从城乡不同的制度安排看城乡收入差距，本文主要内容关键词为：城乡论文,收入差距论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F222.34
文献标识码：A 文章编号：1000-5285(2001)03-0016-07
我国以利益分配格局调整为突破口的经济体制改革，经过20余年的实践，在收入分配领域取得了令人瞩目的成就：确立了“效率优先，兼顾公平”的分配原则；建立了主要依靠市场机制进行收入分配调节的机制；初步形成了以按劳分配为主体，把按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度，人民收入水平大幅提高等。但同时也出现了不同群体如不同所有制经济单位职工之间、不同地区之间和城乡之间居民收入差距悬殊的社会经济问题。其中城乡收入差距过大成为社会关注的焦点。本文拟重点从城乡不同的制度安排对城乡收入差距产生的原因进行解读，并试图找出缩小城乡收入差距的制度安排。
一、城乡收入差距扩大的主要表现
1.城乡居民显性收入差距拉大。所谓显性收入主要是指能用货币价值衡量的居民可直接用于生活消费的收入，相当于我国统计指标体系中的城镇居民可支配收入和农民纯收入。见表1：
表1 城乡居民收入差距比较
单位：元
资料来源：根据《中国统计年鉴》(1999)第318页计算。
从表1可以看出：(1)城乡收入差距在1985年曾一度缩小，随后又逐步扩大。(2)两者收入差距农村落后城市5～7年。(3)90年代中期以后，城乡收入相对差距似乎未进一步扩大，但从绝对数字差距的变化看，其所反映的已不是简单的量的变化，而是生活水平质的区别：人均3000余元、户均万余元的差距，意味着城乡居民在衣食住行、子女教育、医疗保健、娱乐文化服务等方面有着根本不同。
2、城乡居民隐性收入差距悬殊。城乡显性收入差距，尚不能反映二者的真实差距，因为还有隐性收入尚未统计。所谓隐性收入是指不能直接用货币价值衡量的收入，但又是居民实际享受的福利，主要包括各种补贴（如住房、物价补贴等）和社会保险费用（如医疗保险、失业保险等）。这种差距城乡间十分悬殊。因为，在农村只有极少数集体经济发展较好的乡村，才能享受到诸如住房、医疗补贴和青少年教育费用减免等福利，对绝大多数乡村来说很少有甚至根本没有这些福利，因而不具有普遍性。而在城镇，居民（特别是职工）福利主要由国家财政和企事业单位提供，有较好的制度保障，因而具有系统性和普遍性。除了幼儿园、敬老院、康复疗养中心等福利设施外，集体经济单位还提供公有住房、公费医疗、公共交通、社会保险、生活补贴等农民所没有的大量福利。这些隐性福利难以用货币价值准确计量，有人仅用公有住房和公共医疗及保险福利进行统计，得出1994年人均1081元，相当于该年农民人均纯收入1221元的83.4%（注：游宏炳：《中国收入分配差距研究》，中国经济出版社1998年第1版，第30、31页。）。虽然现阶段城镇居民住房向商品化和货币化方向转变和其它社会保障向“共担制”改革，但考虑到职工商品化住房的诸多优惠措施和各种福利显性化为工资收入，其实际利益并未实质性下降。如1998年农村居民人均转移性收入为92.03元，而城市居民则为1083元（注：《中国统计年鉴》(1999)，第325页、340页。），是农民的11.78倍。如果再从收入用途考察，农民收入除消费和积累外，还要用于生产性支出；而城镇居民收入基本上只用于消费与储蓄，这样扣除生产费用后的农村人均纯收入与城镇居民可支配收入比例还将扩大，经粗略框算大约为4倍，即一个城镇居民可支配收入大致相当于一个农民家庭的纯收入。
