中小企业政策演变特征与前沿研究，本文主要内容关键词为：中小企业论文,特征论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1001-4950(2006)11-0028-10
中小企业在国民经济发展中不仅发挥着增加就业、培养企业家、活跃经济、为大企业配套、提高市场竞争性的作用，而且科技型中小企业还是技术创新的活跃成分和主力(池仁勇，2003：89～92)。因此，一个多世纪以来，世界各国政府越来越重视对中小企业的政策扶持，正是在政府政策的扶持下，各国中小企业才得以迅速发展壮大，也越来越成为理论和政策的关注重点。然而，由于各国中小企业的地位与作用不同，发展阶段各异，所面临的问题有别，因此，各国中小企业政策类型、措施纷繁复杂。但是，在这纷繁复杂的中小企业政策发展过程中是否存在内部规律性呢？本文试图从政策统计的角度分析中小企业政策发展的阶段性，政策连续性、关联性以及发展趋势。尤其是通过对发达国家中小企业政策演变规律的分析，为我国中小企业政策发展提供借鉴。
一、调查研究方法与样本说明
本文选择了全球17个国家或地区的组织作为研究样本，其中亚洲8个，包括日本、韩国、新加坡、马来西亚、菲律宾、泰国、我国香港和台湾；欧洲6个，包括英国、德国、法国、意大利、俄罗斯和欧盟；美洲2个，包括美国、加拿大；大洋洲则仅包括澳大利亚。通过网络和文献库收集这些国家和地区历年的中小企业扶持政策样本共901个，其中亚洲529个，欧洲214个，美洲141个，大洋洲17个。根据中小企业扶持政策的内容把这些样本分为八大类，即组织扶持政策、产业扶持政策、创新扶持政策、金融扶持政策、财税扶持政策、社会化服务政策、基础政策和其他扶持政策。
其中，组织扶持政策是指有关扶持中小企业的社会团体、企业联合组织、服务中介等政策与法规；产业扶持政策是指旨在扶持产业结构调整和提升、产业集群区域经济发展、中小企业经营等的政策措施；创新扶持政策是指促进与扶持中小企业开展技术创新的政策和法规；金融扶持政策是指支持中小企业融资的有关政策法规，如有关政府专项基金、产业投资基金、风险投资基金、政策性银行、商业银行、中小企业金融机构、中小企业投资公司以及二板市场、产权交易、企业债券发行、中小企业融资体系和信用保证体系等的政策与法规；财税扶持政策是指有关中小企业财政补贴、税收优惠、政府采购等的政策措施；社会化服务政策是指有关扶持中小企业出口、拓展市场和信息网络、培训辅导、社会化互助、简化行政手续等的政策与法规；基础扶持政策是指有关中小企业的基本法、市场公平竞争法、中小企业定义标准、扶持中小企业发展的重要计划及政策法规等；而其他扶持政策则包括商业秘密保护政策、环境保护政策、就业政策、扶持特殊企业的政策等。
二、中小企业政策演变的规律分析
对上述政策样本从时间、内容、对象、效果等维度进行统计和聚类分析，我们归纳出中小企业扶持政策演变的一般规律如下。
1.中小企业扶持政策数量普遍呈增长趋势，类型从单一到系统。按照时间维度对各国或地区的中小企业政策进行归类的结果表明(参见表1)，各类中小企业政策数量呈上升趋势，这说明各国政府对中小企业的关注程度在提高。特别是在二战以后，政策数量呈大幅度增长趋势，而类型也有了质的飞跃。其原因主要有：(1)垄断经济体制的崩溃，对中小企业认识的转变。二战前，垄断体制在世界经济中占据统治地位。在垄断经济体制下，中小企业不能发挥其应有的竞争优势与发展潜力，因而中小企业的重要性得不到认同。二战后，垄断经济体制的崩溃为广大中小企业的发展提供了广阔的空间，中小企业吸纳社会冗员、提高市场竞争性、培养企业家等方面的作用得到了各国政府和社会的认可。1969年，英国政府专门成立了Bolton中小企业调查委员会，并于1971发表Bolton调查报告。