据Zhuang(2010)、Han et al.(2014)的定义，一个国家政府的治理能力可能处于两种状态：治理赤字或治理盈余^[12][13]。治理赤字是指政府治理能力与经济水平不相适应的状态；治理盈余是指与同等发展水平国家相比，政府治理能力相对较高，能够与社会经济协调发展。为了分析治理能力滞后对债务风险的影响，本文首先将基于治理能力与经济发展间的匹配关系，对治理赤字与治理盈余国家进行分组。具体分组方法如下：

在进行寄生虫预防的过程中，养殖人员应该对羊舍以及羊活动场所以及用具进行细致的消毒工作。如果养殖厂位于容易发生疾病的区域，应该建立严格的消毒制度，引进专业人员来进行消毒操作，从而从病源的方面减少疫病发生的可能。

(1)公民话语权、腐败控制与监督问责机制是财政风险管理的制度保障。这一领域内，预算公开、债务审计可以缩小政府与民众间的信息不对称，促使政府主动缩减不必要开支，强化财政纪律，积极控制财政风险。

(2)政治稳定性同样可能影响公共债务规模。现有研究发现政治稳定性低或换届频率较高的政府，由于不必承担下一期归还借款的责任，更易于采取短视的财政决策，存在过度负债、过度赤字的冲动。而保持政治稳定能够约束政府的短视行为，有利于缩减长期债务规模，也能够保障经济的稳定发展。另一方面，维持社会稳定所需的反恐支出、暴力机关运营可能增加短期支出压力。

(3)公共政策质量、法治水平代表了政府为公众提供公共品的能力，直接影响着社会各经济部门的发展，进而对政府的财政收入水平和国家的债务承担能力产生作用。虽然公共服务质量的提升与制度建设在短期可能增加财政支出，但良好的制度环境与行政能力将在长期保证公共资金使用效率。

基于以上分析，本文提出假设1：政府综合治理能力提升有利于控制债务风险。

政府治理能力与经济发展的匹配程度也会对财政行为产生复杂影响。随着社会的日益发展，现代经济体系不断复杂化。相对滞后的政府治理建设将无法应对为日益繁杂的政府职能，难以为财政管理提供制度保证，不能有效约束财政风险。

(5)法治水平。反映经济主体对法律体系的信任程度，重点关注合约履行情况、物权保护，警察法院等法律机关设置等。

为了验证以上假设，以控制债务风险为导向寻找政府治理的改革路径，下文将基于国际经验数据，进行实证分析。

四、方法与数据

(一)实证方法

本文的实证研究主要分为两部分。第一部分基于2002年全球178个国家政府治理能力与经济发展状况匹配程度，将样本选取的45个国家[注] 基于数据可得性，选择45个国家样本：瑞士、芬兰、瑞典、葡萄牙、爱沙尼亚、挪威、波兰、立陶宛、奥地利、比利时、德国、捷克、丹麦、英国、卢森堡、荷兰、斯洛伐克、马耳他、西班牙、法国、爱尔兰、拉脱维亚、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚、保加利亚、塞浦路斯、罗马尼亚、匈牙利、克罗地亚、希腊、意大利、土耳其、冰岛、中国、日本、韩国、马来西亚、泰国、菲律宾、印度、印度尼西亚、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰。划分为治理赤字和治理盈余的两组国家。第二部分使用45个国家面板数据，检验两类国家政府治理能力与债务负担率间的关系。

农村生态建设工作是我国现代化建设的重要内容之一。农村生态建设工作的目的，在于提高农村居民生活环境，推动农村地域经济发展，助力我国经济的可持续发展。不过就实际而言，目前我国村镇规划与建设工作尚有许多问题未能有效解决。

政府治理的细分领域，如财政管理透明度、腐败控制等也是近期相关研究的重点。大部分研究认为，改善政府透明度、对财政信息系统进行改革能够控制财政风险，提升政府治理绩效(张曾莲，2017；王满仓、赵守国，2005；孙琳、方爱丽，2013；Hameed，2005)^{[22][23][24][25]}；而腐败控制对经济发展的影响则是非线性的，在不同制度背景和发展阶段，作用机制不同(Leff，1964；Méon和Weill，2010；吴一平、芮萌，2010；杨灿明、赵福军，2004)^{[26][27][28][29]}。