3、城乡居民财产差距较大。关于居民财产情况由于目前没有全面准确的统计资料，对其分析只能依据城乡人均储蓄存款和财产收入状况推算其大致差距。先看储蓄状况：从1957年到1994年，在城乡居民储蓄存款总额中，占全国人口总数80%的农村居民所占比重，最高时占36%（1984年），最低时只占18.9%（1970年），城乡差距的倍数最高时为21.5倍，最低时为5.9倍，远高于城乡收入差距的倍数（注：游宏炳：《中国收入分配差距研究》，中国经济出版社1998年第1版，第30、31页。）。再看财产性收入（利息、红利和租金等）：据国家统计局抽样调查统计，1993年、1994年、1998年，农民人均财产性收入分别为7.02元、26.8元和30.37元，而同期城镇居民该数据分别为45.8元、68.8元和132.9元（注：参见《中国统计年鉴》各相关年份的数据。）。城乡财产性收入之比分别为6.5倍、2.4倍和4.38倍，也高于城乡收入差距的倍数。通过上述三方面的比较分析，城乡收入差距的确出现扩大趋势，它可以通过下列指标加以验证。第一，城乡居民生活的恩格尔系数。见表2：
表2 城乡居民生活恩格尔系数
单位：元
资料来源：根据《中国统计年鉴》(1999)第319和341页数据计算。
从表2可以看出，农村居民的恩格尔系数基本上在55%以上，城市居民的恩格尔系数1995年以前在50%以上，之后降为45%左右。根据联合国划分贫富的档次，50～59%为勉强度日，40～49%为小康。可以判定：农民生活尚处于温饱阶段，而城市居民则已达到小康水平，城乡收入的档次差别在10年左右，基本符合我国实情。第二，再看城乡居民的消费水平。见表3：
表3 城乡居民消费水平比较
单位：元
资料来源：根据《中国经济年鉴》(1999)第919页数据计算。
居民消费水平和能力是其收入水平的真实反映，从表3可以看出，城乡居民消费水平之比高于表1城乡收入之比，是因为城镇居民享有较高的福利水平和拥有较多的财产积累，其消费后顾之忧较少从而具有更强的消费支付能力。
二、城乡不同的制度安排对城乡收入差距扩大的影响
城乡收入差距是发展中国家的共性现象，但与其它发展中国家相比，我国还有自己的特点：第一，城乡收入差距过大。如前所述我国城乡收入总体差距在4倍左右，大大超过大多数发展中国家1.5～2倍的水平。第二，城乡收入差距呈逐步扩大趋势。一般说来，随着经济发展，社会进步和改革深入，该差距本应逐步缩小，为何反而扩大呢？笔者认为其根本原因在于我国有着与其它发展中国家根本不同的制度安排。
1、重工业优先发展战略所导致的工农业产品过大“剪刀差”是城乡收入差距扩大的历史原因。半封建半殖民地社会的旧中国，是一个以分散的小农经济为特征的典型的传统农业大国，现代工业比重极低。新中国成立后，由于从根本上改变了世界政治力量对比，引起西方列强的仇视，对中国进行政治孤立和经济封锁，企图扼杀社会主义中国于摇篮之中。为粉碎帝国主义阴谋，巩固新生社会主义政权，建立独立的国民经济体系，中国选择了重工业优先发展战略。由于重工业资金密集性特征与新中国资金稀缺形成严重矛盾，在一个以农业为主的国家，依靠农业部门提供剩余资金实现工业化就成为政府缓解该矛盾的必然选择。在计划经济体制下，国家主要通过工农业产品价格“剪刀差”，低价收购农产品，将农业剩余转化为工业利润，再通过严格控制工业部门的工资水平，把工业利润转化为财政收入。此外，国家还通过农业税收入和农业储蓄等渠道获得了大量资金积累。据统计，1952～1990年间，农业部门通过“剪刀差”为城市工业提供资金8707亿元，通过税收提供资金1527.8亿元，通过储蓄提供1404.8亿元，扣除国家对农业的投入，农村为城市工业化提供资金净额1万亿元（注：李瀓：《农业剩余与工业化资本积累》，云南人民出版社1993年版，第292～312页。）。发展中国家实现工业化，由农业部门向工业部门提供剩余资金是普遍做法。问题是农业向工业提供剩余资金必须适度，不能超过农业提供剩余资金的能力，不能影响农业的持续发展。显然在当时我国农业发展水平较低的条件下，过大的“剪刀差”削弱了农业发展所需资金积累的能力，农业因缺少积累而发展后劲不足，农民的收入水平和生活水平提高缓慢。城市职工虽然工资水平不高，但由于有较多的补贴和福利，其居民生活水平相对较高，城乡收入差距已初见端倪。
2、城乡分割的管理体制是城乡收入差距扩大的根本原因。建国以后，我国实行了较为严格的城乡分割的户籍管理体制，这一体制造成一系列城乡具体制度安排上的“城市偏向”。