该报告指出中小企业的贡献在于：创造就业机会，实现适度的规模效率，满足多样化需求，与大企业配套，提高市场的竞争性，孵化新兴企业和产业等。[1] 1973年熊马克(Schumacher,E.F.)出版著作《小的就是美好的》以后，中小企业受到空前的重视，各国政府纷纷制定和颁布中小企业扶持政策与法规。(2)技术创新周期缩短，中小企业的优势显现。20世纪70年代以来，新技术革命及其发展对现代社会物质生产方式产生了极其深刻的影响，尤其是电子技术发展使得小规模生产成为可能，许多领域出现了生产规模小型化、分散化的趋势。同时，随着技术创新速度的加快、产品更新换代周期的缩短、市场需求的多样化，中小企业因其经营灵活性而比大企业更具市场适应能力，因此，中小企业成为各国技术创新政策的扶持对象。(3)科技型中小企业的发展需要社会风险资本和政府政策性融资的支持。20世纪80年代，美国科技型中小企业的成功，以及电子、信息等新兴产业的蓬勃发展，在很大程度上得益于风险资本和技术创新基金的资助，因而，各国政府纷纷模仿美国政府的做法，出台扶持中小企业技术创新、新兴产业发展等的政策。
表1中小企业扶持政策的数量和类型演变(单位：项)
类型 社会化
时间 组织 产业扶持 金融 创新促进 财税
服务
基础政策 其他 合计
1870年以前 0 00 00 003 3
1871～1890 0 00 00 010 1
1891～1910 0 10 00 000 1
1911～1930 4 50 00 01010
1931～195012 8
18 10 1
12052
1951～197042 27
39 6
10 8
135
150
1971～199031 64
64 29
3836
288
298
1991～200432 39 120 40
3960
34
22
386
合计 121144 241 76
87
105
89
38
901
资料来源：根据相关文献整理。
2.中小企业政策与经济发展水平相适应。按照经济发展水平与时间两个维度分析中小企业政策出现的数量和顺序的结果表明，政策呈梯度发展态势，与经济发展过程正相关(参见表2)。最早涉及中小企业问题的法律是英国于1833和1834年颁布的《工厂劳动法》(旨在用法律形式对企业雇用童工的问题进行规范)，其次是美国1890年颁布的《谢尔曼法》。日本真正与中小企业有关的法律是1924年的《出口商品工业组合法》，亚洲其他国家都是从上世纪70年代以后才开始制定有关中小企业的政策法规。可见，中小企业政策法规的完善程度与市场体系的健全程度两者之间存在一定的相关性，这反映了中小企业是市场经济的主要成分之一，企业的发达程度总是同社会生产力的发展水平相一致的。
表2中小企业扶持政策数量的国家(或地区)分布(单位：项)
资料来源：根据相关文献整理。
表2的数据表明，某些国家或地区的中小企业扶持政策在某一阶段呈飞跃式增长。例如，二战后的日本、70年代后的亚洲发展中国家(或地区)、70年代后的欧洲发达国家等，它们的中小企业扶持政策快速增长是与当时各国(或地区)经济发展状况紧密相关的。
二战后，日本经济受到严重打击，由于物资严重匮乏，大企业难以迅速恢复生产。为了尽快恢复经济，日本政府出台了大量振兴中小企业的政策促其发展，并且制定了专门以中小企业为对象的产业政策。[2] 20世纪70年代，以电子计算机为代表的新技术革命要求亚洲发展中国家和地区的工业化进程既要符合传统工业化对工业结构升级的要求，又要跟上现代化的步伐，发展高新技术产业，因此，它们出台了大量扶持中小企业发展、促进产业结构调整和升级、活跃市场经济的政策。[3] 另外，70年代以后，在Bolton报告的影响下，以英国为代表的欧盟国家仿效美国的做法，在风险资本、企业孵化器、融资等方面纷纷制定政策和法规以支持科技型中小企业的发展。
