公共治理视野中教育局长领导行为的实证研究，本文主要内容关键词为：局长论文,视野论文,领导论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G44文献标识码：A文章编号： 1004-633X(2008)07-0016-04
一、教育局长领导行为的研究背景
20世纪80年代以来，作为西方市场经济的最后“堡垒”——学校教育，不断受到来自社会、家长的质疑。人们对政府的能力越来越持怀疑的态度，不愿再相信“全能政府”的“理想之手”能有效提升公共教育的质量。这突出表现为：第一，公立学校的质量普遍低下，却缺乏改革的动力；第二，更多的民间办学力量的兴起，开始挑战公立学校的主导地位；第三，学生和家长开始寻求满足适合于自己需要的学校，形成学校市场。因此，西方各国的教育改革者与政府对公立学校的教育质量越来越关注，积极采取诸如校本管理、特许学校、教育券等分权化的教育改革行动措施来回应社会与家长的需求。与之相对应的是，我国在20世纪90年代的公立学校教育改革却是从回应政府的需求开始的。由于政府投入的公共教育经费持续短缺，出现了诸如“校中校”、“校中班”、“公校办民校”、“教育集团公司”等各种教育市场化改革的非预期结果，教育的公益性与公共性遭遇到前所未有的挑战。时值我国改革开放30年、教育体制改革23年、新《义务教育法》实行1年半之际，我国政府如何确立在公共教育治理中的角色，才能推动计划经济体制下公共教育治理中的效率导向、微观干预与计划手段的进一步转变，有效实现我国教育的公共性与效益性？有鉴于此，研究者以教育局长为研究对象，力图从中找出政府角色定位的问题并且寻求解决问题的对策。
二、教育局长领导行为的研究方法
(一)研究对象
为了把握我国基层教育主管部门对教育治理的进展，本研究以不同区域的教育局长为研究对象。教育局长包括全面主持其所任职地区的基础教育工作的正局长以及分管所任职地区的基础教育内部事务工作的副局长。对公共教育治理的研究，研究者从公共教育治理理念的取向、政府职能的定位以及政府治理手段的选择三个维度编制问卷，对教育局长进行施测。本次问卷依托国家教育行政学院、浙江教育学院、安徽省教育厅等单位，在2007年3月至11月，共发放问卷240份，回收182份，有效问卷155份，问卷有效率达84.7％。此外，研究者依据该材料在安徽、江苏、上海、浙江等地区对16位教育局长进行了深入访谈。
(二)研究工具
本研究采用的“教育局长领导行为调查问卷”是参考Kacma & Ferris(1991)的组织政治知觉量表(Perceptions of Organizational Politics Scale)、Meyer&Allen(1993)的组织承诺量表(Organizational Commitment Questionnaire)以及余德成(1996)的工作绩效量表等编制的公共教育治理三维度(即：治理理念维度、政府职能定位维度和治理手段选择维度)[1]，参考Stogdill(1963)的“领导行为描述问卷”(Leadership Behavior Description Questionnaire-From XⅡ)，编制每个维度的两个层面(即治理理念维度的效率取向与公平取向、职能定位维度的微观干预与宏观调控、手段选择维度的侧重计划与侧重市场)。问卷由两部分组成，第一部分是有关被调查教育局长的背景资料；第二部分是公共教育治理中教育局长的领导行为调查项目，由三个维度六个层面组成，共30个项目，16个正向题，14个负向题。在第二部分的治理理念维度中的效率取向通过重点中学政策、高考升学率、示范学校资源优先配置等项目测量；公平取向通过就近入学政策执行、贫困生助学体系、城乡中小学办学条件均等化等项目测量。职能定位维度中的微观干预通过教育行政部门对学校设备、教师考核、教育教学等方面是否直接干预来测量；宏观调控通过为学校提供信息服务、制定教师流动政策、监管学校教学质量等项目测量。手段选择维度中的侧重计划通过教育行政部门对所在区域内基础教育学校内部的教学考核、基建项目、师资配备等方面是否统一安排来测量；侧重市场通过政府是否运用政策、经济手段和社会力量去规范和影响学校教育等项目来测量。