90年代，政府治理量化评估逐渐成熟，大量国际组织和发达国家政府开始进行相关评估工作。其中，影响最为广泛的是世界银行开发的世界治理指数[注] 世界治理指数是政府治理能力跨国比较领域较为成熟的计量指标。1996～2000年数据更新频率为两年一次，2002年以后提供年度数据。各项治理得分在-2.5～2.5区间内，得分越高说明治理能力越好。。这一评估体系将政府治理定义为包含公民话语权与问责权、政治稳定性、政府有效性、公共政策质量、法治水平、腐败控制的复合概念。政府治理的各组成部分对政府债务风险有不同的影响机制：

G _i =α +β ₁Y _i +β ₂O _i +ε _i

本刊讯 2016年4月9日至11日，由中国教师报主办、湖北省武汉市中小学教师继续教育中心等单位协办的第二届全国名师工作室建设博览会在武汉成功举办。中国教育报刊社副社长雷振海、中国教师报总编辑刘华蓉、武汉市中小学教师继续教育中心主任施火发、复旦大学附属中学特级教师黄玉峰、江苏省教科所原所长成尚荣、台湾台北国语实验小学语文教师李玉贵等出席并参加了此次会议。来自全国各地近1100名校长、教师、名师工作室代表参加了此次会议。

(1)

G _i 为i 国各项政府治理得分，Y _i 为i 国人均国内生产总值GDP 对数值，O _i 为石油资源丰富国家(OPEC 成员国)名义变量。α 、β ₁、β ₂为待估计系数，ε _i 为残差项是根据方程(1)计算出的政府治理得分估计值，反映了现有经济发展水平下政府治理应该达到的水平。当国政府治理盈余；当国政府治理赤字。方程(1)的回归使用2002年数据完整的178个国家WGI得分与人均国内生产总值(2010不变价格美元)截面数据。

2.7.1 疟原虫感染对按蚊吸血的影响按蚊叮吸正常对照小鼠和感染疟原虫小鼠的吸血率显示，二者差异有统计学意义（P＜0.05）。其中，叮吸正常对照组小鼠按蚊的7.8 min吸血率维持在42%左右，而叮吸疟原虫感染小鼠按蚊的吸血率可高达93%左右，见图6A。目视法统计的吸血率结果与称重法的计算结果一致，见图6B。

(3)政府有效性。反映政府提供的公共服务质量、公务人员素质、政策执行能力、政府声誉等内容。

对的比较可以把本文选取的样本国家分为两类，一类是有治理赤字项目的治理赤字国家，一类是在所有项目上都实现了治理盈余的治理盈余国家。在此基础上，通过使用2002～2015年45个国家的面板数据，对方程(2)进行回归，可以估计不同类型国家政府治理能力提升对债务规模控制的作用。

D _it =α +β ₁G _it +β ₂G _it *S _i +β ₃Z _it +ε

1.成立营养配餐工作室：我院酒店管理系设有营养配餐专业，从2017年春季开始，酒店管理系成立营养配餐工作室，开始对全校师生进行营养咨询和膳食指导。截止2018年6月，已为全校近百名师生进行全方位的营养配餐，并且多数取得不错的效果，得到师生的一致好评。

(2)

D _it 表示i 国t 时期债务负担率，代表了i 国的政府债务风险。G _it 表示i 国t 时期政府治理能力。S _i 表示治理盈余国家名义变量。G _it *S _i 项系数表示与其他国家相比，基期治理盈余的国家政府治理能力对债务规模控制作用的系统性差异。本文选用基期数据作为划分治理状况的标准，这是因为政府治理能力对社会的影响具有滞后性，公共政策的制定和实施会在较长时期影响实体经济。使用基期数据分组还有助于克服内生性问题。

Z _it 为一系列影响债务负担率的控制变量，包括城镇化水平、GDP增长率、人口抚养比、通胀率、金融危机名义变量、国家收入等级、欧盟成员国名义变量。城镇化水平可以反映经济发展结构。一般情况下，金融危机爆发后，现代金融体系较为健全的国家将更容易受到国际市场的冲击，面临更大的债务风险。GDP增长率控制经济增长压力对财政行为的影响。人口抚养比反映了人口年龄结构，影响着教育、医疗卫生等项目的财政支出压力。通货膨胀率控制各国货币政策对政府债务风险的影响。收入等级变量对当年收入水平为高收入的国家赋值为1，其余赋值为0。金融危机名义变量对2008年以后年份赋值1。模型同时考虑欧盟成员国名义变量，这是因为从制度设计角度看欧盟成员国面临更多的财政规则约束，与其国家相比其债务规模可能存在差异。