3.中小企业政策呈阶段性特征。资本主义经济经历了自由竞争、垄断和二战后的国家干预阶段。根据不同阶段对中小企业政策的数量进行统计，可得出表3所示的结果。
表3中小企业政策数量的阶段性分布(单位：项)
资料来源：根据相关文献整理。
如表3所示，中小企业扶持政策的第一阶段是自由化扶持阶段。在这个阶段，各国政府的中小企业政策目标是提高中小企业参与市场竞争的能力，缩小大中小企业间的差距，反对垄断、保护市场竞争。例如，美国的1890年《谢尔曼法》，1945年美国国会参议院中小企业问题研究特别委员会发表的《维持自由竞争报告》和1936年日本的《商工组合中央金融公库法》等，都是以保护竞争、提高中小企业竞争力为目的的。这个阶段中小企业政策的主要类型是强化产业基础、促进组织合作和发展融资机构等。
二次大战后至20世纪70年代，是中小企业政策发展的第二阶段，即保护性扶持阶段。二战后，欧美国家大多提高了对中小企业的认识，开始对小企业采取保护政策，政策转变的原因主要是：(1)垄断企业的吞并与政府的歧视不但没有消灭中小企业，反而使中小企业更顽强地生存了下来并得以发展壮大，中小企业在社会生产力多元化的环境中生存与发展的能力，以及在资源配置过程中表现出来的难以被大企业取代的灵活性受到了重视；(2)由于垄断的弊端逐渐暴露出来，垄断限制、扭曲甚至破坏了市场机制，从而成为导致经济危机的重要原因之一(程惠芳，1995：56～57)。
在保护性扶持阶段，中小企业政策主要旨在解决中小企业的基本地位，设立专门的管理机构。在这个阶段，各国或地区主要制定了中小企业基本法律，中小企业专门管理机构、信用担保机构政策等(如日本于1948年设立了中小企业厅，并于1963年通过了《中小企业基本法》；美国1953年通过了《中小企业法》，并成立了中小企业局；德国1954年实施《中小企业信用担保法》；泰国1954年设立了工业促进厅；韩国1960年在商工部设立了中小企业科，并于1966年通过《中小企业基本法》，成立中小企业局；菲律宾1962年设立家庭工业局，并从法律和制度的角度保护中小企业的发展，从政策上关注中小企业的法律地位、税收平等、融资权利等基本问题。
从总体上说，这一阶段的中小企业政策在数量和类型上都在第一阶段的基础上有了较大的发展，政策类型涉及组织、财税、金融、创新、产业扶持、社会化服务等各个方面，但主要是组织、金融和产业扶持政策。在所出台的全部政策中，后三种政策的数量分别占到了26.90％、28.43％和17.26％，三者之和占总量的72.59％。另外，在这一阶段，各国或地区加强了扶持中小企业的立法工作，法律占到了51.78％，这充分说明各国或地区开始重视为扶持中小企业长期发展奠定法律基础。
20世纪70年代以后，中小企业政策发展进入了系统扶持阶段。在这一阶段，技术革命使西方经济出现了转机，呈现出与生产、资本集中化和大型化并存的生产和资本分散化、小型化趋势，从而促进了中小企业绝对量和相对量的不断上升(邱海平，2002：39)。尤其是进入20世纪90年代以后，美国掀起了以互联网为代表的新经济浪潮，改变了企业的经营思想和经济发展模式。传统意义上的工厂化大批量生产方式受到了挑战，知识密集型、组织扁平化的中小企业备受追捧。在这个时期，一些国家制定了大量扶持科技型中小企业的政策法规和文件。因此，这个阶段，产业扶持政策、创新促进政策和社会化服务政策的数量以较快的速度增长，而且产业扶持政策的侧重点与上一阶段略有不同。除扶持特定产业外，还强调合理地调整产业结构和发展区域经济，社会化服务政策也是全面开花，政策类型趋于综合化。政策向着扶持属于中小企业自己的金融机构、产业组织和基本法律等综合方向发展，这表明了各国中小企业在国民经济中的基础地位、长期发展战略地位得到了确立。
