我国城市化战略的演变及政策趋势分析，本文主要内容关键词为：趋势论文,战略论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291.1 ［文献标识码］ A ［文章编号］1005-278X(2008)11-0051-08
一、问题的提出
发展战略问题是发展中国家寻求发展的首要问题，其核心是谋求国家独立、繁荣与发展的基本目标和对策。进入21世纪，我国开始步入第三步发展战略阶段。此阶段的总目标是要通过建设更加宽裕的小康社会来逐步走向现代化。据估计，我国还需要50年时间才能实现这一目标，这是一个较长的发展阶段。
若要充分发挥发展战略的指导作用，需要对战略内容进行细化。从我国发展不平衡的实际出发，在具体经济发展战略和政策取向上，需要研究并解决一些重要问题，诸如提升产业结构，推进新型工业化和社会信息化；解决“三农”问题，加快城市化进程；实施西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域战略，实现区域协调发展；建设生态文明，实现可持续发展；提高城乡人民生活质量，实现发展成果共享；扩展开放型经济，全面提高国际化水平；实现政府公共服务，推进制度创新等。针对这些问题，可以提出不同的战略，如工业化战略、可持续发展战略、外向型战略、第三产业战略、区域开发战略、科教战略、知识经济战略等。那么综合考虑这些战略，在新的发展时期，如何选择关键性战略以推进公平高效的现代化进程呢？这是当前我国经济发展战略研究中的一个全新问题，本文试对这一问题进行探讨。
核心发展战略的提出都是围绕一定发展阶段中经济发展的主要结构点。20世纪90年代后，我国经济发展的突出特色是跳跃式的不平衡性，即无论是产业经济、部门经济，还是区域经济、地方经济，以及所有制形式、产业组织形式等都表现出参差不齐的非平衡发展结构，因此，我国的经济发展存在着一个多元性的战略结构。也就是说，不同产业、部门、区域以及所有制形式、产业组织等都会根据总体战略有不同的对策性战略。在这种多元化战略结构的系统中，存在着一个以一定方式影响着各种战略取向的战略结构节点，抓住这一节点将会加速现代化发展进程。
迈入21世纪，我国进入工业化中后期的发展阶段，这一时期的突出特点是围绕着经济极向的集聚和扩散过程，集聚过程更为突出，例如经济增长模式由粗放型走向集约型，经济效益由单纯物质效益走向规模效益、结构效益和组织效益，单个经济走向共享经济，产业单元走向区域单元，分散化走向一体化，平面式推进转向集群簇起，等等。各方面都展现出一种以集聚为特色的发展趋势。这种集聚，无论是绝对的还是相对的，都是与规模经济、范围经济、分工经济以及市场经济体制下的寡头竞争等紧密相关的收益递增现象，反映了我国社会经济结构发生了重大改变，既不同于以往发达国家的一般市场结构的收益递增过程，也不同于发展中国家二元经济向一元经济发展的结构递进过程。发达国家收益递增的发展过程是物质集聚和劳动力集聚相呼应、资金集聚和资本集聚相呼应、知识技术集聚和人力资本集聚相呼应，可以划分为界限比较分明的不同发展阶段，因而其战略节点并不复杂。而发展中国家的传统二元经济结构转换是劳动力集聚和资金集聚相呼应，战略结构点突出表现在农村剩余劳动力的转移上。我国目前的收益递增过程，要统一发达国家和发展中国家的不同发展过程，既要完成发达国家从物质集聚到知识集聚的过程，又要完成农村剩余劳动力的转移过程。这种发展过程必然存在于多元发展结构和战略结构中，而能够居于发展过程的核心战略应当是城市化战略。
