提高自然垄断行业运行效率的政策选择，本文主要内容关键词为：垄断行业论文,效率论文,自然论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在转入市场经济的过程中，国有经济的战略性改组是必然的。这包括国有经济的有进有退和国有经济运行效率的提高两个主要方面。在自然垄断行业，由于存在着规模（或范围）报酬递增和成本的弱增性，是市场难以有效调节的领域，因此必须在相当长的时期内存在着政府的干预和采取国有经济为主导的生产供应方式。这样，在自然垄断行业，我们目前面临的主要问题是如何提高国有经济的运行效率。这也是适应市场经济和提高国有经济在自然垄断行业的控制力的基础。
为了适应变化了的经济形势、改善经济结构、提高自然垄断行业的经济运行效率，我们必须打破行政垄断和改变政府管制方式。为此，可采取如下措施：
实施政府管制职能和具体经营管理业务的分离制度。
在自然垄断行业，国有经营主体仍然受政府直接管制，实行政企高度合一的运营体制，实际上是“政府垄断企业”。这和其他行业的国有经济改革形成了鲜明的对比。因此，改革的目标是要首先将政府的管制职能与国有经济的具体经营管理业务相分离，以打破这些行业的行政性垄断。
根据各自然垄断行业的特点和技术变革情况，鉴定和区分强自然垄断行业和弱自然垄断行业，或在同一自然垄断行业内区分自然垄断业务和非自然垄断业务，从而具体设定政府的管制范围和管制措施。
一般来说强自然垄断行业和自然垄断业务是政府管制的重点，余者基本上要放松管制，鼓励竞争。由于各行业的技术特点不同，其自然垄断程度也不尽相同。我国目前重点管制行业主要有：
(1)电信业。随着技术的革新，电信业已从单一的有线网络服务发展为有线和无线兼而有之的多维产业。从大类上说，其产品主要包括：A、生产和销售的各种通信设备；B、通过本地网络提供的市话服务；C、通过长途网提供的长话服务；D、借助有线电话网络提供的无线寻呼通信、移动通信服务；F、借助有线网络提供的各种增值服务（如电子邮件、可视图文等等）。
在这些业务中，各种通信设备的生产和供应、各种通信网络增值服务、无线寻呼和移动电话不具有自然垄断性。而且，随着光纤技术的运用，长话网络提供的服务也不存在显著的自然垄断性。因此，存在较强自然垄断性的业务只是本地电话网络服务。所以，电信业成为各国放松政府管制，引入竞争机制的先锋。
(2)电力产业。电力产业主要包括发电、输电、配电和供电等业务。其中，输电和配电业务属于自然垄断业务，而发电和供电则具有潜在竞争性。但技术上要求，这几种业务需要高度协调，具有范围经济效应。这就存在着在这些潜在竞争性业务中引入竞争机制所获得的利益是否超过因失去垄断业务与非垄断业务技术上所需要的紧密协调性而造成的效率损失。
(3)自来水产业。相对来说，自来水产业具有较强的自然垄断性，尤其是管道网络运作方面，很难进行直接市场竞争。自来水产业包括自来水供应和污水处理两种业务，其中，自来水供应又可分为自来水生产、管道输送和供应业。在这些业务中，真正属于自然垄断业务的只是自来水管道网络操作业务。但是，自来水供应与污水处理之间的分离可能存在着外部性问题。如果一体化经营则会将外部性内在化。而且，在自来水供应业务中，生产、输送和供应业务的分离，虽然能够带来竞争性收益，但政府会因进一步加强进入管道的自来水质量经常性检查和自来水生产企业的小规模竞争而增加监督成本和损失规模效益。由于我国广大的乡村没有（甚至无需）使用自来水公司的统一供水，因此自来水产业实际上是典型的地区性垄断产业。
(4)煤气产业。煤气业也是地区性垄断。煤气产业包括生产、输送、分销和供应等业务。煤气的种类较多，如煤制气、油制气、液化气和天然气等。而且，作为一种能源，煤气有许多替代性产品。如电、煤、油等。因此，煤气的生产既可能会存在着激烈的竞争，也会面临着需求的不确定性。在煤气业中，只有直接与管道网络相关的输送和分销业务才具有自然垄断性。不过，煤气属于“三易”产业，因此煤气生产的竞争，即使不与规模经济的损失相关，也会存在着安全性问题。安全性也涉及到与煤气供应相关的煤气设备的供应、安装和维修等业务，尽管其可以认为是非自然垄断业务。
(5)铁路。建设铁路线路、生产和供应机车车辆、铁路物资、对路网进行日常维修和管理、客货运输服务等等，都可以认为是铁路业务。但只有路网经营（日常维修和管理）才具有自然垄断性。不过，路网经营和通过网络提供的服务（客货运输）之间需要保持高度的协调，存在着范围经济。