4.中小企业政策与产业政策呈现较高的相关性。中小企业政策可以按性质分为保护性政策和扶持性政策。保护性政策的基本假设是：中小企业是弱者，容易被大企业吞食，因此需要保护。这类政策包括反垄断法、反不正当竞争法、基本法、合作组织法等。例如，美国1890年的《谢尔曼法》、1914年的《克莱顿法》、1934年的《米勒—泰丁法》、1936年的《罗宾逊—帕特曼法》、1950年的《塞勒—凯福尔法》和1964年的《机会均等法》，日本1937年的《关于禁止垄断确保公正交易的法律》，德国1958年的《反对限制竞争法》，等等。扶持政策的基本假设是：中小企业具有高成长性、强竞争优势，为了促进中小企业成长，推进经济发展，有必要制定政策来加以扶持。这类政策包括各种产业政策、金融政策、技术创新政策、人才政策、振兴计划和财税政策等，其特点是数量众多、涉及面很广。
对901项样本政策、法律和文件等按保护性和扶持性进行聚类的结果表明，工业进程开始阶段的中小企业政策几乎都是保护性政策，到了20世纪30年代后期才开始有扶持性政策出现，其中最关键的转折点是1950年前后。二战结束以后，各国开始发展经济，出台了大量针对中小企业的扶持性政策，使得扶持性政策的数量开始超过保护性政策，并且呈现直线上升的态势。除了经济发展的直接需要以外，另一方面的原因就是各国政府逐渐认识到单纯的保护性政策不足以克服中小企业自身的缺陷和弱点，中小企业必须依靠政府强有力的扶持政策，才能较好地发展。进入90年代以后，中小企业获得了长足的发展，中小企业的重要性、竞争力与发展潜力得到了普遍的认可，因此，保护性政策逐渐趋于减少，各种扶持性政策数量一路攀升。
中小企业最容易进入的领域是那些固定资产投资少、进入壁垒低的行业，新兴行业往往是中小企业的“淘金”之地。因此，每次新兴行业的出现都会导致大量中小企业的诞生，各国政府就会出台很多扶持政策。例如，上世纪六七十年代电子产业的兴起与发展，促使许多国家纷纷出台相应的政策进行扶持。日本1957年的《电子工业振兴临时措施法》和1983年的《高技术工业积集地区开发促进法》、韩国1972年的《技术开发促进法》、意大利1982年的设立技术创新特别滚动基金和美国1983年的《小企业技术创新研究计划》(SBIR)等等都是这个背景的产物。
5.中小企业政策的针对性和时效性。从各国的实践来看，由于历史、文化和经济发展水平等条件不同，各国制定实施的中小企业政策所强调、突出的重点也各异。同时，在不同的经济发展阶段和不同的经济环境中，各国的中小企业政策目标和手段与其各自的实际情况相适应，呈现出较强的针对性和时效性(锁箭，2001：308～309)。
本文针对中小企业发展进程中遇到的三个主要问题(20世纪70年代石油危机、新经济冲击下的世界产业结构调整以及1997年的亚洲金融危机)系统研究了各国政府为扶持中小企业发展而制定的具有针对性的政策措施。
首先，70年代石油危机。1973年爆发的石油危机导致众多中小企业处境艰难。面对国内外环境的急剧变化，许多国家调整了经济政策，给予中小企业有力的支持。一方面，为中小企业提供金融财政支持，直接降低它们的生产成本。例如，日本政府出台了一系列紧急金融政策，如《小企业经营改善融资制度》(1973)、《国际通货形势变化下的中小企业紧急对策》(1973)、《中小企业金融紧急对策》(1974)、《第二项中小企业金融紧急对策》(1974)、《中小企业紧急对策》(1977)、《关于日元升值的中小企业紧急对策》(1978)、《日元升值下的中小企业对策临时措施法》(1978)。英国政府于1977年9月成立“利巴委员会”，对中小企业税负问题进行调查和研究，提出了在税收和金融方面支持中小企业的政策建议。加拿大政府颁布了一系列财税立法，如《库存补贴法》(1976)、《资源补贴法》(1976)、《联邦政府采购计划》(1977)、《投资税减免法》(1978)、《制造与加工利润免税法》(1979)和《联邦税减免法》(1979)等。