(二)数据说明

本文使用的各国各年度人均GDP、GDP增长率、人口抚养比、通货膨胀率、国家收入等级数据来源于世界银行数据库。其中，人口抚养比指15岁以下及64岁以上人口与工作年龄人口的比值。通货膨胀率为GDP平减指数，反映经济体各年度内总价格水平的变动。债务负担率为一般政府债务总额与GDP的比值，来源于OECD、欧盟数据库Eurostat、IMF。主要变量的描述性统计结果见表1。

政府治理能力指标选用世界银行的世界治理指数。WGI将政府治理能力划分为六个维度，报告了1996～2016年全球200多个国家的政府治理能力^[30]。六大治理领域包括：

实验结果显示，对位移效应敏感的参数，如暗电流和暗电流非均匀性表现出了明显的偏置效应，加偏压辐照要比不加电退化更加严重。而对位移效应不敏感，仅对电离效应敏感的参数，饱和输出灰度值并没有表现出明显的偏置效应。主要原因是相对于不加电，加电会在光电二极管内部附加电场，而电子在不同电场下运动会有差别，因此表现出了电子辐照偏置效应。

(1)话语权与问责。反映公民参与政治生活、问责政府的程度，指数计算参考政府预算公开程度、政府决策透明度、民主指数等指标。

(2)政治稳定性/反恐。衡量政治动荡、恐怖袭击发生的可能性，指数计算参考全球安全风险评级、全球商业环境与风险指标等。

2.政府综合治理能力与债务风险实证分析

(4)公共政策质量。评价政府能否制定健全的法规政策以支持私营经济部门发展。

采用边学边做的任务式教学时，并联式的知识点可以安排限时自学或者课前阅读，课中提问或测试来考察学习情况，并直接应用到实际的任务中去，串联式的知识点在讲解完成后用改进型的任务来增强对难点的理解。不管是串联方式还是并联方式，对于过程中的注意力散失可以用加强学生与学生和学生与老师之间的交流或者是改变所提供的教学资源的类型来恢复注意力。用足够数量并且有趣的练习任务来推动学生将所学知识由有意注意到自动动化加工是最关键的步骤。

据此本文提出假设2：政府治理能力与经济发展程度间的匹配关系会影响财政风险，与发展程度相适应的政府治理有助于债务规模的约束。

(6)腐败控制。考察各国滥用公共权力、发生腐败的可能性，反映政府腐败治理能力。

在综合治理能力与债务风险相关性分析部分，本文使用主成分分析法(PCA)，将六个治理子项目得分降维，转化为一个综合治理能力得分。同时，为避免治理负得分对交乘项系数含义的影响，本文还将对综合治理得分进行离差标准化处理[注] 离差标准化方法：x^*=(x-min)/(max-min)。x^*为离差标准化后的数值，x为样本原值，max为样本数据的最大值，min为样本数据的最小值。在离差标准化后，各国综合治理得分将被映射到[0,1]区间上。。

表1 面板数据回归连续变量描述性统计分析

来源：作者使用EXCEL、STATA计算整理得到。

五、实证分析结果

(一)基期治理盈余与治理赤字国家分组结果

通过对方程(1)的回归可以得到政府治理能力分组的国际标准线(见表2)。基期2002年六个回归方程的各项回归系数均在1%的置信水平下显著，R²值在0.5284～0.7712范围内，模型拟合程度较高。人均GDP项系数β₁显著为正，说明经济较发达的国家一般拥有较高的政府治理水平。β₂显著为负，说明在控制了经济发达程度后，石油资源丰富国家政府治理水平较低。

表2 2002年 (基期 )政府治理能力分组国际标准线

注：括号内为t值。*** 表示回归系数在1%的置信水平下显著。VA表示话语权与问责项目；PS表示政治稳定性/反恐项目；GE表示政府有效性项目；RQ表示公共政策质量项目；RL表示法治水平项目；CC表示腐败控制项目。表中所有结果均由STATA软件回归得到。