问卷采用利克特量表五点式记分，自“非常赞同”、“比较赞同”、“一般”、“不赞同”至“完全不赞同”五个选项，依序给予5、4、3、2、1分。量表中治理理念维度、职能定位维度和手段选择维度三个分卷的Cronbach α信度系数分别为0.8111、0.7630、0.7109，总量表的α系数为0.7806。本样卷信度系数大于0.7，问卷内部各因素之间具有较好的内部一致性和稳定性。此外，本问卷调查结果主要采用平均数差异显著性t检验和方差分析等统计分析方法。以SPSS(15.0版)处理全部数据。
三、教育局长领导行为的调查分析
(一)教育局长领导行为在公共教育治理三维度上的差异
表2的结果显示教育局长们在公共教育治理的治理理念、职能定位、手段选择三个维度六个方面的得分情况。可以发现，在每个维度内部的两个层面之间都存在显著差异，具体表现为：局长们在公平取向上的得分非常显著地高于效率取向得分；在微观干预上的得分非常显著地高于宏观调控层面的得分；在计划手段上的得分非常显著地高于市场手段上的得分。这说明我国公共教育的价值取向开始发生转变，一种价值层面的以质和量为基础的教育公益性观念得以确立。在职能定位上，反映出政府管理公共教育的能力，政府还没有明确自身的“基本供给责任”和“底线责任”，还是企图通过行政权力进行大量的微观干预活动。在手段选择上，进一步证明由于职能不清晰，学校和市场的力量难以发展，政府还是扮演了教育的举办者、管理者、评价者的全能角色。这种全能角色使教育的个人私益性转变为划一的整体公益性，从而使接受公共教育的群体丧失更多的教育选择权力。
(二)教育局长在不同情境下领导行为的差异
1.不同性别的教育局长在公共教育治理价值维度的公平取向层面存在显著差异(P＜0.01)。具体表现为女性教育局长在公平取向上的得分显著高于男性教育局长的得分。针对这一结果，笔者对几位教育局长进行了访谈，访谈的结果是，男性教育局长也承认女性领导者更倾向于公平，更为注重管理中的沟通、对话和协商。从当前的行政管理现状看，产生这种结果的主要原因有：(1)从工作现实角度分析，男性领导者的效率意识更强，在追求效率的过程中往往采用命令式、强制式手段；(2)依据领导行为理论，女性领导者更倾向于人性化管理，具有更为包容的风格，她们注重员工的参与、注重营造与领导层和员工之间相互信任和相互尊重的工作氛围；但是由于感性的成分较多，很容易忽视理性规则，可能对教育效率产生不利影响。在公共教育治理中的政府职能定位是政府角色的具体体现，男性教育局长与女性教育局长在宏观调控与微观干预并没有什么差异，呈现出一种共性；政府角色的实现手段上，男性教育局长与女性教育局长在偏好上也是一样，同样呈现出一种共性。这说明不同性别的教育领导在我国现行体制下的行为倾向没有差异，对于教育治理工具的选择具有总体上的一致性。
2.大专及以下学历的教育局长与本科学历的教育局长在治理手段之市场方面有非常显著性差异(P＜0.01)、与硕士及以上学历教育局长之间有显著差异(P＜0.05)，其他无差异。这说明教育领导在公共教育治理中，在政府角色确立之后，针对公共教育治理的战略和战术层次并没有因为学历层次的不同而发生改变，其深层原因则是实现国家教育目标的结果；不过，在操作层次上，大专及以下学历的教育局长则倾向选择市场手段解决教育问题。究其原因，大专及以下学历的教育局长认为在教育治理中政府分权做得很好，而计划不够，考虑得还不够周详，希望政府能够承担更多的教育事务；本科和硕士及以上学历的教育局长战略规划能力与控制能力相对较强，因而在追求教育公平的同时，强调计划和干预学校教育教学及发展，以实现教育局预期的教育发展目标。