这是因为：一是从时间角度看，城市化是工业化的结果，城市是产生分工经济、规模经济、范围经济、关联经济与校园经济等集聚经济现象的特殊生产力。它通过地方化效应和城市化效应展现了人类社会最大的正外部效应。因而，推进城市化意味着推进边际收益和规模收益递增的过程。二是从空间看，城市是一个反映国家经济、社会、环境三者关系是否相互协调的集中体现。“城”体现着城市基础设施等发展共享条件的发展水平，“市”通过城市各种市场关系的演进反映着竞争性商品的供求平衡状态。“城”与“市”之间的关系将展现现代“公共产品”和“私人产品”之间的均衡问题。它以空间、区位为供给要素参与社会生产，以规划、载体作为最大的公共产品供应给社会。因而，推进城市化意味着推进经济、社会、环境协调一致的发展过程。
那么，对于作为我国到21世纪中叶的关键性发展战略，应当如何理解城市化战略呢？它在新时期的主要内容是什么呢？这就需要先来分析我国在城市化战略中的经验教训，继而才能科学地把握城市化战略在现代化进程中的未来趋势。
二、我国城市化战略的演变及功效分析
我国的经济发展，曾经在一些重大战略指导下取得了关键性进展。例如，20世纪50年代初，为改变小农经济的国民经济性质，建立了相对独立的工业体系和国民经济体系，全面推行工业化战略；20世纪70年代末，为改变传统计划经济体制的弊病，建立高效的经济发展和运行机制，选择了计划经济约束最薄弱的农村，以家庭联产承包责任制为核心实行了一系列农村体制改革战略，带动了城市经济体制及整个国民经济体制改革。几十年后的今天，工业化战略已经将我国经济推进到工业化中期并正向其后期阶段迈进，而农村改革战略也已经使我国经济体制由最初的家庭联产承包走向全方位的社会主义市场经济体制。发展战略及其管理在我国产生了巨大的影响力。
20世纪末，面对21世纪发展新时期，我国提出了城市化战略。未来的发展将证明这一战略的深刻历史意义。城市化是指由工业化发展自然引起的乡村人口不断向城镇和城市地带集中或将乡村变成城市（城镇）的社会现象；城市化战略是指在面对城市化现象的既定认识基础上所形成的关于城市化发展道路、城市发展基本方针和城市问题认识的重大决策。对战略不同的认识基础会形成不同的城市化战略。我国的城市化战略伴随着对发展问题认识的不断深化，经历了一个较长的演化过程。
建国初的第一个五年计划时期，我国实施了工业化战略，同时在实际上实行了以工业化为动力、以农业进步与发展为基础的城市化进程。在这一时期，一方面我国农业不断发展和提高劳动生产率，转移出剩余劳动力和资金以满足工业化的需要；另一方面，工业化以城市为空间发展形式，不断增加对劳动力和资金的需要，生产工业品以满足包括广大农村在内的整个国民经济发展的需要。整个“一五”期间，城乡发展是协调的。
而在“一五”后直至改革开放前的20年间，由于“左”的思潮占据了统治地位，对城市化政策的基本认识是避免资本主义城市化道路造成的城市病，从而采取以中、小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市的城市化战略。这一战略在实施中逐渐演变为城市规模方针使城乡关系长期失衡，农业长期停滞不前，城市发展缓慢，虽然工业发展速度很快，但整个经济发展效益很低。
改革开放后，我国的城市规模方针仍然延续，对我国城市化的实际进程产生了较大影响。我国《城市规划法》明确规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针。”这使我国城市化率从1949年的10%仅提高到1978年的17.92%，远远低于我国工业化水平(1977年我国工业化比重为42.9%)和世界城市化平均发展水平（1950年世界平均城市化率为28.4%）。改革开放后的十多年，由于我国对城市化战略的认识仍然滞后，使得城市化进程仍然缓慢。