另一方面，积极采取措施促使中小企业进行调整，推动中小企业向知识密集型领域进军，提高中小企业技术创新和适应经营环境变化的能力。日本政府分别于1973年和1974年两次修改了《中小企业现代化促进法》，并出台了《大规模零售店法》(1973)、《中小零售商业振兴法》(1973)、《传统工业品产业振兴法》(1974)、《中小企业转换事业临时措施法》(1976)、《中小企业经营领域调整法》(1977)和《产地中小企业对策临时措施法》(1979)等一系列政策。法国政府分别于1973年、1975年和1979年提出了《密耶拉莱报告》、《修德鲁报告》和《马约报告》，对如何发展本国中小企业进行了论证，并提出了一系列政策方案。德国政府出台了《中小企业结构政策专项条例》(1976)。韩国政府制定了《中小企业系列化促进法》(1975)。
石油危机时期，各国政府还出台了旨在防止破产、维护公平竞争的政策，如美国的《哈特—斯科特—罗狄洛法》(1976)和《破产改革法》(1978)，日本的《防止中小企业倒闭破产法》(1977)，以及韩国的《物价稳定及公平交易法》(1975)。
其次，新经济冲击下的产业结构调整。电子计算机技术、通信技术和生物技术等新兴技术的发明和发展，使得生产呈现分散化、小型化趋势，全球出现了产业结构逐步调整的态势。针对经济环境的这些变化，各国政府也调整了中小企业政策的重心。一方面，大力扶持企业技术创新，支持高科技产业发展。为了帮助各成员国中小企业在最广泛的国际范围内获得新的科学技术，欧盟颁布了以下法律文件：欧盟理事会于1994年10月10日通过了《关于在经济竞争中充分发挥中小企业(含手工业企业和小小企业)经济活力和创新潜力的决定》[4]，于1995年11月27日和1999年1月25日通过了《关于中小工业企业与技术创新的决定》[5] 和《关于促进中小企业技术创新和鼓励中小企业参与科学研究、技术发展和应用计划的决定(含附件)》[6]。各国政府为中小企业的技术创新问题颁布的法律有：日本的《中小企业技术开发促进临时措施法》(1985)、《关于促进中小企业创造性事业活动的临时措施法》(1995)、《关于搞活特定产业集成的临时措施法》(1997)；韩国的《新技术事业支援法》(1989)、《中小企业技术创新促进法》(2001)；美国的《小企业创新发展法案》(SBIDA)(1982)、《小企业技术创新研究计划》(SBIR)(1983)、《技术竞争力法案》(1987)和《关于加强小企业研究与发展的法案》(1992)。另一方面，努力拓宽中小企业的经营领域，推动它们进行转型，并鼓励个人创业。企业转型是欧盟委员会企业政策的重要内容之一。[7] 欧盟委员会于1994年12月7日通过了《关于中小企业转让的建议》，对中小企业在转让前和转让过程中所遇到的困难、障碍及其原因做了说明，并对各成员国提出了具体的要求。[8] 日本政府在这方面的政策包括《特定中小企业转产对策临时措施法》(1986)、《关于跨领域融合中小企业知识、促进开拓新领域的临时措施法》(1988)、《关于特定中小企业开拓新领域，顺利适应经济结构变化的临时措施法》(1993)和《新事业创业促进法》(1998)。
最后，1997年爆发的亚洲金融危机。亚洲金融危机时期，亚洲各国中小企业扶持政策的重点主要体现在对中小企业的资金支持、信息和咨询等的社会化服务方面。
