审计处理方式的换位思考，本文主要内容关键词为：方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、审计处理方式的弊端
就目前看，审计机关在项目审计终
结后，针对查出的被审计单位违反国家
规定的财政、财务收支行为，依据有关
法律法规的规定做出处理处罚决定，并
向被审计单位下达审计决定。这种常规
的审计处理方式表现出较强的原则性，
是审计机关依法行政的一种具体体
现。但是，在现实工作中，审计机关依法
做出的审计决定，有些是无法落实的。
因为有些审计决定不具备必要的实现
条件，特别是涉及到体制性或者政策性
问题时，审计发现的问题不可能通过下
达审计决定就都能够得到解决。
一是对违法主体是国有企业的问
题处理。2002年对某集团有限公司落实
审计决定情况进行督察时发现，审计决
定该公司限期补缴各种税费5000余万
元，由于该公司生产经营已陷入困境，
如果没有重大的政策扶持，仅靠企业的
自身努力是无法在短时间内走出困境，
根本就不具备在限期内补缴所欠税费
的能力。二是对违法主体是行政事业单
位的问题处理。审计中经常会发现行政
事业单位存在挤占挪用专项资金问
题。按照有关规定，在审计决定中，一般
都会要求被审计单位归还原资金渠
道。有的单位由于没有资金来源，如果
要归还以前年度被挤占挪用的专项资
金，就得动用现有的某些专项资金，实
际上等于用新的违法行为来纠正以前
的违法行为，显然用新错误来纠正老错
误的做法是不允许的。三是对违法主体
是政府的问题处理。2002年对部分市、
县主管部门落实审计决定情况督察时
发现，属于地方政府出台招商引资优惠
政策减免的专项基金，审计决定要求限
期收回，实际上无法收回。2004年对13
个市地某专项资金审计结果落实情况
督察的结果表明，属于地方政府出台招
商引资优惠政策减免的专项基金数额
巨大，无法收回。这两项专项资金审计
决定的落实结果非常相似，一个共同的
特征是，当地政府根据审计决定或以会
议形式或以文件形式都废止了以前的
不当规定，态度都是非常积极的。然而清理回收以前年度政府减免的收费难
度甚大，成效甚微。其一，时间较长，数
额巨大，难以收回；其二，政府违约，失
信于民，难以收回；其三，有的开发商早
已迁移外地，难以追讨。因此，凡涉及到
的市、县政府，在清理回收以前年度政
府减免的收费问题上，都无所作为。
审计机关依法做出的审计决定，为
什么有些无法落实？通过调查研究发现，
主要原因是由于审计处理方式不当而引
起的，根源在于审计机关在做出审计决
定时，有时忽视了执行审计决定的必要
条件，忽视审计决定的执行条件又是受
到以下两个因素的影响而形成的。
第一，审计处理思维模式的单一
性。依据现有的规定，对违法问题就事
论事做出处理决定是审计人员长期形
成的审计处理思维模式，既可体现依法
行政，又能有效规避审计风险。这本来
就是无可厚非的，然而问题出在另一方
面，即审计决定的可行性，因为就目前
的审计法律法规对审计决定能否有效
落实，缺乏明确的规定，对由于客观因
素导致无法落实的审计决定，审计机关
不承担什么责任，一般也没有哪个部门
去追究什么责任，特别是在未广泛向社
会公布审计结果的现状下，审计结论落
实结果得不到社会公众包括新闻单位
的监督，所以有些审计决定包括比较重
要的审计决定，即使落实不了，审计人
员也会心安理得。审计人员一种比较普
遍的心理状态是，查不出问题是审计人
员的业务能力低，处理不当是审计机关
的政策水平差，审计决定是否按期逐项
落实是被审计单位的事，审计机关几乎
没有什么责任。
第二，法律法规的滞后性。法律法
规来源于实践，高于实践，又落后于实
践。这是事物发展变化的客观规律决定
的。在审计实践活动中，我们常遇到这
样的问题：按规定，非正式发票不得核
销入账，因此在审计决定中一般都要求
被审计单位取得正式发票后入账。督察
中发现，有的被审计单位实行内部承包