资料显示，1978年～1998年间我国城市人口增加了2亿人；20万人口以下的小城市数量增加最多，由93个猛增到378个，占增加城市量的60%；中等城市增加了145个，占增加城市量的30%。这与我国的城市化方针是吻合的。但中小城市的发展，除了乡镇企业兴起的经济原因外，更多的则是行政因素。1998年我国县级行政区划数由2011个减少到1689个，县级市净增437个。虽然城市个数增长了246%，但城市化水平只提高了12.48个百分点，远远落后于国际同等经济发展水平（人均GNP800美元）60.1%的城市化水平。这说明行政性的县改市不能真正推动城市化水平的提高，城市效益没有形成，而可能导致的是城市建设成本加大和资源（首先是土地资源）浪费。
1997年末，东南亚发生了金融危机，国际社会对我国的出口需求大幅度缩减，国家及时确定了促进内需的战略，采取了积极的财政政策来扩大社会需求。这是新中国成立以来第一次出现生产过剩性的有效需求不足，实际上它是和两种特殊供给短缺相呼应的：一是城市短缺。它抑制了大量的共享性需求和发展性需求，成为延缓我国市场经济迅速发展和走向现代化的空间和社会性瓶颈；二是高等教育短缺，它抑制了年轻人大量的发展性需求，成为我国提升市场交易素质和现代化水平的发展性瓶颈。
城市短缺诱发了我国民间城市化的热潮，市场化取向的改革创造了不可阻挡的城市化迅速发展的经济潜能和社会条件。继20世纪80年代乡镇企业迅速推动小城镇的形成之后，市场化动力在沿海开放城市（计划单列市）和大大小小的开发区强劲地拓展着自己的功能，造就了一个个新城区。以深圳、上海浦东等地区为代表的新城区建设开发了一个个城市新功能，吸引着劳动和资本等生产要素的大幅度进入，造就了高水平集聚的经济空间和高质量聚合的社会空间。这种大城市化的发展以巨大的经济潜能强劲地推动着我国的现代化进程。1998年，我国城市化率已达到30.4%，年递增速度是改革开放前的3倍。
面对这种由市场机制推进的对城市也是对发展的强大需求，国家出台了城镇化战略。在中共中央关于“十五”计划的建议中，把积极稳妥地推进城镇化作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一，城市化进程被提到一个比较重要的历史高度，建设大城市成为加速我国城市化战略的重点和必然选择。国家计委在总结改革开放二十多年国家宏观调控的经验教训时指出：改革开放以来我国宏观调控的最大失误是没有规划和建设好大城市。城镇化战略的提出和健康实施，使我国纠正和走出了在城市化战略认识上的四大误区：认为城市的发展必然引发“城市病”；认为必须严格控制大城市的发展；认为城市化的结果应当是均衡分布，遍地开花；认为城市化的结果必然拉大城乡差距，造成更大程度的贫富差异，加剧社会的不公平程度。在进入21世纪和加入WTO的新形势下，取而代之的是全新的城市化战略理念：
1.在统筹城乡发展的原则下，形成以发展克服城市病、以规划减少城市病、以管理医治城市病的全新观念。
2.不同规模的城市是一个有机的整体，城市规模结构是一个具有等级、共生、互补、高效和严格“生态位”的开放系统，大、中、小城市都应当在统一规范下得到合理发展，组团式城市群的形成与完善是达到这一要求的正确选择。
3.自然基础、地理区位、发展阶段和生态条件均有差异，这些差异会对城市格局与结构产生影响。城市的宏观布局在三维模型中（时间、空间、速度）必然是非均衡、非对称和非线性的。以经济发展水平的区域不均衡，换取实现社会公平程度的相对均衡是城市化进程中的必然策略。
4.城市化发展有两个战略转折点：一是以“集聚”为代表的城市增长点的发展过程；二是以“扩散”为代表的城乡一体化的发展过程。两种过程的时间与空间关系在不同的地区会不一样。在时间上，有的会形成比较明显的两个大阶段，有的会形成紧密衔接的小阶段的交替发展，有的会融合在一起发展；在空间上，有的是首位中心城市先发展，有的是双城模式形成连续的产业带，有的是多数小城市呈簇起状发展。这些都是客观的发展规律。