表3 2002年 (基期 )政府治理盈余与赤字情况

来源：作者计算分组得到。

将45个国家的相关数据带入上述6个方程，可得各国治理子项目的估计得分比较估计值与实际得分Gi可以发现(见表3)：本文选取的样本中，有14个国家在基期2002年WGI全部六个单项都实现了治理盈余。这些国家的政府治理能力与经济发展水平相适应，属于治理盈余国。其余31个国家在1～6项指标中存在治理赤字。其中，比利时、捷克、西班牙、英国、卢森堡、匈牙利、立陶宛、马耳他、挪威、美国、印度、印度尼西亚、泰国在单一项目上出现了治理赤字。保加利亚、塞浦路斯、拉脱维亚、波兰、菲律宾和马来西亚治理赤字两项。治理赤字三项的国家有三个，分别是斯洛伐克、斯洛文尼亚和韩国。法国、克罗地亚、罗马尼亚在四个小项上出现了政府治理赤字。阿尔巴尼亚、希腊、意大利、中国、日本政府治理赤字五项。而土耳其在WGI评分系统的全部六个小项都出现了治理赤字，说明其政府治理能力全面落后于社会经济发展水平。

(二)政府综合治理能力得分主成分分析法结果

为了实证检验综合治理能力与债务风险的关系，本文对六项治理得分进行主成分分析，聚合形成综合治理能力得分，表4报告了主成分分析结果。表4显示前两个主成分F1、F2的累计方差贡献率达到93.715%，包含了原始数据的绝大部分信息，可以作为主成分因子。根据各指标特征值的特征向量和标准化数据，即可生成各国的综合治理得分。

表4 世界治理指数主成分分析法结果

来源：表中所有结果均由SPSS软件计算得到。

(三)政府综合治理能力与债务风险实证分析结果

在确定了基期治理盈余国家和综合治理得分后，可对方程(2)进行回归。表5汇报了固定效应、随机效应和FGLS回归结果，其中(1)、(2)、(3)列报告了不考虑治理分组情况下，政府治理对债务规模的影响，豪斯曼检验支持随机效应；(4)、(5)、(6)列报告了加入治理分组与治理得分交乘项后的回归结果，豪斯曼检验支持固定效应。FGLS回归能够处理可能的异方差和自相关问题。在所有回归中，政府治理能力都与债务负担水平在1%的显著水平下负相关，说明政府综合治理能力的提升有利于控制债务风险。这是因为政府问责机制能够缓解政府与民众间、政府各层级间委托代理关系中的信息不完全问题，通过设计监督激励制度抑制过度开支冲动，促使政府实施审慎的财政管理策略。而政治稳定性、公共服务质量保证了国民经济的长期增长，对政府收入能力、债务承担能力有正向作用。总体来看，实证研究结果表明综合治理能力提升对债务风险控制有积极作用，研究假设一成立。

加入治理分组交乘项后，固定效应和FGLS回归中交乘项系数均显著为负，这意味着从控制政府债务规模的角度看，治理盈余国可以从治理能力提升中获得更大的好处。以FGLS回归结果为例，对于所有国家来说综合治理得分每提高1个百分点，政府债务负担率将降低约0.537个百分点。而对于基期治理盈余的国家来说，综合治理得分每提高1个百分点，政府债务负担率将降低约0.690个百分点。此类国家政府治理对债务风险的控制与其他国家存在显著差异。其原因在于社会对政府治理能力的要求会随发展程度的提升而变化。由于宏观体系的复杂性，经济较为发达的国家一般要求培育更高的政府治理能力。与经济发展相适应的治理能力才能最大化其财政绩效。这在实证研究中表现为治理盈余国家的治理能力提升可以更显著地削减债务规模，回归结果支持研究假设二。

控制变量方面，城镇化系数在所有回归模型中显著为正，说明经济现代化程度较高的国家易受到风险传导，债务风险较大。人口抚养比系数显著为正，说明随着被扶养人口(15岁以下及64岁以上人口)比重上升，政府债务规模越大。这是由于被扶养人口比一定程度上代表了政府在教育卫生等项目上的刚性支出压力。国家收入等级系数显著为正，说明在样本考察时段内，高收入等级国家的债务风险相对较高。欧盟成员国项系数不显著，这意味着欧盟国家并未完全遵守《马斯特里赫特条约》等国际公约确定的财政规则，欧盟的制度约束未能控制相关国家的财政风险。GDP增长率在FGLS回归中与债务负担在1%的置信水平下负相关，说明经济增长可以提高债务承担能力，能够抑制财政风险。此外，2008年金融危机及此后的次贷危机对各国政府债务规模上升也有正向影响。

表5 治理能力与政府债务风险回归结果

注：括号内为t值(固定效应)或z值(随机效应、FGLS)。FE表示固定效应模型，RE表示随机效应模型，FGLS表示可行广义最小二乘回归。*** 、** 、*分别表示回归系数在1%、5%、10%的置信水平下显著。表中所有结果均由STATA软件回归得到。

