摘要：随着“新型城镇化”战略的发展，地方政府已将投资重点转向基础设施建设，这使得基础设施投资在财政支出中的比重越来越大。目前，中国的财政预算还不够。采用PPP模式吸引民间资本，推进基础设施建设。民意调查显示，PPP模式可以有效地吸引私人资本进入基础设施项目，成为政府协调公共财政困难与资金短缺矛盾的有效途径。本文讨论了PPP项目的风险管理。
关键词：PPP项目；风险管理；问题
引言：虽然PPP模式在公共服务的提供上具有特殊的优势，可是依然存在一定风险。2015年国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，财政部也印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》。所以，针对PPP项目中的风险管理问题展开研究是非常有必要的。
1PPP模式概述
PPP是公私合作的关系。在西方发达国家已经建立了比较成熟的PPP项目的制度体系，也对中国的PPP模式研究。国外对PPP模式的研究主要从理论研究和实践经验相结合的角度，主要从关系契约理论、交易成本经济学、产权经济学和社会博弈四个角度进行理论研究。关系性合约理论以TonyBovaird作为代表，认为PPP模式是一种合作伙伴关系的新类型，它具有关系契约的特性，可是认为它不同于交易契约关系。交易成本是由MichaelEssig和AlexanderBatran为代表的经济理论，提出了交易成本在PPP项目中的作用，展示以关系契约信任的重要性。产权经济学的理论，以PeterScharle为代表的，是与公共产品之间的产权选择与安排作出必要的解释，并阐述了产权的公私合作关系中的作用。以社会博弈论为代表，对社会博弈理论进行了阐述，并从博弈的角度对PPP项目的内容进行了分析和解释。
（2）与国外成熟的基础设施PPP模式研究相比，我国的PPP项目模型研究尚处于起步阶段。李秀辉（2002）是中国PPP模式的早期引入。他在中国基础设施建设中展示和展望了PPP模式的引入，之后，王撷（2005）和其他学者对城市交通的建设工作引入PPP模式展开了理论探讨，王雪青（2008）分析了在城市基础设施中实施PPP模式的困难，并提出了相应的解决方案。
2PPP项目中的风险来源与分类
PPP项目具有投资规模大、建设周期长、运行周期长、技术要求高、利益相关者多、利益关系复杂等特点。此外，中国的大型公共项目在短时间内使用PPP模式，容易产生风险。PPP项目的风险贯穿于PPP项目的选择、设计、融资、建设、运营和回收等各个方面。PPP项目的系统性风险通常包括政治风险、法律风险以及社会环境风险，而非系统性风险通常包括项目选择风险、融资风险、管理操作风险、合同风险、技术风险、市场风险等。在传统的项目采购中，政府往往通过招标和合同的方式将主要风险转移给中标人。此外，政府只关注自己的利益，而忽视了承包商在项目运作中的利益和责任。结果是没有合作关系。风险一旦发生，就无法及时解决。公共部门和私人合伙人在PPP项目中分担风险。虽然政府将特定建设和运营的风险转移给社会资本参与者，但最终的风险承担者仍然是政府。
3PPP项目风险识别综述
PPP项目有其优势，但并不意味着没有风险。由于项目涉及的资金数额巨大，涉及的利益种类繁多，建设周期的长短不一，资金回笼速度慢等因素，PPP项目实际上也面临着巨大的风险。风险识别要求人们使用各种科学和系统的方法来理解风险事故的各种风险和原因。不同的风险识别点会导致不同的风险分类。风险识别是风险管理的基础和前提。在国外风险识别研究中，以PPP模型的内部和外部环境为核心，风险分为宏观和微观两类，项目风险被认为是宏观风险。项目内的内生风险被视为中层风险，项目参与者之间的合作是参与者之间的合作。关系和利益分配带来的风险被认为是微观风险。PPP模式的风险分为技术风险、商业风险、政治风险和融资风险。风险分为前期风险、施工阶段风险、操作阶段风险和项目生命周期风险。
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4PPP项目风险评价综述
风险评估的方法主要包括定性和定量的风险评估方法。国外学者通过问卷对PPP模型的风险进行定性评估，但定性分析方法无法量化项目风险，因此定量风险分析方法的应用得到了高度的尊重。通过定量分析和蒙特卡罗模拟技术对收费公路进行风险评估，为公共基础设施的顺利发展提供了条件。国内学者采用模糊综合评价等定量分析方法来评价BOT项目的风险。基于陈玲的风险分析，如专家评分和统计概率，提出了基础设施项目风险的基本管理程序，运用层次分析法和模糊数学方法建立了多准则模型。项目风险更准确、更科学，对PPP项目风险进行了合理的定量分析，为风险分担工作提供了必要的基础和保障。
5PPP项目风险分担综述
国内学者在PPP项目风险分担研究方面取得了一定的成果。学者王寿庆提出了PPP模式风险分担的三个原则，论证了PPP项目风险的形式，对公共部门与私营部门的风险分担具有一定的指导意义。国内学者提出，项目风险分担程度应与所获得的收益相匹配。应合理确定风险承担的上限，确保风险分担和控制能力的比例，协调投资者之间的利益分配和风险分担。通过博弈模型的建立，讨论了项目风险分配的比例，并对风险问题进行了定量分析。
6西方国家的实践经验
6.1英国英国的PPP项目发展较早
从1987年到2012年，英国超过730个项目采用了PPP模式。目前，基本实现了从基础设施建设到公共服务供给的多领域覆盖。2012年，为了进一步降低项目风险，提高PPP项目的成功率，英国政府总结了之前PPP项目运营的经验和教训，改革了PFI并启动了PF2。与PFI不同，PF2是由私营部门设计、建造和维护的，但私营部门不再参与基础设施的运营。整个PPP项目由金融部门主导，制定了详细的操作指南和争端解决机制。建立统一的监管机构，加强社会监督。
6.2澳大利
亚洲澳大利亚也致力于完善法律法规，建立专业的管理机构来管理PPP项目。项目风险分担已在项目规划和论证阶段完成，强调有能力管理风险的人将得到管理。PPP模式在澳大利亚的另一个显著特征是建立多层次的管理机构。基础设施建设局负责全国PPP项目的审批；与此同时，地方当局建立了自己的管理机构，设立了专家指导委员会。
结束语：当前学术界已开始重视PPP项目风险管理的研究。综上所述，政府可以从以下几个方面入手：首先，政府应该在PPP项目的阶段发挥主导作用，进一步统一管理权限。二是要注意选择准公共产品项目，在项目选择中可以带来一定的效益，既不领先也不落后。三是建立风险清单，确定风险，并对涉及各种风险的各方明确风险和隐藏风险。四是PPP项目作为一项公共项目，应加强预算管理，加强预算约束在PPP项目预算的编制、执行和监督，平衡和有效推进预算执行，并对项目进行预算监督。五是在现有PPP项目管理方法的基础上，进一步制定相应的立法，以法律约束PPP项目的运营。
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论文作者:王海洋
论文发表刊物:《基层建设》2018年第13期
论文发表时间:2018/7/11
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