在市场经济深化阶段，学历较低的教育局长需要更多地发挥学校办学能力使其更少地依赖上级政府的计划，反之也说明较高学历的教育局长面临怎样放权和进行宏观调控以应对外界对政府的利益诉求。
3.不同职位类别的教育局长在价值维度的效率取向上存在非常显著差异。进一步统计分析发现，差异主要表现在正职领导和副职领导之间，具体为正职领导比副职领导在效率取向上的得分更高。其他方面均无显著差异(见表3)。这说明，我国教育行政部门实行“首长负责制”，正职领导是主要责任承担者，危机感与责任感比副职领导强，尤其是近年行政问责制的实施，更强化了“一把手”的效率意识。另一方面，公共教育领域中的治理工具是给定的，教育领导不会因为职位的高低而任意选择治理工具。教育治理工具的选择都是针对具体的问题，是按照工具的相应功能进行挑选的。
4.对不同年龄、不同单位行政级别、不同任职年限、不同经济发展水平区域的教育局长领导行为进行方差分析发现，教育局长在公共教育治理的三个维度六个层面上的感知得分不存在显著差异。从中，我们至少能获得这样几点结论：第一，教育局长并没有因为年龄增长的变化而改变对公共教育的价值取向，也没有改变政府定位及其实现手段的偏好。第二，不同层级的教育行政部门从目标直至策略的判断上趋同，是典型的层级节制的结果。从另一面也体现了计划经济体制下“政府与市场”高度一致，即政府就是市场，只有政府的存在而没有市场的存在，政府是公共教育的全能管家。第三，公共教育制度具有典型的“路径依赖”，即前面的教育政策、教育取向、教育策略等直接影响教育局长的行为方式，并不是随着任职年限以及工作经验的丰富而重新进行决策和制定新的教育目标。或者说，在既定目标导向下采用过去的教育治理工具去完成工作任务。第四，经济是公共教育发展的充分条件，但不是决定性的条件。因为市场制度不是公共物品供应的主导机制，而国家制度才是公共物品供应的主要制度，在分析教育中的国家逻辑与市场逻辑时，市场一般是作为供给公共产品的补充手段，而不是主导制度。
四、教育局长领导行为的研究结论及启示
依据教育局长领导行为的调查结果，我们发现教育局长在公共教育治理维度的治理理念、职能定位、手段选择上都存在显著差异。这种差异体现在：教育局长的领导行为表现出一种共同的趋势，即在公共教育治理的价值维度中的“公平取向”显著高于“效率取向”行为，职能定位维度中的“微观干预”显著高于“宏观管理”行为，手段选择维度中的“侧重计划”显著高于“侧重市场”行为。而且教育局长的领导行为在公共教育治理三个维度六个层面均不因年龄、单位行政级别、任职年限、经济发展而有显著差异。这些结果充分说明了教育局长领导行为的普遍性和时代特征。
进一步分析，教育局长领导行为的差异性与共性还取决于我国教育的公共治理环境。这种环境主要体现为公共教育治理正处在“教育国家化”与“教育市场化”的两难选择之中，即理念上追求教育公平还是教育效率、职能定位上选择微观干预还是宏观调控、手段选择是政府计划还是市场调节。此时，政府需要转变观念和职能，重塑自身角色，才能维持良性的教育治理秩序。因此，我们建议：