首先，生活资料（主要是粮油等）供应制度上的“城市偏向”。农民是生活资料的主要供给者，农业部门低生产力水平决定其生产成本较高，但国家以较低的计划统购价格收购农产品，再以补贴的方式向城市工业和居民提供廉价的生产和生活资料，这样农民生产利润的一部分以国家计划方式转移到城市工业和居民手中。改革之后，国家取消了对农产品的统购统销政策，农产品市场化初期，其价格向价值复归，农民收入明显提高，城乡收入一度缩小。但由于农产品供给的特殊性（供给波动大而需求相对稳定和受自然因素影响大），在连续几年粮食大丰收后供过于求，其市场价格较低，尽管国家以保护价收购主要农产品，但由于农业生产资料价格上升过快和农民负担过重以及“下面”在执行国家政策中的偏差等原因，导致农民增产不增收，城乡居民收入差距又继续扩大。
其次，劳动就业制度安排上的“城市偏向”。城乡分割的管理体制，将农民严格限制在土地上，阻止其自由择业，城镇就业岗位主要安排城镇居民。在“二元结构”特征明显的经济社会里，农业部门仅是一个“糊口”产业，而城市工业则是一个盈利部门。如果允许自由择业，农村大量剩余劳动力必然涌入城市谋生，但城乡分割的管理体制，堵死了农民自由流动的通道，这样城市居民收入水平自然高于农民。以1984年对全国3.6万户的抽样调查为例：每个工作日平均收入，种植业为4.9元，农副产品加工业为8.4元，商业饮食为8.6元，运输和工业品加工业为15元，非农部门的收入是农业部门的1.7～3倍（注：宋养琰：《当代中国经济问题探索》，北京出版社1991年版，第337页。）。在城乡收入差距相对较小的1984年尚且如此，其它年份情况更甚。改革后，随着城乡分割的户籍管理体制松动和粮油供应制取消，部分农村剩余劳动力可以进城打工，但这仍是一种体制外的暂时流动，既不改变农村户籍，又不享受“城里人”福利，也不纳入城市就业管理。与城市职工相比，他们干的是城里人不愿干的脏重累且收入低的工作。即便如此，一些城市在面临巨大就业压力下，出台一系列优先安排城市居民就业歧视“农民工”就业的政策。
再次，社会保障制度安排上的“城市偏向”。在计划体制下，我国社会保障制度的特点是：第一，就业式保障。即在国有制经济单位中获得一份职业，便意味着获得了一系列社会保障。第二，封闭式保障。即保障对象只限于国有经济单位内部成员。第三，资金运筹上的“现收现付制”。即收入多少，支出多少。这些特点导致城乡居民在享受保障福利上的巨大差距。在城乡分割的管理体制下，社会保障体系被明确区分为集体所有制经济单位（广大农村和城镇集体单位）和国有经济单位两大块。在国家对国有经济单位实行“统收统支”背景下，社会保障资金由于无区别地取自国有经济单位，其受惠主体自然就无区别地覆盖于该部门的就业职工。因此，所谓社会保障主要是国有经济单位就业职工的保障。这就是在现阶段许多国有企业职工即使下岗待业，也不愿脱离原单位而到其它所有制单位就业的重要原因。尽管国家财政也向全社会提供保障，但保障项目少（只有抚恤支出、社会福利救济费和自然灾害救济费三种）而且支出费用少，大多数年份只占财政收入的不到2%。这种状况即使在改革后，也没有多大改观。因为农村实行家庭联产承包责任制后，农业生产分解成以一家一户为单位，其集体性质成份趋淡，在“现收现付制”下，没有收取，也就无法支付。
最后，财政投资体制安排上的“城市偏向”。城乡居民收入水平和生活水平不仅表现为有形的、可计量的货币收入差距，还表现为无形的无法统计的公共福利享用上的差距。发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等为居民提供了高质量工作、学习和生活条件。这些公共设施建设资金主要来源于财政的无偿拔款。城市作为政治经济文化中心，无疑成为财政投资的重点，而农村获得财政支付的项目主要限于生产性的基础设施（如交通、水利设施等），其公共服务设施方面的福利根本无法与城市居民相比。