以上实证分析验证了政府治理能力提升对控制债务规模的正面作用，要求政府培育与经济发展水平相适应的治理能力，力争实现治理盈余。这一分析框架对治理能力的改善提出了政策指导。政府治理能力表现出较强的木桶效应，即整体执政绩效受到最薄弱环节的限制。只有治理能力的各组成部分都实现治理盈余，才能最大化治理效率。从控制债务风险与促进经济发展的角度看，各国政府应该优先对当期治理赤字的项目进行改革，提升政府整体绩效。

为了明确政府治理改革的路径，需要对各国当期的治理能力进行分组。基于相同方法，使用2016年175个国家的相关数据，可计算2016年政府治理能力分组的国际标准线(见表6)，并确定各国的政府治理赤字情况(见表7)。2016年样本选取的45个国家中，除数据不完整的印度外，治理盈余国家有14个。其中瑞士、芬兰、瑞典、澳大利亚、加拿大、冰岛、葡萄牙、新西兰、爱沙尼亚保持治理盈余，挪威、波兰、立陶宛、日本、印度尼西亚为新的政府治理盈余国家。治理赤字一项的国家有：奥地利、比利时、德国、捷克、丹麦、英国、卢森堡、荷兰、美国、斯洛伐克、马耳他。西班牙、法国、爱尔兰、拉脱维亚、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚6个国家治理赤字两项。保加利亚、塞浦路斯、菲律宾、马来西亚、韩国、罗马尼亚治理赤字三项。匈牙利、克罗地亚、泰国治理赤字四项。治理赤字五项的国家有希腊、意大利、中国。土耳其六个评分小项仍保持全部治理赤字。

表6 2016年政府治理能力分组国际标准线

表7 2016年政府治理盈余与赤字情况

来源：作者计算分组得到。

六、启示与政策建议

政府债务约束是世界各国宏观经济稳定的重要支柱。从官方统计数据看，我国的财政风险在较长历史时期内都处于可控范围。参考《马斯特里赫特条约》的标准，最近几年中国政府债务占GDP比重均低于60%的国际警戒线，2015年债务负担率达42.61%[注] 来源：国际货币基金组织IMF World Economic Outlook Database。。据财政部估算截至2016年末，我国中央和地方政府债务余额为27.3万亿元，政府负债率为36.7%[注] 数据来源：中国网，《2016年中央财政赤字1.4万亿年末政府负债率36.7%》，2017-06-24,http://media.china.com.cn/cmyw/2017-06-24/1076728.html。。与主要发达经济体相比，我国公共债务率处于较低水平(见图1、图2)。发达经济体方面，欧元区和欧盟的债务负担率在2010年后已超过80%，G7国家自2009年后债务负担率高于100%。同期的发展中经济体债务负担率均低于60%。然而发达国家可以凭借其在国际金融贸易中的主导地位，通过向世界发行公债化解财政压力。如美国的主权债务经济循环就是建立在美元的国际货币地位基础上的^[31]。发展中国家则不具备这种可能性，应采取更为审慎的财政管理策略。因此发展中国家与发达国家的债务负担率存在系统性差异。与其他新兴经济体相比，近年我国债务风险有所扩张，债务负担率已超过欧洲发展中国家、中东与北非、撒哈拉以南国家的平均水平。值得注意的是，长期以来我国的官方财政统计并没有将地方政府债务、地方融资平台债务、地方或有负债纳入计算范围，这可能导致对债务风险的低估。虽然目前中央已加大对地方债务的监管力度，但刺激地方经济增长的需要和央地财权事权划分的不合理性仍然存在，这将促使地方政府采取更为隐蔽的方式实施借贷。我国的财政风险不容忽视。

图1 发达经济体债务负担率^{来源：图1～图2各经济体债务负担率数据来源于IMF World Economic Outlook Database，由作者整理绘制。}

图2 发展中经济体债务负担率^{由于国际恐怖主义活动进入了活跃期，2002年-2015年间大部分国家的政治稳定性/反恐指标得分都出现了下降。}

本文研究发现提升政府治理能力实现治理盈余影响着财政约束机制的效率，对控制债务风险有重要意义。因此有必要对我国的政府治理能力进行分析，以明确治理能力重构的改革重点，优化政府财政行为。与2002年相比，2016年中国政府治理能力虽然在除话语权与问责、政治稳定性/反恐^②外的其它四个项目上都实现了改善，但仅在政府有效性项目上高于世界175个国家平均得分，其他项目全部低于世界平均水平且治理赤字。其中权与问责项目得分显著低于同等收入水平国家，这将严重影响执政绩效。考虑到经济发展与治理能力相匹配的原则，为了约束政府财政行为、改善政府行政绩效，当前我国的治理能力改革应该重点改善财政预算透明度，建立监督问责机制，强化腐败控制措施，提升社会法治水平与政府信誉。