第一，政府应该树立公共教育的公共性、公共利益性观念，切实把均衡教育落到实处。对于公共教育治理理念中公平的得分非常显著地高于效率得分，这一现象说明我国教育领导者越来越关注公共教育的平等性与公共性，试图突破传统的以效率为导向的教育治理模式。不过，由于我国现阶段义务教育资源的整体匮乏，义务教育的公益性和均衡性出现了背离情况，即出现均衡程度低、义务教育的公益性却很高或者均衡程度高、义务教育的公益性却很低的情况[2]。调查结果也显示，40.6％的教育局长认为高中分设重点班和普通班是有必要的，56.8％的教育局长主张应大力建设、评选义务教育阶段的示范学校，58.7％的教育局长赞同应允许重点学校抽调其他学校的优秀教师，51.6％的教育局长认为重点中学政策应当继续坚持，34.1％的教育局长认为高考升学率是高中的生命线，71％的教育局长不赞同贫困生助学体系应主要由政府负责建立健全。另一方面，教育局长们认识到教育公平现象改善的困境，诸如36.8％的教育局长赞同城乡中小学教师定期交换制度不符合国情，36.1％的教育局长赞同义务教育就近入学政策不可能全面贯彻执行，30.3％的教育局长赞同地方政府应重点办好普通教育而非职业教育，38.7％的教育局长认为地方政府不可能实现城乡中小学办学条件均等化等。显而易见，我国以效率为导向的教育现实短期间还难以改变。
第二，政府必须从“全能政府”转向“有限政府”，积极运用市场和法律手段来调控公共教育发展，以法律的形式确立政府与学校之间的教育事权范围。当前政府还存在严重的干预学校教育教学活动，诸如35.4％的教育局长认为教育行政部门可以制订学校内部奖酬分配办法，60％的教育局长认为教育行政部门可直接参与学校教学计划的制定，49.7％的教育局长赞同教育局应把关学校中层干部的任用，31％的教育局长赞同学校仪器设备应由教育行政部门统一采购，42.6％的教育局长主张教育行政部门直接考察新进教师业务水平。在实施微观干预的同时，政府的宏观调控能力明显减弱。调查结果显示，69.6％的教育局长认为当前中小学教师流动政策的实施效果不理想，56.1％的教育局长认为教育行政部门为学校提供的科研信息不够，32.9％的教育局长认为教育行政部门难以有效制止教育乱收费，58.7％的教育局长赞成对学校教学质量的监控在于健全教育督导制度，66.4％的教育局长认为应进一步加强宏观调控中小学招生市场。作为基层政府的教育局今后如何进一步转变职能，积极回应外界对公共教育的需求，提升公共教育服务意识，促进公立学校之间的质量竞争等方面应成为核心内容。也可以说，伴随着我国经济的持续发展，公共教育普及的层次逐渐提高，学校现代化水平日益上升，教育利益相关者参与教育过程的能力增强，教育局长在手段选择维度上引入市场机制是非常有必要的，也是教育局长领导水平科学化的一个标志。
第三，政府必须承认公共教育的“准公共物品”属性，从提供者、生产者、监督者的角色中分离，真正履行好政府在经费投入、政策制定、信息服务等方面的安排者角色。政府垄断公共教育的生产，不允许或者轻视社会力量参与公共教育的生产，也很难接受其他利益相关者实质性地参与教育管理活动，例如调查结果中仅28.4％的教育局长赞同依靠社会中介机构来评估学校发展，仅25.4％的教育局长赞同能有效调动社会力量实质性地支持区域教育发展，仅29%的教育局长赞同其所在区域基础教育阶段民办教育力量尚可。从反向分析，则有60％的教育局长赞同难以实现公办学校之间的公平竞争，进一步证明政府没有扮演好制度的安排者角色。因此，我国政府在公共教育治理中亟需加快教育体制的改革，推进教育分权进程。按照举办公共教育的国际原则——教育事权与教育财权相分离，教育的公共治理需要在政府、市场与市民社会等各种力量的框架内寻求治理的平衡点[3]。在此基础上，我国政府需要从单向度的政府选择的“外在制度”转向与市场选择和社会选择的“内生制度”相结合，从而形成混合权威的制度安排，以实现有限政府对教育公益性的维护和保障公民教育权利的作用。