3、城乡不同的利益分配制度对城乡居民具有不同的收入效应。我国经济体制改革，在收入分配领域中的直接目的在于打破“平均主义”的分配倾向，其制度设计主要是在农村实行家庭联产承包责任制，在城市企业实行以承包制为特征的经济责任制。实践证明，城乡经济责任制的实行，极大地调动了生产者积极性，促进了社会生产力发展，人民收入水平迅速提高，特别是在农村，短短几年大多数农民摆脱了贫困解决了温饱问题，城乡收入差距一度缩小。但随后又逐步扩大，这种状况在城市经济体制改革初期，可用制度变迁初始激励效能高解释，但在后来城市企业面临结构调整，有效需求不足，经济效益差等不景气情形时，城乡收入差距为何还在扩大？笔者认为，一个重要原因是：城乡不同经济责任制具有不同的利益分配激励机制。农村家庭联产承包责任制的实行从一开始就是直接的市场化取向，农民在自主经营的同时自担风险、自负盈亏，其利益分配采取“劳动成果——劳动收入”直接挂钩。“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”分配制度安排，对投入与产出关系的约束是硬化的，激励是直接的，因而农民生产积极性被极大地调动起来，农民收入因农产品超常增长而迅速提高。但由于科技因素对农业的贡献率较低，在产量达到一定程度时再提高较为困难，加上初级农产品价格上不去，农民收入水平增幅减缓。与农村不同，城市经济体制改革则具有明显的渐进式特征，即通过逐步推进才最终面向市场，其利益分配关系采取“职工劳动贡献——企业效益——职工收入”形式。即职工劳动贡献与其收入关系并不直接，企业作为利益分配的决策者与实施者，起着对收入分配的平衡协调作用。在旧的分配机制已经打破，新的分配机制，特别是有效的自我约束分配机制尚未硬化和完善的条件下，企业在进行分配决策时总是倾向“多分”。如果企业经济效益较好，尚在情理之中，问题是经济效益差的企业即使贷款也发工资奖金和福利，这就是近些年企业职工工资超国民经济增长，工资侵蚀利润现象的原因。国家出于社会稳定等因素考虑也予以默认，且给予许多优惠政策如核销企业债务，减免税收，允许国有企业优先上市融资等。这样，一方面农民收入增长缓慢且不稳定，另一方面城市职工工资收入超国民经济发展速度提高且较稳定，城乡差距进一步扩大。应该承认，现阶段确有部分企业因经营不善难以为继，出现了下岗待业现象，职工生活极为艰难。他们的生活窘境同农村尚未脱贫的居民一样，都必须通过有效的制度安排加以解决。
三、缩小城乡收入差距的制度安排
过分悬殊的城乡收入差距，不仅不利于“共同富裕”目标的实现和社会政治稳定，而且严重影响国民经济持续稳定发展。特别是在现阶段社会有效需求不旺的条件下，具有较高消费倾向的农民由于受到低收入水平的强力约束，极大地抑制了城市工业对农村广阔市场的开拓，造成了消费品工业生产能力大量闲置和产成品严重积压。为实现工农业协调发展和宏观经济稳定，治理过大的城乡收入差距刻不容缓。我国城乡收入差距过大，不是因为城镇居民收入过高，而是由于农民收入太低。因此，针对成因，缩小城乡收入差距的关键在于实施有利于农民收入水平提高的制度安排。具体说就是：
1.打破城乡分割的户籍管理体制，促使农村剩余劳动力自由流动，允许和鼓励有条件的农民在城镇定居谋业，实行与市民相同的“国民待遇”。城乡分割的二元户籍管理体制作为计划体制条件下的特定产物，在现阶段虽有所松动，但尚没有真正实质意义上的改进。农村剩余劳动力向城镇流动仍受到诸如落户、就业、子女入学等许多制约，这明显滞后于经济发展特别是市场取向的经济体制改革的客观要求。中国作为一个“二元经济结构”特征十分明显的发展中国家，要想走向现代化，即由“二元结构”向“一元结构”演进，农村大量剩余劳动力向城市和非农产业大规模转移是势在必然。因此，农民自由流动进城就业，已为国家政策所允许。但我们注意到，不少大中城市出台了一些不符合中央规定的限制农民进城务工就业的政策。地方政府制定这些政策的依据是：一方面，城市工业在国有企业向市场经济转轨过程中，由于减员增效，出现大批下岗待业职工需要安置；政府机构改革所裁减的大批富余人员也需分流。另一方面，由于国内需求不足，生产萎缩，无法再造更多的就业机会。