在上述认识的基础上，我国理论界进一步提出了中国组团式城市群的发展战略。认为组团式城市群是大、中、小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的空间镶嵌体系，体现以城乡互动、区域一体为特征的城市发展的高级演替形态。它在下列方面实现了战略突破：避免了城市“摊大饼”式的单极化扩张；形成以大、中、小城市相协调为特征的区域镶嵌体系；建立以地缘经济为基础的城市空间布局与城际战略联盟；构筑以产业链为核心的城市等级系列集合；实现了效率最大化的城市结构在区域中的逻辑填充；充分协调自然—社会—经济的城乡时空耦合；体现了生产发展、生活富裕和生态优良的文明典范。
这些思想促进了我国在大城区建设上的战略决策，例如上海浦东新区社会主义市场经济综合配套改革试点、天津滨海新区全国综合配套改革试验区、成渝全国城乡统筹综合配套改革试验区、武汉城市圈和长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的确立。这些战略决策使我国城市化速度和质量迅速提高，2006年城市化率达到了43.9%，全国城镇居民人均可支配收入达到11759元，分别比10年前增长了11.23%和143%。人均收入平均每年递增9.29%，远远超过了城市人口规模年平均递增1.07%的上升速度。而城市限额以上的工业总产值2005年为24.49万亿元，比2000年的8.27万亿元增长了196%，平均每年递增24.24%，远高于年人均收入的递增速度。这说明：城市，特别是大城市及其大城市区域成为我国“十五”时期经济增长的发动机，是人均收入大幅度提高的发展性机制。
三、我国城市化战略的政策趋势
城市化的意义，已经在我国改革开放的发展中充分显现。在21世纪前半叶，将会进一步展现出以加速城市化为标志的经济发展时期的新特点。这一阶段不仅预示着经济发展的产业重心将发生较大变化，也预示着国民经济结构将发生重大变化。在这种形势下，确立以城市化战略为战略节点和政策结点就显得尤为重要。
我国新时期的城市化战略，是应对全球化、国际化、区域一体化发展的战略抉择，是以科学发展观为指导的可持续发展的城市化战略。这一战略的基本要点包括：遵循经济发展的自然历史进程，以经济的自然进程实现加速城市化；以制度创新机制进一步打破城乡壁垒，使空间行政体制建设与城市化市场需求紧密结合；由单极式城市扩张转变为组团式城市群发展模式，统筹城乡协调发展，实现城乡经济一体化进程；兼顾农村剩余劳动力的产业性转移和空间性转移，理顺其非农化、城市化的具体发展阶段；利用和保护城市集聚经济效益，充分发挥大城市的吸引力和辐射力，提高中心城市的发展极作用；推进城市产业结构的不断高级化，做大城市基础部门，形成高效的城市地区产业链和产业集群；根据各地区不同的自然和社会条件，建立各经济区域各具特色的人口、资源、环境协调发展机制，实现城市循环经济和高质量的城市化过程。这些就是我国未来城市化战略的发展趋势。实施这一战略，目前亟待解决的战略性问题和政策要点有以下几个主要内容：
（一）城市国土管理体制和土地利用政策
城市土地是城市经济和城市化发展的最基本要素，但由于多年来我们不把它作为资产或者不按资产运营规律经营，致使低效率用地和盲目扩大城市用地现象十分普遍。虽然我国在20世纪80年代末开始把城市土地的利用体制由无偿划拨改为有偿出让，但直到2003年前仍然存在土地利用的混乱现象。许多城市政府在没有弄清城市经营内涵的情况下圈地屯地，造成很多城市的房地产市场发展出现问题。城市土地是最大的国有资产，按市场规律进行运营，要从市场化城市产权结构的要求出发，加强对城市土地的管理。党的十六大之后，我国成立了国土资源部，实行国家对土地的集中管理，这是与我国城市土地供应体制紧密结合的。这在有力地规范城市土地市场、消除土地隐形市场危害和防止我国土地收益（地租）大量流失等方面发挥了重要作用。