作为亚洲金融危机发源地的泰国，其政府为了减小金融危机给中小企业带来的影响，制定极具针对性的政策法规加以扶持：1997年出台《投资促进法》，鼓励和吸引外资，并于同年颁布《小企业顾问发展工程(APEC-IBIZ)》和《泰国经济激活工程(ITB)》等法律法规，政府拨款20亿泰铢，对2600多家中小企业进行扶持，帮助它们提升生产、管理、质量和服务控制效率以及市场竞争力；1998年，泰国政府制定《全国工业重组计划》，建立中小企业投资基金和泰国恢复基金，并推出“农村工业发展项目中小企业贷款”项目，为中小企业提供资金支持；建立中小企业金融咨询中心，处理中小企业的不良贷款，并成立中小企业发展协会，负责全国中小企业的发展；特批注册资本在0.4亿～1亿泰铢的中小企业在泰国股票交易所交易板挂牌，并免除新挂牌中小企业的资本利得税；[9] 等等。
其他亚洲国家与地区也出台了相关的扶持政策。菲律宾于1998年实施中小企业发展战略；同年，马来西亚设立中小企业基金；韩国于1997年建立APT型工场、中小企业专门人力就业推荐中心和中小企业专门公团，颁布《小企业扶持特别法》，于1998年成立中小企业特别委员会，并出台《保护中小企业事业领域及增进企业间合作法》。
6.中小企业政策的连续性。各国中小企业政策在具有时效性的基础上，其本身又具有连续性、适应性和动态性，即能够解决中小企业发展中遇到的一般问题，又能够随着中小企业需要的变化而动态变化。连续性主要表现在以下几方面：
首先，政策经过反复修改、修订。大多数国家的中小企业基本法律都经过了多次修订。例如，日本《中小企业基本法》于1963年颁布，后分别于1973年和1999年两次修订；韩国《中小企业基本法》于1966年制定，后分别于1976年、1978年和1982年修订了三次；美国《小企业法》于1953年颁布，后分别于1958年、2001年和2004年修订了三次。
其次，政策的关联性。一国的许多扶持政策之间具有一定的关联性，政策之间互相联系、共同发挥作用。例如，韩国于1961年颁布《中小企业协同组合法》，1983年8月韩国总统发布了《中小企业协同组合法施行令》，同年11月韩国商工部制定了《中小企业协同组合法施行规则》，这三部法律法规都是对“协同组织”扶持政策的不断深化。又例如，日本1946年11月通过《商工协同组合法》，1949年颁布《中小企业协同组合法》，并于同年出台《关于协同组合法的金融事业法》，1956年成立中小企业等生产协同组合中央会，1962年制定《商店街振兴组合法》，1967年创设协同组合制度，1999年制定《商工组合法》，几部法律或法规的内容都是相关的。美国国会于1982年7月通过《小企业创新发展法案》(SBIDA)，于1983年实施《小企业创新研究计划》(SBIR)，并又于1992年实行《小企业技术转移计划》(STTR)，作为SBIR项目的补充。
最后，政策内容的逐步深化。相关政策之间不只是简单的关联，而且是内容上的深化与改进。随着经济社会环境的变化，中小企业面临的问题、难点与需求也发生了变化。一项政策能够通过不断的深化来满足中小企业的需要，那么在一定程度上说明了该项政策制定的成功。例如，韩国1982年12月颁布《中小企业振兴法》，并建立中小企业振兴公团，制定了有关优先扶持的产业、事业转换、创业支援、振兴基金等的政策，以稳定中小企业的经营，提供金融、租税等优惠。同年，韩国政府还制定了《中小企业振兴长期计划》，进一步明确了中小企业发展的基本目标、中小企业政策的基本方向和实施政策的手段等。1983年8月韩国总统发布了《中小企业振兴法施行令》，并于1987年8月进行修订。1983年12月，韩国商工部公布了《中小企业振兴法施行规则》，并随后根据中小企业发展情况，分别于1985年3月、1987年10月、1988年6月和1988年11月对施行规则进行了修改。
