村民自治面临的挑战与政策选择，本文主要内容关键词为：村民自治论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治体制的确立，是中国农村经济体制改革的产物。村民自治活动的开展，因应于农村社会的政治、经济及社会结构的根本性变迁。这一制度性的调整，首先是与农村经济体制的彻底变革相契合的，同时也是中国农村社会政治治理制度的一次历史性变革。10多年大规模的村民自治活动，是中国5000年历史上第一次在基层进行的民主实践。这一空前的历史性进程已经展现出良好的发展前景。但是，由于缺乏制度方面的本国历史经验可资借鉴，以及传统管理体制惯性的作用，更由于村民自治所引发的一系列带有根本性的利益调整，就使得在实施村民自治的过程中，出现了整体性的体制调整以及村民自治制度自身完善的需要，村民自治面临着进一步的政策选择。
一、村民自治面临的挑战：制度建设的失衡与结构性的矛盾
我国的村民自治萌发于20世纪80年代初，是适应农村联产承包经济体制改革而产生。从1982年《宪法》确立至今，村民自治经历了一个渐进发展过程，即从体制的确立到全面试行，再到规范完善。在发展过程中，村民自治最终形成了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的制度体系，和以“海选”为典型代表的丰富的实践经验。
但是，在5000年中华民族的发展史上，村民自治是第一次在全国范围内进行的基层民主化建设。在一个缺乏民主传统的国家内进行大规模的基层民主化建设，实际上是一次内容广泛的政治渐进革命。这种渐进性的革命势必对传统的政治文化与现行的政治体制带来根本性的冲击，由此必然面临着一系列的重大挑战和困难。这些挑战和困难既来自体制内部，也来自体制外部。
1.村民自治制度建设中的问题
村民自治制度建设在实践过程中有了长足的发展，取得了令世人瞩目的成就，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治制度的主体框架已基本建立。但是，从总体情况来看，发展是不平衡的。这种不平衡主要表现在以下方面：
首先是村民自治制度中各项子制度建设的不平衡。村民自治制度是由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项具体的制度有机结合而成的制度体系。各项具体的制度之间既相对独立，又密切相关，构成了一个完整的整体，各项具体的制度只有相互配套实施，才能使整个制度发挥最佳效应。目前，从全国情况来看，在四项制度建设中，民主选举制度发展较为完善，而其他三个方面相对滞后，有些甚至是空白，如村民会议制度、民主监督制度等。比如村务公开，在这方面目前尚缺乏刚性的统一规范，随意性很大。村务公开在很多地方就成了雷声大，雨点小。再比如，在村委会成员罢免的问题上目前也没有统一的明确规定，包括罢免案的提出、罢免的方式、罢免的程序等。
其次是制度的总体指导框架建设与程序性设计发展不平衡。基本制度需要系统的程序规定支持。因此，制度的主体框架建立后，还需要一系列技术性和程序性设计来加以充实。村民自治如同任何其它制度一样，如果缺乏各种技术性制度的支持，就很难得以不断完善和巩固。从目前的总体情况看，制度的技术性和程序性依然十分薄弱，即使是制度建设较好的民主选举制度方面，也存在着不少亟待完善之处，如选举日的规范，竞选的规则，选票的制作程序；预选的规则；委托投票的规则；唱票和计票的规则等。虽然技术性和程序性建设目前已引起人们的注意，并已迈出了步伐，但是，由于我国的传统并不重视这些技术性和程序性的制度建设，加之选举引发的政治性讨论使和人们易于陷入激动的亢奋状态，从而难以静下心来进行细致入微的程序性建设，因此村民自治的程序化建设还十分欠缺。
第三是地区发展不平衡，村民自治已在全国普遍推开，村民的民主意识和参与欲望有了很大的增长，民主选举、村务公开等制度已成为治理农村的根本制度。但是，从地区分布来看，村民自治制度在全国的发展是极不平衡的，有些省村民自治制度建设，特别是民主选举制度建设已达到了相当高的水准，为国际社会所认可，而有些省或有些省的有些地区则基本没有建立起来。例如，绝大部分的省都已制定了《村委会组织法》的实施办法，但仍有个别省尚未制定；有些省的村委会换届选举已搞了四五次，而有些省只搞了一二次，即使这一二次也十分不规范，只是走过场而已；有些地方建有完善的村务公开制度，村务定期向村民公开，而有些地方村务则从来不向村民公开，村里的财务成了一笔糊涂账；有些地方制定有村民自治章程，而有些地方连村规民约都没有。村民自治制度建设地区发展的不平衡不仅在制度建设薄弱地区引发了许多社会问题，而且也制约了村民自治制度的整体发展。
2.村民自治制度建设面临的外部挑战
村民自治不仅受到了来自其自身制度建设发展不平衡的制约，同时还受到了来自外部的严峻挑战，而正是这种挑战在很大程度上导致并进一步强化了制度建设发展的不平衡。村民自治发展遭遇的外部挑战主要来自以下方面：