在城市化进程中，城市对土地的需求必然会越来越大，会影响到农用土地的减少，这是一般趋势。这里的问题不在于城市用地需求增大和农地数量减少本身，而在于如何把城市对土地的需求控制在对其所需土地利用的社会经济效益（不是私人经济效益）大于其社会成本（不是私人成本）的限度上，防止低效率、无效率和负效率用地。这已是现代市场经济国家普遍关注的问题。
一般在土地私有制的市场经济国家，农地资源变为工商业用地往往以土地利用的市场价格，即私人效益大于其社会效益为准则，其结果是地价奇增，加大了土地开发费用，增加了城市建设和消费成本，形成了公共设施负担。土地资源利用不当，社会效益与私人效益严重冲突，要求这些国家运用政府力量按边际社会产出等边际社会成本的原则进行土地开发，实行农地保护。与这种情况不同的是，我国实行土地公有制度，城市土地属全民所有，即国家所有，土地的开发和利用在很大程度上决定于行政机制。这是我国根据社会经济效益制定土地利用战略的重要方面。
目前，我国城市化进程中的当务之急是要研究如何提高土地利用效率，保护耕地，并实施较好的土地开发和利用机制。根据城市发展战略，建立城市土地收购储备制度，有计划地供应土地，是保证城市土地优化利用的一个重要对策。为此，在国家总体国土规划和城市规划的基础上，政府应制定一个土地利用发展战略。而利用市场机制实现国家的土地利用规划，应当相应地组建国家土地银行和专门的土地开发机构、投资机构，这对保证土地利用效率很重要，也是实现城市化有序进行的体制保证。
（二）农村剩余劳动力转移和城市人口政策
我国农村剩余劳动力约有3亿，亟待向非农产业和城市转移。由于我国工业化初期战略的空间形式是限制大中城市，使得早应当转移出去的农村剩余劳动力仍然滞留在农村。改革开放前，为防止农村人口流向城市，设置了严格的城市户籍制度，“农转非”成为有极大外部效益的行政性管制。在这种情况下，我国农村剩余劳动力无法向城市转移。改革开放后，我国仍延续控制大中城市政策，进入城市的行政或经济门槛很高，农民向城市的转移仍很缓慢。20世纪80年代，在城市人口进入壁垒依然存在的情况下，新兴的乡镇企业吸纳了1.3亿乡村人口，推动了小城镇的发展，然而并未有效地提高我国的城市化水平。相反，由于粗放经营和技术上的总体落后，面对市场激烈竞争，乡镇企业增长幅度不断下滑，吸纳农业剩余劳动力的能力从每年1000万下降到300多万，乡镇企业职工失业率加大。1995年后，农村剩余劳动力逐渐改为向大城市转移，进城务工人数只有14%集中在乡镇，16%集中在县城，而70%的农民工则集聚在地级以上城市。对于这种自然的经济进程，需要采取因势利导的政策，绝不能简单地限制和堵截，必须实行战略转变，变限制为逐步吸纳、变堵截为人畅其流。根据目前各地发展条件，应有计划地吸纳农村剩余劳动力，制定较细致的农转非进程和各项具体政策。可以采取类似吸引外资的管理方法，吸引农村剩余劳动力进城务工经商，运用市场机制调节城乡人口流动；对有长期城市固定职业和资产运营的农村转移劳动力，可以办理长期户口。
目前，我国已经有很多城市进行了户籍制度改革，但还没有和城市的产业发展规划紧密结合起来。城市是否有吸纳这些农村剩余劳动力的能力，关键在于城市的“基础部门”结构及其配套的产业结构，因此，城市政府单方面关注户籍制度改革或产业发展规划而没有把两者结合起来是不妥当的，这不符合城市化战略的完整内涵。
（三）城市基础部门和产业集群政策