上述五个行业，电信业的改革走在前列。1994年联通公司的成立标志着初步打破了由邮电部统辖的中国电信的独家垄断局面。在竞争压力和技术替代性增强的条件下，电信资费呈逐步下降之势，而服务质量则明显得到改善，增加了消费者福利。电信业初步改革所取得的成果，在事实上说明，政府管制方式的变革是卓有成效的。如何深化电信业的改革，成为我国目前的焦点话题，观点不尽相同，但电信业在技术上业已成为竞争性市场结构是不容否认的。从长远来看，除本地电话网络外，包括长话业务在内的电信业务政府无疑应该放松管制，允许潜在竞争者进入，以充分发挥竞争性市场的作用。当然，考虑到改革的循序渐进性，考虑到如何在改革中确保我国电信业在国际上的竞争力，在近期内是将中国电信分割为若干个地区性电信公司，还是在政企分离的同时保持中国电信的完整性并鼓励和扶持像联通公司这样的进入者是值得进一步斟酌的。但至少应当将中国电信的相关业务分别记帐，独立核算，以防止其通过所经营的垄断业务和非垄断业务实行交叉补贴的方式，为潜在竞争者设置经济性进入壁垒。
电力产业改革的总体方向应当是：将发电和供电业务纳入竞争性领域，实行多家竞争，而且不论经济“成分”如何。所应考虑的是要适当保持发电企业的规模性，以免防止造成一哄而上（诸如小火电、小水电），既浪费资源，又丧失规模经济效益的局面。与此同时，输电配电网络可实行一家或少数几家垄断经营，电网公司一般不得经营其他相关业务，促使其能够公平对待各发电和供电公司，实行“竞价上网”和优质使用。
自来水和煤气行业，由于其相对较强的自然垄断性（即网络的规模经济，以及网络业务与相关业务的范围经济），因此可采取地区垄断性的竞争比较管制方式。也可以考虑在严格规定产品质量、安全指标和环境控制的条件下，允许潜在竞争者进入管道设备生产供应业务，以免垄断企业强制进行“捆绑式”高价配给，损害消费者利益。当然，如果条件成熟，也可先在一些地区试行自来水和煤气生产业务的开放式竞争，但必须考虑对质量的监督，和对资源（特别是水资源）的保护。
铁路管制的改革，在维持路网的完整性（即组建全国统一的铁路网络公司）的同时，在铁路客、货运输服务业中展开适度竞争是较优的选择。现行铁路的其他业务，如铁路线路建设、设备供应应该采取开放竞争格局。
对经营自然垄断业务的企业采取激励性规制政策，以提高其内部运行效率。
(1)对于那些地区性垄断业务，如自来水、煤气的网络供应，地方政府在掌握详细准确的标底后，可允许全国各类相关公司参与竞标，中标者可获得一定期限的特许经营权。虽然这些企业之间并不存在着直接的市场竞争，但只要能够消除彼此间的共谋行为，那么这种相互间的竞争或比较能够为管制当局提供有关成本水平和服务质量高低的信息，充分发挥管制的监控功能，从而使管制变得更有效率。而且，这些企业本身就具有地区性强自然垄断性质。这是一种市场性的公共选择制度，能够造就一批潜在的竞争者，增加了垄断企业的经营压力。
(2)对于那些全国性网络垄断经营公司（铁路网络、电力网络），实行价格上限法较为可取。这是在管制当局和被管制企业以签订合同的形式，规定了价格的上限，从而使价格原则上只能在这个限度内自由变动。这是英国较为广泛采用形式，其模式为：RPI-X。RPI表示零售价格指数，即通货膨胀率。X是管制当局确定的在一定时期内企业生产效率增长的百分比。如果RPI-X是负数，则企业必须降价，其幅度为RPI-X的绝对值。由于价格受到限制，因此企业存在着向较低成本要效益的激励机制。但这种最高限价需要选定适当的时期进行相应调整。否则，如果调整期过长，企业因长期享受最高价格保护而无更大动力来革新技术、较低成本；如果调整期过短，企业无从较低成本中取利的预期。
(3)实行特许权投标制度。这是将政府给予企业垄断性事业特许权限制在一定的时期内，在特许期结束后，再将特许权通过竞争投标制给予标价较为理想（即以较低的价格提供较优服务）的企业来组织生产。在一定条件下，这种措施既能促使企业提高内部效率，也能确保自然垄断产生的规模经济。这适用于全国性网络公司（或地区垄断企业间）的经营权竞标中，以增加潜在竞争压力。
实行投资多元化。
目前，我国自然垄断基本上行业仍然属于“瓶颈”行业，吸收各方投资是改善我国经济结构的必然选择。但由于这些行业属于基础产业，关系国计民生，必须保持国有经济的主导地位（至少不能让外资控制）。因此，可考虑的办法是：在非自然垄断业务中，在适当保持规模经济和范围经济的前提下，允许非国有经济和外商进入，展开公开竞争，开拓市场。在自然垄断业务中，可考虑采取股份制的方式（保持国有经济的控股权），组建股份公司，吸收社会各界资金，壮大国有经济，改善国民经济结构。
加强相关法律建设，确保市场健全运行。
深化改革，立法先行。应该尽快加强这方面的法律制度建设，以使改革有法可依。（课题组成员：余小平 马晓玲 张学诞 赵全厚）
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