图3 2002年WGI得分国际比较

图4 2016年WGI得分国际比较^{来源：图3～图4数据来源于世界银行世界治理指数，由作者整理绘制。}

综上所述，本文得出以下政策建议：

(1)监督机制的改善、公共服务效率提升将优化财政行为提升债务承担能力，政府综合治理能力提升有助于债务规模控制。这种控制作用在全部子项目都实现治理盈余的国家更为显著。各国政府治理能力应与经济发展状况相适应，并避免存在短板赤字。政府治理能力是一个多维度概念，存在木桶效应。每个国家的综合治理能力都会受到其最薄弱环节的影响。

(2)从控制债务风险的角度出发，政府治理改革不存在统一路径。各国应根据自身情况，优先改善当期治理赤字项目。在政府治理框架内，增强财政稳定性的措施包括两大类：一类是财政监督机制建设，主要包括财政信息公开、政府预算会计改革。此类改革主要通过提升财政信息质量及透明度，使公民对财政决策拥有更多话语权并能对政府履责进行监督问责，减少公共权力滥用、公共资金浪费的情况，缩减赤字与债务。另一类是政府公共服务能力改善，涉及公共政策质量、法制建设、社会稳定等内容，直接反映资金使用效果，对缩减财政支出规模、提升国家债务承担能力有显著影响。根据治理赤字与盈余分组，监督机制建设是中国政府治理的薄弱环节，也将成为我国下一步改革的重点。为了推进国家治理体系的现代化，控制公共债务风险，我国应重点针对政府问责与监督进行治理重构，以制度创新提升财政透明度，加快推进中期财政规划、政府会计记账基础改革，构建规范透明的财政资金约束机制。

其二，罗塞蒂坚信：人人皆可成为艺术家，非但能从事一门艺术，只要愿意，一个人可以在各种艺术形式中游刃有余。他本人就践行着自己的思想，基于深厚的家学修养(父亲老罗塞蒂在其祖国就是令人敬重的文人，妹妹克里斯蒂娜也是著名的诗人)和广博的知识涉猎(不仅精通意大利文化，对英国远近时代的文学也兼收并蓄)，罗塞蒂诗画兼工，他也曾经表示自己首先是一个诗人。陈嘉先生在其《英国文学史》当中论及罗塞蒂诗人兼画家的双重身份时说：“他的绘画具有叙述的特征，而其诗歌则具有画面的质感。”[2]独一无二的诗性气质和浪漫的玄想构成了他的艺术价值，也限制了他在绘画的技术层面上的爬升。

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Governance and Government Debt Risk ——Analysis Based on International Panel Data

WANG Shudai, SUN Lin

(School of Economics, Fudan University, Shanghai 200433, China)

Abstract : This paper uses international panel data from 1991 to 2015 to analyse the relationship between governance and the economic development, and to discover how the relationship influences the government debt risk. The study finds that the improvement of governance capacity has a positive impact on the control of the debt scale. In a country with governance surplus in a given base year, the impact is more significant. “Bucket Effect” can be observed in governance capacity. The fiscal performance of governance depends on the short board. There is no unified path for worldwide governance reform. Every country should ameliorate governance deficit programs preferentially, according to its own circumstances. In order to control the debt risk effectively, China should strengthen the construction of accountability and supervision mechanisms, improve fiscal transparency, and rebuild fiscal restraint mechanisms.

Key words : Governance Capacity；Government Debt Risk；Governance Surplus；Governance Deficit

中图分类号 :F812.2

文献标识码: A

文章编号: 1004-4892(2019)04-0013-13

收稿日期: 2018-03-22

基金项目: 上海市教育委员会科研创新计划人文社科重大项目(2009-01-00-07-E00054)；上海市浦江人才计划(14PJC010)

作者简介: 王姝黛(1991-)，女，云南昆明人，复旦大学经济学院博士；孙琳(1973-)，女，山东沂南人，复旦大学经济学院副教授。

(责任编辑 :风云 )

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治理能力与政府债务风险-基于跨国面板数据的分析论文

一、引言