城市基础部门模型是最早最广泛被用于分析城市经济增长的经济模型。它把一个城市的经济划分为两类部门：基础部门和非基础部门。基础部门是城市以外部市场为导向的产出部门，可以理解为是以出口为特征的城市产业集合；非基础部门是为基础部门和当地居民提供服务的产业集合，比如修理业、零售业、餐饮业等。这一模型的核心思想是城市外部（本国市场或国际市场）向本市基础部门提出需求，本市基础部门又向本市非基础部门提出需求。城市经济增长取决于基础部门和非基础部门的比例，这一比例越高，城市经济增长率就越高。这种增长机制是用对城市劳动的需求来表现的，即对城市劳动的总需求来自两类活动，一是来自城市之外的以城市基础部门的输出商品为需求对象的劳动需求；二是来自于为满足城市自身的多种需求服务的地方产业即非基础部门的劳动需求。城市输出产业的产品越多，吸收的劳动力就越多，同时引起的对城市非基础产业产品的需求就越多，即基础部门的就业需求决定了非基础部门的就业需求，二者之间的关系称为“就业乘数”。当这个就业乘数很高时，城市就会形成产业集群。为此，城市政府需要关注城市基础部门产业的培育，这将对形成城市产业集群和实现城市经济高速增长起到关键作用。
城市两部门的关系构成“市”经济的范畴。“市”经济关系到城市经济的增长和市场范围的扩大，城市政府对“市”发展的核心战略应当是围绕做大城市基础部门的全方位的发展战略、规划和政策。
1.城市输出部门和地方化部门的产业政策。这一政策的确定过程是：首先，确定城市基础部门。城市基础部门的经济特征一般表现为：输出产品产值占本市总产出很大比重；较多采用本地投入品，增长乘数和产业关联度高；在全国具有较高的收入弹性。其次，制定扶持基础部门的产业政策。城市政府要在国家总体产业政策的指导下，研究如何有效地扶持基础部门，确定本市的产业政策重点，同时通过地方财政税收、信贷、资源及收益政策等扶持其发展。再次，发展城市地方化部门政策。地方化部门为城市基础部门提供了中间产品，为城市的各种生产活动提供了配套产品和生产性服务，为城市居民提供了各种生活性、发展性和享受性服务，使本地一般需求尽可能实现地方化，是现代经济发展的特点之一，城市政府要努力扶持产品本地化，可以在税收、信贷、资源和收益等政策上采取有针对性的政策措施。最后，培育产业集群。现代区域性发展的主要原因是城市基础部门首先吸引它的上游和下游产品，通过集聚经济效应形成行业规模。城市政府应根据本地条件，积极促进本地基础部门的发展和其中间产品本地化，实现其与上游产品的产业链；以优惠措施吸引城市域外与本市基础部门类似的产业进入本市，以壮大本地基础产业规模，形成产业集群；支持本地各种技术进步和新产品开发，以核心性产品的开发牵出系列产品群，实现创新性产业集群。
2.城市经济增长的要素投入和收益政策。一是劳动力投入及报酬政策。很多研究表明，劳动力流动会提升城市的劳动力需求，故城市政府应支持劳动力合理流动和充分利用。为此，采取诸如防止劳动力歧视、同工同酬、最低工资等政策，会保持城市经常性吸收就业的经济增长活力。同时，政府提供劳动力的公共培训，提高劳动者的人力资本，使劳动者素质不断提高，也会促进城市经济增长。二是资本投入及报酬政策。持续的资本投入是支撑城市经济长期增长的重要条件。城市政府应在中央政府和地方政府公共投资政策的基础上，实施积极促进民间投资的政策。城市政府引导私人资本流向，会对地方经济发展产生显著影响。同时，要完善城市资金市场，疏通融资渠道，使投资收益安全实现并提高资金的使用效率。三是技术进步政策、即积极支持知识创新，鼓励技术进步，对高校和研究机构的基础性和应用性研究提供各类资金支持和鼓励、帮助企业采用先进技术，提供诸如优惠技术贷款、公共实验室和一般技术的公共供给等政策，同时制定重要的技术开发和生产关联政策。四是企业家精神政策。产业发展需要富有创新精神的企业家及其风险投资行为，城市政府采用降低和分散投资风险的政策，将会鼓励企业创新。
（四）城市基础设施和市政经济政策