第一，来自县乡人民代表选举制度方面的影响。尽管我国从50年代开始即实行了乡级人民代表的直接选举，1979年又决定对县级人民代表也实行直接选举，但由于选举程序和选举技术不能够保证选民充分自由地表达个人意见，因此可以说，县乡人民代表的选举基本上还只是一种形式，没有实质性的意义。与村委会选举相比较，县乡人民代表选举的的主要不完善之处在于：一是代表的候选人不是通过预选产生的，也就是说，代表提名的决定权并不在选民手中，这首先就具有派选的特点；二是在选举过程中，代表候选人无需竞选，甚至也不需要同选民见面，选民对代表候选人的自然状况和能力一无所知，这样选民的投票就具有很大的随意性和盲目性；三是县乡人民代表的选举没有严格的秘密划票的措施来保障选民意愿的表达；四是县乡人大代表的选举大都实行秘密计票，计票规则不受选民的监督。所有这些问题的存在都给选举的“黑箱作业”预留了很大的空间，大大降低了民主选举的质量，损害了选民对选举的信任度。这一方面误导了人们对选举的认识；另一方面也影响了村委会民主选举的制度建设和操作实践。
第二，来自乡镇体制改革滞后的影响。乡镇体制对村民自治的影响主要来自两个方面：一是它的领导体制；二是它的管理体制。从领导体制而言，乡镇主要领导长期以来实际上一直是由县委委任的。这种权力的来源渠道在很大程度上导致了只对上负责而不对下负责的弊端的产生。由此乡镇干部选择村干部时也是要求对上负责，主要标准就是听话，服从指挥，保证上级任务的完成，至于是否符合老百姓的心愿则是将要的了。这就使得相当一部分乡镇干部对民主选举一直抱着不支持的态度，制约了村民自治的发展。同时，乡镇干部任命本身也对民主选举造成了不良影响，使得一些村的原任命制的受益者以此为依据拖延甚至抵制民主选举。另外，随着经济改革的深入，乡镇、村和村民各自的利益逐步突出出来，收缴各项提留及农业税、农林特产税等成了乡镇的主要功能。在乡镇治理结构和治理方式没有做根本性调整，乡镇人民代表的选举并不足以对选民产生强大的凝聚力的情况下，乡镇要收缴各类款项就会与村民和经村民选举产生的村委会发生矛盾。村民必然要求乡镇改变领导行为，要求乡镇依法行政，甚至要求乡镇决策的民主化等。村民的这些要求与乡镇的传统治理结构和方式产生了矛盾，具体地就表现为国家农村基层政权组织与村民和村民自治组织之间的不适应。
第三，来自村委会与村党支部关系的影响。党的领导，按照通行的看法，在村中就集中表现为村党支部的领导。而由于基层党内民主不够健全，党支部的领导往往又简单地表现为党支部书记的领导。党支部书记决定村中的一切事务，是人民公社化以后几十年村内的基本决策体制。党支部书记虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。由此在村的治理上就产生了两重矛盾：一是任命制与选举制的矛盾。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位，村民多有怨言，“选来选去选了个二把手”。这是新旧体制并存的后果。二是二元决策中心的出现。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。一事当前，支书说党支部是村的领导核心，故我有权决定；而村委会则以《村委会组织法》为依据行使决策权。两者谁都不肯放弃决策权，于是便出现了村务决策二元化的格局。从全国普遍的情况来看，村中的“一只笔”现多为党支部书记。但是，由于党的基本民主建设不够完善，对党支部行使决策权没有太多的限制性规定和程序性设计，党支部行使领导权往往就变成了支部书记一人说了算，支部书记便成了村中至高无上的人物。这严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。
第四，来自利益驱动的影响。农村政治关系的根本变更，必然导致利益关系方面的重大调整。在利益关系方面，村民自治无疑直接从根本上铲除了腐败的根源，这就必然要得罪那些既得利益者。在委任制下，拥有委任权的乡镇干部与被委任的村干部实际上形成了较强的利益关系，也可以说是一定的既得利益群体。在这种关系之下，村干部为了保住位子往往要向乡镇干部提供一定的利益好处，实行村民自治后，村干部的合法性来自于村民，其权力也由村民授予，因此，他们必须对村民负责。这就大大削弱乃至从根本上斩断了传统的村干部与乡镇干部利益关系，因此遭到了原收益者的强烈反对和抵制。这种反对决不会是直接诉诸于利益关系的陈述，最常见的是表现为意识形态的担心与政治原则的坚持。有的以“选举必然导致混乱”为由公开拒绝在本乡内进行选举；有的以“选举上来的干部不听话，无法保证上级任务的完成”为借口，要求在乡镇党委内定的基础上选举。
第五，行政指导存在不完善之处。对村民自治的行政指导缺乏系统的、规范的政策规定，指导的程序也不完善。在指导中往往是就事论事的多，缺乏示范效应；或者以包办代替指导；甚至出现因指导者认识不清，经验不足而导致指导失误的情况。