制后向承包人购买产品，还有的单位在
农民手中购买农副产品等，购买单位是无法向个人取得正式发票的。那么被审
计单位取得正式发票后入账的审计决
定实际上是无法落实的。由于法律法规
的修订不可能与改革开放迅速发展变
化同步，在处理合理不合法问题时，就
显现出法律法规滞后性对依法行政带
来的负面影响。法规的滞后性加上审计
处理思维模式的单一性，使得这种审计
决定变得难以执行。
综上所述，现行的审计处理方式存
在显而易见的弊端。其一，降低审计的
权威性，弱化审计监督职能。由于不具
备条件而无法执行的审计决定，给被审
计单位造成的直接影响是，这种决定是
可以不执行的。由此使得这种行政行为
失去应有的约束力。其二，造成审计成
果的流失。审计查出的问题都应当得到
适当的处理，如果因为审计决定不具备
执行的条件，问题还是没有解决，审计
成果将大打折扣，特别是一些重要的审
计成果失去作为政府宏观调控依据的
二、审计处理方式的多样性
审计机关在坚持依法行政的前提
下，如何采取原则性与灵活性相结合的
方法，促使审计查出问题得到更好的解
决，使审计决定更具可操作性，在有些
问题单纯依靠法条解决不好的情况下，
有必要也有条件站在另外一种角度，寻
求解决问题的新思路、新途径。这就需
要解决好两个问题，一是进一步思考审
计职能作用的定位，确定一个新视角，
便于研究解决问题的新思路。二是寻求
可供借鉴的审计处理模式。
审计的职能是监督与服务。通过监
督各级政府及其各部门的财政收支、国
有的金融机构和企业事业组织的财务
收支，起到维护国家财政经济秩序，促
进廉政建设，保障国有经济健康发展的
作用。审计职能及其作用决定了各级审
计机关审计实践不仅要揭示问题，而且
还要解决问题。揭示问题是解决问题的
基础，问题解决的程度和效果是审计职
能作用大小的具体体现。审计机关在研
究问题的解决方法时，应在深入分析问
题产生原因的前提下，对那些带有政策
性、体制性的问题，应着眼于从根本上，
即从促进修订政策或者促进改变体制
上做文章，立足促进建立一种长效机
制，以利于问题的有效解决。但这涉及
到规范今后工作的同时，如何处理以前
年度发生的问题。现在所需要突破的恰
恰就是如何对待和处理以前年度发生
的问题，关键在于如何坚持实事求是、
从实际出发的原则，恰当做到原则性与
灵活性的有机结合。
政策性、体制性问题往往带有区域
性和普遍性，如前文所述各市地政府制
定为外来投资者的减免行政性收费的
优惠政策，就是典型的事例。此类问题
的纠正，必须由市地政府废止过去的不
当规定，同时出台新的办法。从审计督
察的结果看，各级政府都做到了废旧立
新，对规范招商引资活动奠定了良好的
基础，说明这项审计决定既符合法规又
符合实际。但审计决定要求限期收回政
府减免的行政性收费，无一例外，各市
地政府难以执行。原因何在，前文已表
述，不再重复。审计机关依法行政下达
审计决定没有错，错在审计处理方法脱
离了实际，包括前文所述违法主体是行
政事业单位，违法主体是国有企业的违
法问题的处理，之所以审计决定落实不
了，一个共同的问题都是错在单一的审
计处理模式已经脱离了实际。虽然这种
处理方式合法，但不合理，忽视执行审
计决定的必要条件。如果不换位思考，
不探索新的审计处理模式，今后类似的
违法问题，类似的审计处理，仍然是审
计决定无法落实的类似结果，所以要重
视审计处理合理性的研究，按照实事求
是、一切从实际出发的原则，研究处理
审计发现的问题，达到规范行为、促进
事业发展的目标。
三、可供选择的审计处理方式
1．恰当运用政府行为纠正违法减
少损失。对政府自行减免的行政性收
费，由于违法主体是一级政府，并与政
府制定的政策有关，因此，在纠正违法
问题时，审计决定应明确要求当地政府
立即废止不当规定，对这种带有普遍
性、区域性的违法问题从根上加以消
除。对以前年度减免形成的损失或者拨
款体制不顺造成的违法问题，审计机关
可以下达审计建议书要求当地政府依照有关规定制定整改措施，自行纠正，