城市基础设施构成城市的躯体，市政经济构成城市发展的“城”经济范畴。市政经济是指提供城市基础设施、公用产品和公共经济服务的部门，如供水、供气、供电、公交、保健、城区绿化、环境卫生与保护等经济活动，它的物质承担者是市政企业。我国的这类企业是国家、城市政府或城市公共团体拥有全部或部分资本，为市民提供生产和生活的基础设施、公用产品和公共服务的企（事）业单位。由于这类企业基本提供公共产品、半公共产品，其经济活动具有完全不同于一般生产企业的特殊规律，在英国称其为公共事业，在日本称其为公企业，在美国将其归属于非营利机构或免税机构。在我国，则有基础设施、公共事业、市政工程、公益企业等多种称呼。它是城市化发展的直接结果，是现代经济规模不断集中于城市、生产社会化程度不断提高的客观表现。
长期以来，我国强调从国民经济部门发展角度去看城市基础设施建设，忽视城市基础设施建设的城市集聚性质，没有完整的市政经济概念。把市政管理的许多功能，例如供排水、供电、供暖、公交、邮电、环卫、住宅等都分散到各个专业管理部门，项目建设分属于不同的管理部门，各干各的，成形不了配套效应和城市总体功能。同时，城市基础设施投资体制单一，仅依靠财政，由于资金不足，使很多市政设施很难满足需要。这种部门管理模式与市场经济条件下的城市化过程存在着矛盾。
现代市场经济条件下的城市是一个相对独立的经济发展体，需要有完整的市政功能满足城市生存和发展的公共目标。发达国家的城市普遍具有市政厅，其职能是统管市政经济，在公共预算中安排市政工程支出和市政服务经费，组织市政公共产品的协调供给。由于政府直接举办的公企业存在效率问题，现代城市政府往往利用市场机制，把市政经济活动向社会招标。这样，一些以城市基础设施建设或城市公共事业服务为对象的企（事）业单位迅速发展起来，他们与城市政府签订合约，承揽独立经营权或与政府合作经营，在达到企业经营目标的同时达到市政目标。
我国要推进城市化进程，必须加强市政经济功能建设。目前，只有北京和上海成立了市政管理委员会，分别应对2008年奥运会和浦东开发。实践证明，统一的市政经济功能，可以有效推进城市化进程。为此，政府应整合市政管理机构，出台城市基础设施和公共服务事业发展政策，通过招投标、承包经营、股份制、国家参股、特许性企业或私人投资经营等形式，建设和经营城市基础设施。同时，为保证其公共目标的实现，对其进行经济性和社会性规制，包括收费和定价规制、进出规制、销售规制和环境规制等。
加速城市化进程中的城市基础设施建设规划十分重要，城市规划必须与管理同行，这不但是出于基础设施维护与再生产的需要，还是为了从城市的集聚功能与效益出发，更好地提高城市建设资金效率的需要，也是提高我国城市化水平的需要。
（五）城市合作与城市区域化政策
城市合作和城市区域化是扩散型城市化发展的必然结果。而组团式城市群发展战略的运用，会进一步加速城市合作和城市区域化的过程。
目前，虽然我国各级城市政府对城市扩散效应和跨区域产业集群现象有相当程度的认识，使城市间合作有了较坚实的思想观念基础，但我国城市之间的联系，还存在着大量问题。在硬件上，城市之间的联系，多以公路为主，还亟待城市间“胡同”条件的改善；在软件上，还缺乏体制上的“通勤”意识和有关的发展规划安排，不能形成一体化效应。为此，有赖于城市政府共同协商，制定区域共同发展的城市区域化政策。所谓城市区域化政策就是适应城市区域化发展趋势，从城市一体化发展目标出发，促进要素流动、市场统一和产业快速增长的一系列经济政策。其主要内容包括：
1.城市发展一体化政策。指城市区域内的若干城市既有竞争又有合作的相互协调的共同发展，形成城市连绵体协同运作机制，包括指导机构、协调机构、执行机构。在中央政府指导、城市政府协商和市场中介组织三个层面形成制度性区域合作协调机制；通过制定区域发展的长期规划调整、优化区域产业结构和空间布局。