因此，出于维护城市社会稳定和缓解城市管理压力，限制农民流向城市谋业是不得已而为之。笔者认为上述理由并不充分。从表面看农民进城就业，似乎与城市下岗待业职工再就业发生了矛盾，但并没有根本的冲突。因为：第一，农民工并未抢走“城里人”多少“饭碗”。客观地看，农民工进城所从事的工作，大多是城里人不愿干的脏、重、累的工种，其工作岗位竞争主要是与其它农民工之间的“同类”竞争，而不是与城市待业职工间的“异类”竞争。即使存在与“异类间”的工作岗位竞争，由于城市居民大多拥有自己的住所、相对充分的信息和受到较好的教育培训等就业有利条件，如果在竞争中尚处于劣势，这不能归咎于农民工，倒是要深究自己在择业观念、就业技能等方面的不足。第二，农民工内部的激烈竞争，形成了一个优质廉价的劳动力市场，吸引和刺激了非公有制经济的蓬勃发展，不仅促进了城市经济的繁荣，方便了市民生活，创造了更多的就业岗位，而且为地方政府提供了充足的赋税收入。第三，优化了城市资源特别是政府管理服务人员的资源配置。应该承认，大量农民工进城的确给城市管理工作带来巨大挑战，但如果考虑到城市各管理部门机构臃肿、人满为患（尽管多次精简，但成效不大）、人浮于事，农民进城所增加的管理服务工作，恰恰能促使机关管理人员的过剩资源得以发挥效能。第四，一些有一定资金积累的农民，带资金到城市进行投资从事生产经营也为市民提供了就业机会。总之，一些地方政府出台的歧视农民的就业政策，不仅缺乏法律和国家政策的依据，而且实际上也未能真正限制其流动，只不过提高了农民转移就业的成本，减少了其务工经商的净收入。顺势而为，各地城镇应允许和鼓励有条件的农民在城镇定居谋业，实行与市民相同的待遇。这不仅可以增加外出流动农民的收入，也有利于减少农村土地负荷，进行规模经营，增加农民收入。
2.积极稳妥地推进农村税费改革，建立保证农民收入稳定增长的机制。农民收入水平过低主要缘于农民负担过重，而这又主要源于农村现行的税费体制的不合理。我国农村现行的“三提五统”税收体制是沿袭人民公社时期的内部分配制度。人民公社解体后，为弥补农村公益事业建设资金不足而设立的收费项目逐年增多，其总额年甚一年。由于农业费收取不统一，加上大多是农业税和农业费一起征收，政出名门，随意性强，造成农业税费庞杂，标准多，“三乱”现象十分普遍，致使农民不堪重负，农户出现增产不增收，甚至收入绝对额减少，部分地区农民因此撂荒而外出务工经商。尽管中央硬性制定了农民负担不得超过其收入5%的警戒线，但一些地方在执行时大打折扣，农民负担与目俱增，农村税费改革刻不容缓，为此中央决定推进农村税费改革。改革的主导思想就是要减轻农民负担，让农民休养生息，从而提高近年来呈下降趋势的农民收入。结合目前以安徽省为代表的农村费税改革试点和我国农村实际，农村税费改革可概括为“三个取消，两个调整，一个改革”（注：致公党农村税费改革课题组：《完善农村税费改革方案》，《中国经济时报》2001年1月22日。）。
“三个取消”即：第一，取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资及一切乱收费。原先由乡统筹费支出的项目主要通过地方政府的财政预算安排，农民在统一交纳一定税赋后有权拒绝各种名目的集资摊派收费。第二，取消屠宰税。第三，取消统一规定的劳动积累工和义务工。为了减轻农民无偿的劳务负担，防止强行以资代劳，鉴于目前乡村还有一些尚未完工的项目和急待兴办的事业，可逐步取消。
“两个调整”即：第一，调整农业税政策。包括调整计税常产、计税面积和农业税率三个方面，按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。常年产量可考虑以2000年前5年农作物的平均产量确定，一定5年不变。关于计税面积考虑到家庭联产承包制已进行20余年，农用耕地面积已发生较大变化，须对耕地面积进行重新核实。至于农业税率，由于乱收费被禁止，鉴于农村各项公用事业增加了地方财政支出，其税率可由目前的2.5%调至5～6%。第二，调整农业特产税政策。即对于那些因轮作需要而种植的特产品免征特产税，因为它是变化的，今年种，明年不一定种，只征农业税；而对于非农用地上的林木、山珍、水产、茶桑果园则保留特产税，其税率可适当降低。