审计机关则监督其整改措施的落实。这
不仅是审计机关间接处理违法问题的
一种重要方式，同时也是审计处理中规
避审计风险的一种有效措施。间接处理
与直接处理违法问题的优势在于：一是
有利于体制性问题的解决。审计机关是
监督部门，不可能代替被审计单位的行
政或者经营管理。例如我省部分主管部
门截留坐支应当上缴上级主管部门的
专项基金问题，审计决定要求补缴应缴
上级的收入，从审计决定执行结果看，
不仅难以执行，并且这类问题今后也难
以杜绝。现行的拨款体制是一些行政性
收费采取先上缴同级财政后，由财政部
门按照一定的比例返拨经费，由于同级
财政经常会出现拨款不及时或不足额，
收费部门为了维持工作的开展，导致截
留坐支应缴上级收入的现象难以杜
绝。审计决定只要求补缴欠缴的上级收
入，并解决不了继续截留坐支问题。各
级政府应将这类收费部门的正常经费
纳入同级财政预算并及时拨付，确保专
项事业的健康发展，这样才能从根本上
解决收费部门截留坐支上级收入的违
法问题。总之，审计机关应通过审计工
作，促进当地体制性问题的解决，其产
生的社会效应将是难以估量的。二是有
利于解决遗留问题。政策性问题的解决
往往涉及政府有关部门较多，由政府主
管领导或主管部门协调有关政府部门
制定并落实整改措施，有利于按照当地
的实际情况解决遗留问题，做好善后处
理，尽量减少损失。如，某市为加强城市
建设工作，设立了城建开发办，可直接
向开发商收取土地出让金。审计决定要
求该市开发办停止收费。根据《行政许
可法》的规定，由于开发办没有收费的
行政许可，按审计决定的要求，该市开
发办停止了一切收费。收费停止后，原
有的将收费上缴财政后，由财政反拨经
费的经费来源渠道只能中断，同时又涉
及职能的调整和现有工作人员的安置，
以及停止收费前发生的收费业务及带
来的一些相关问题移交有关部门处理
的事项等，都需要当地政府妥善安排。
审计决定只提出停止收费的要求，却无
法规定停止收费后的善后工作如何进
行。既然审计机关的执法监督代替不了被审计单位的行政管理，将违法问题的
直接处理改为间接处理，将应当解决并
能够解决的问题交给被审计单位去解
决，并监督问题解决的结果，会收到事
半功倍的效果。
2．灵活处理合理不合法的问题。
依法审计依法处理是审计工作必须遵
循的规则，但在审计实践中因法律法规
的滞后性使得审计机关经常面对查出
合理不合法的问题，如何处理，可以按
照一个分析两个区别的方法来解决。首
先，深入分析问题产生的客观原因。如
前文所述关于单位向个人购买农副产
品的情况，这本是市场经济条件下常见
的一种交易方式，是允许的，如果因为
没有正式发票，不允许用自制凭证入
账，那么就等于单位不得向个人购买农
副产品。既然允许单位向个人购买农副
产品，那么就应当对这种经济行为产生
的后果做出合理的判断。做到两个区
别，第一，应将正常业务往来与故意违
法违规区别开来；第二，应将从实际出
发实事求是处理问题与有法不依区别
开来。为此，对这类问题的审计，重点应
放在被审计单位的内部控制制度是否
健全有效上，有什么问题就纠正什么问
题，没有必要在审计决定中再要求被审
计单位取得正式发票后入账。同时，审
计机关还应积极向有关部门建议修改
有关规定，为经济立法提供依据。
3．建立审计决定的评估机制。审
计机关在做出审计决定时，应对拟定的
审计决定是否具备执行条件和产生的
后果做出必要的评估，对于通过下达审
计决定仍难以解决的违法问题，应当寻
求其他可行的办法来解决。审计处理应
当注意其效果和效应，审计效果和效应
的最大化可以作为审计决定评估的主
要目标，其出发点和落脚点都要建立在
增强审计决定的可操作性，促进问题的
解决。因此，不论是政策性、体制性问
题，还是合理不合法问题，审计机关在
做出处理决定时，确有必要考虑将要做
出的决定是否有利于被审计单位完善
自我约束机制，是否有利于被审计单位
消除违法问题产生的根源，最终达到标