2.城市化区域的共同市场政策。即打破区域内各城市间的贸易壁垒、行政壁垒和各种政策特权，使生产要素能够自由流动，促进企业重组和结构转换，形成区域性要素和商品市场的政策。我国的行政区划在一定程度上阻隔了市场的发育成长。为此，国家应有统一的市场规则和产业政策，健全市场竞争秩序，为区域性市场发展提供制度创新。
3.城市化区域的统一空间规划和公共基础设施建设政策。城市连绵体的一体化作用依赖于连接各城市的网络系统（包括硬件和软件）的健全和完善程度。城市化区域的基础设施形成整体力量，会使规模经济、集聚经济在更大范围内发挥作用。故加快城市间在交通网络、信息网络、商流系统和金融系统等方面的一体化建设，是提高区域综合实力的重要物质条件。为此，积极发展城市化区域的统一空间规划和公共基础设施一体化，是国家区域规划和城市政府间合作的重要任务。
4.城市区域化中的产业分工、专业化和产业组织政策。即鼓励城市化区域中的企业集群利用企业的品牌、资金、技术、人才、信息等资源进行优势互补，形成新的规模经济、范围经济、关联经济、分工经济等收益。为此，分工专业化、跨行政区的企业组织、发展比较优势的企业群和产业基地、实现共同目标的技术协作和经济贸易合作等，构成发展政策的内容。在分工、技术、产业、资源等供给性激励政策的作用下，中小企业求新求变，在灵活分散的决策中形成供给的相对稳定性；跨地区的大企业能够通过收购、兼并、合并等组织调整实现生产交易的内部化，提高其生产能力和创新性，不断做强做大。进而，通过促进跨区域产业网络的形成，使区域内众多企业参与国际竞争，增强整个城市化区域的国际竞争力，形成更高水平的城市化的区域产业一体化。
5.城市区域化的资源环境共生政策。城市区域化使城市之间、城乡之间的经济依存度不断提高，形成所谓的共生现象。城市是城市化区域的一个共生单元，它时刻与其他城市进行着基本能量的生产和交换，这里，共生环境是重要条件。为此，城市化区域要形成对区域资源开发和环境利用的一体化关系，从而实现城市化区域的可持续发展。
6.问题城市的改造政策、问题城市是指存在诸如资源枯竭、产业衰退、通货膨胀、严重失业等严重经济问题，短期内不能走向经济复苏的城市。解决问题城市的运行矛盾，要着眼于整个区域目标，将其作为城市区域一体化的构成部分，统筹制定各项复苏政策。
（六）城市化发展的公共环境政策
城市化发展的公共环境政策是指影响城市的自然环境、文化和公共品（或者统称为“社会适宜度”）供给状态的政策，是决定城市经济增长和城市化发展的重要政策。随着技术进步，生产摆脱了以往的资源、地理、气候、运输等约束条件，很多工业企业选址都逐步摆脱了传统意义上的资源、中间投入品或市场导向的特点，转而关注企业发展的社会环境。因此，拥有一个比较理想的“社会适宜程度”的城市可以更容易使企业落户。公共环境政策包括：
1.城市投资环境政策。包括投资硬环境和软环境政策。城市政府应根据其区位特点，充分发挥本地硬环境的潜力，建设城市基础设施和提供优质服务。同时，提升城市市场的发育水平和政府公共服务水平。
2.商业孵化环境政策。商业孵化环境指适宜创新发展的社会环境，目前世界各地很多城市政府都在营造一种催生有能力企业家的商业孵化氛围。商业孵化氛围有多种形式，多数情况下，是一些高校通过直接兴办技术和商业开发区来促使新技术或商务活动的发展。其目的是借助学校研究人员的力量更快地把技术和科学发现转化为市场化产品。
3.公共服务政策。城市经济增长需要大量公共服务，如洪水、供电、通讯等公共企业服务和办理各种手续的政府服务。这些服务我国过去一直是由政府直接提供，随着市场机制的完善，这些功能可以有一部分过渡到民间公共企业和各种中介咨询机构。政府则主要以法律为依据对这些活动实行监督管理。为此，要实施一些旨在提高效率、促进城市经济增长的民间公共供给政策。
［收稿日期］2008年9月
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