总之，在村民自治取得了伟大的历史性进展之后，这一民主自治的制度性建设所提出的问题和面临的挑战远比其已经解决的问题要复杂得多。这也是任何制度建设和完善的过程中必然会出现的现象。现在的问题在于，应该顺应历史的发展趋势去面对这些问题，规划发展的方向，采取积极的解决措施和办法，唯有如此，村民自治才能实现全面跃进。
二、基本的政策选择
中国农民是以村民自治的基本实行而进入新千年的。这是5000年来历史的一个根本的转折点。村民自治是经济体制改革和改革开放的产物，它的进一步完善，也需要置于市场经济和改革开放的大背景下进行。
1.政策选择的出发点
在这一大背景下，进行政策选择的基点在于：
——顺应市场经济和法治国家的发展趋势；
——在稳定的前提下从事基层民主政治建设；
——渐进战略。
2.完善村民自治制度的具体对策
根据上述基点，在村民自治的制度建设方面，可考虑采取以下对策：
(1)进一步加强村民自治的制度化建设。村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行，特别是要着重程序性方面的技术设计。从总体上看，选举仍是重点，这是因为选举牵涉的矛盾面很大，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时，也要兼顾到其它三个方面的制度建设，尤其是村民代表会议、村务公开等制度的建设，要紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理格局。
(2)规范和完善行政指导规则。在政策协调与行政指导方面，一是要加强政策导向的宣示以对发展进程有所规划。国家层面要加强综合协调，要为各个系统的基层组织尤其是党的基层组织与村民自治组织的协调和统一制定基本的指导方针，厘清两者之间的关系，发挥各自应有的作用。二是要规范行政指导工作，提高行政指导水平。村民自治的行政指导工作也要规范化、制度化。此外，还要规范行政指导行为。行政指导主要是政策引导、总体规划、调查研究、检查监督、总结示范等，而决非包办代替。三是要强化村民自治示范活动和积极开展不同层面、不同形式的培训活动。
(3)理顺各种关系。使村民自治制度与县乡人民代表大会制度、乡镇领导体制和农村党支部的领导制度协调一致，是村民自治得以良性发展的关键。要解决好这一问题，就应适应村民自治的要求来调整和完善相关的制度。
首先，要完善县乡人民代表的选举制度。要通过村委会选举的辐射效应加速县乡人大代表选举制度的改革，使选民的意愿在选举中得以真正表达。县乡人民代表选举制度中存在的问题，不仅对村民自治的发展造成了影响，更严重的是大大降低法律的严肃性和公民对政府的信任度。因此，在县乡人大代表的选举中应大量借鉴村委会选举中被反复证明了的成功经验和做法，加强选举的技术性设计，完善和规范选举的各个环节及其程序，如在选举中引入竞争机制、改进候选人的提名方式、实行秘密划票等，以保证选民能自由、充分地行使自己的权利，表达自己的意愿。
其次，理顺村与乡镇的关系，同时实现村务管理的制度化。《村委会组织法》对村委会与乡镇政府的关系作了明确规定：乡镇与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。因此，对乡镇的管理体制要进行改革，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。特别是要切断乡镇与村的经济利益联系，改变“村务乡管”、“村财乡理”的局面。要变以事后监督为主为以事前监督为主，变更多的行政干预为更多的司法监督。为此，一是要建立和健全乡镇对村委会的指导监督制度，合理限制和制约乡镇政府的权力，使乡镇政府对村委会的指导监督规范化、制度化；二是要建立和完善各种财务管理制度和村务公开制度，促进村财务管理的规范化、制度化，提高村务管理的质量和水平；三是建立一支相对稳定的、熟悉财务管理规则的农村基层会计队伍。会计人员应通过统一的考试，持证上岗，不得兼任村干部。县、乡两级政府应做好基层会计人员的培训工作，不断提高他们的管理素质和业务水平；四是建立健全农村审计监督机制，包括财务管理审计、专项审计、离任审计等多种形式，以严肃财务管理制度和财会纪律，促进财务管理效率的提高。
再次，要理顺党支部与村委会的关系。党支部是农村的领导核心，这是法律确定的地位，问题在于这一领导核心地位如何实现。领导核心指的是政治上的领导，而非越俎代庖，替代村委会直接办理村民自治的各项事务。党支部要发挥领导核心作用，就是要保证宪法、法律和党的方针、政策在农村贯彻执行，督促村委会依照宪法和法律的规定实行自治，积极提出村的各项发展规划并通过村民会议或村民代表会议形成决议，监督村委会贯彻落实，监督村委会的工作及村委会干部的行为。另外，还应加强党的基层组织的民主建设，完善党内的民主决策机制，改进党支部成员的产生办法。