“一个改革”即改革农村提留征收使用办法。过去“三提五统”费是按人头征收的，数额为不超过上年人均收入的5%，现在可将其降至为上年人均收入的1～3%。考虑到上年人均收入难以准确确定，实行时难以操作，可将它折合成耕地常产的3～5%，并固定下来。这样新的农业税赋制度是：农业税率为5～6%，按地征收；附加税赋为耕地常产的的3～5%，按人征收，规定其中2.5%归村所有。这样每个农民的税负轻且较为公平。
总之，传统农村税费体制弊端甚多，必须进行改革。但立足于农村实际，税费改革还必须考虑下列问题：税费改革后，县乡两级政府财政收入减少后，地方政权如何正常运行；过去农村税费开支大头在农村教育，改革后，义务教育经费如何落实；农村医疗卫生、文娱活动等公用（益）事业如何开展等。
农民收入水平的提高，从大的方面讲是两个途径：除如上所述的减负外，就是增收。就农业自身而言，农民增收的途径主要有三：第一，国家继续以保护价收购农产品（主要是粮棉油）。由于目前农产品特别是粮食供过于求，其市场价格较低，如果国家不以保护价收购，会导致粮食安全问题。第二，调整农村产业（品）结构。农民增产不增收的主要原因是以种植业为主的单一产业结构和低品质的产品结构，产品增值能力低。为此应鼓励农民多种经营、产业化经营，增加科技投入，因地制宜地发展特种农业、绿色农业以及生态农业等，提升农产品的附加值。第三，大力发展农村工业（主要是乡镇企业），吸纳农村剩余劳动力，拓宽农民增收渠道。笔者认为农村工业发展既是农业产业化经营和农村城镇化发展方向的基础，也是农民增收的重要途径。
3.加强对农业基础设施的投资力度。农业是一个特殊的生产部门，其供给严重受制于自然条件，不仅具有明显的周期性且波动大。“无粮不稳”已为无数实践充分证明并形成人们的共识。现阶段农业发展缓慢，农产品产量徘徊不前，主要源于农业基础设施的“硬件”薄弱。这些“硬件”设施建设，单靠低收入水平的农民和财政拮据的地方政府投资是不现实的。为保证农业持续稳定发展，必须依靠国家财政转移支付来支持。鉴于农村基础设施薄弱是普遍现象，而国家财力也有限，因此，国家财政投资的重点可放在农田水利建设上。这一建议不仅合理而且可行，可直接和间接地提高农民收入（益）。农田水利建设变水害为水利，为农业发展提供一个旱涝保收的“硬件”环境；采取以工代赈方式，吸引农村剩余劳动力以活劳动投入，可直接增加农民收入。有人计算，如果国家动用1000万农民参与该工程，人均年工资3600元，劳动力耗费为年360亿元，按物耗、人耗一比一计算，物耗也为年360亿元。如果国家将投资于农村效益不佳的公路建设资金，转投到农田水利建设，加上原来预算中农田水利投资，一年拿出720亿元尚是国家财力可以承受的范围，而且其意义十分重大：既提高了农民收入，缓和了城市化压力，又以大量劳动积累改善了水土资源环境，形成了大量固定资产使土地资本迅速升值（注：刘福垣：《增加农民收入的对策建议》，《中国经济时报》2001年4月27日。）。
4.建立和健全城乡统一的社会保障制度。针对我国现阶段社会保障制度存在的问题，亟待采取的措施有：第一，尽快制定《社会保障法》，旨在使社会保障的实施与管理、费用的筹措使用与管理、保障对象的确认等有法可依，促使保障事业纳入法制化轨道。第二，建立统一的以国家、集体保障资金为主，个人承担为辅的资金预筹机制。借鉴国外经验，国家应开征保障税以获得较为充足和稳定的保障资金来源，克服“现收现付制”弊端。第三，保障对象社会化，将农民纳入保障范围。考虑到开始实施时资金缺口较大，保障项目不可能太多，目前在农村保障重点应确立在农民迫切需要解决的养老和医疗保障两项。第五，严格制定与执行最低生活费保障线标准。目前许多大中城市已制定和实施了这一标准，而广大农村，除了极少数集体经济发展得较好的村镇外，基本上是空白。各级政府应加紧研究、制定农村最低生活费保障线标准及其资金的来源和实施的办法。
收稿日期：2000-12-12