7.中小企业扶持政策手段和类型的趋同性。中小企业政策是各国政府的中小企业观念的具体反映，抽象的观念只有反映到各种具体的政策载体上，才能对中小企业的发展起到直接的作用。经过上百年的演变，现阶段各国政府通过各种方法、途径来扶持中小企业发展。虽然各国的经济发展历史、状况、政策目标和需要解决的问题存在差异，但是，出台的政策有趋同化的趋势，即政策的类型、内容、范围逐渐趋向于一致。这说明各国在相互学习、借鉴和取长补短。在样本中，抽取13个主要国家或地区(俄罗斯、澳大利亚、加拿大、美国、日本、韩国、德国、法国、英国、意大利、泰国以及我国台湾和香港)的政策子样本，按照上述八种政策类型(组织、产业扶持、金融、创新促进、财税、社会化服务、基础和其他)对它们进行分类，研究不同时期出台某类政策的国家或地区数量的结果表明，已拥有相同类型政策的国家或地区的比例在四个时间段(1950年以前、1951～1970年、1971～1990年、1991～2004年)不断上升，这表明这些国家或地区中小企业政策在八个领域的覆盖面在不断扩大，反映了各国中小企业政策手段的多元化和政策类型的趋同性；同时也说明随着经济的不断发展，各国对中小企业的理念、认识逐渐趋于一致，大家都非常重视中小企业的作用与地位，积极扶持中小企业的发展。
三、现阶段各国中小企业政策的分布特征与前沿
(一)政策的分布特征
1.政策体系的完整性。世界中小企业政策经过一百多年的探索和演变，从18世纪末19世纪初西方机器大工业时代对中小企业的完全排斥、淘汰，逐步转向19世纪末20世纪初的保护政策，再到20世纪中开始的扶持政策，从最早针对某个单一问题的政策，到基本立法、产业发展的系统政策，政策数量成阶梯式增加。世界各国中小企业政策一百多年来的演变过程充分证明，各国政府对中小企业发展的重视程度在不断提高、政策更加全面且已形成体系。
2.政策重心倾向于金融与创新。在我们的政策样本中选取1995～2005年10年间的政策共305项，从各国或地区政策出台的频度看，重心主要集中在金融、社会化服务、财税、促进创新四个方面。其中，金融政策占33.11％，社会化服务政策占14.43％，财税政策占10.82％，创新促进政策占10.16％。
首先，金融与财税扶持政策。各国对中小企业的资金支持，从20世纪七八十年代以直接财政补贴为主逐渐转向通过各种途径拓宽中小企业的融资渠道，改善中小企业的融资条件，如税收优惠、信用担保、二板市场、各种专项基金、政府和民间风险投资等等。其次，社会化服务。现阶段，许多国家正在努力构建中小企业社会化服务体系，注重为中小企业提供信息和咨询服务，并且成立专门的咨询辅导机构，为中小企业的创业发展、商业筹划、企业管理和投资咨询等提供服务。最后，促进创新。现阶段，中小企业创新已成为各国或地区政府关注的重要方面。它们的相关政策从早期注重基础研究和研发逐步向工程化、营销、市场开发、技术转移、企业孵化和产业集群转变。政策更加关注技术创新的环境、技术扩散、技术交易市场、高新技术产业发展、区域创新体系等方面。
(二)中小企业政策的前沿
1.创业与创新政策。自上世纪80年代以来，创业和创新已经成为各国或地区政府重点鼓励的方面。美国为了鼓励更多青年人、技术人员自己创业，创造更多的就业岗位，各州政府设立了小企业发展微型贷款项目，并实施中小企业技术创新研究计划等，资助个人实现创业性就业，中小企业开展技术创新。尤其是上世纪90年代，美国掀起了以网络经济为代表的新经济热潮，加大了对个人创业和IT企业的政策支持力度。欧盟也通过研究与技术开发框架性计划对中小企业实施资金支持，2007～2013年将实行第七个框架性计划。日本于21世纪初向美国学习，政府设立了中小企业技术创新基金，鼓励和支持中小企业开展技术创新。澳大利亚、泰国和韩国等国政府都相继出台了支持创业和创新的政策，以促进国民通过创业来实现自我就业，鼓励中小企业开展技术创新，提高中小企业的自主创新能力，并加快企业成长的步伐。
2.职业安全和弱势群体扶持政策。2004年美国国会通过了《联邦民事侵权行为管理声明及陈述与小企业雇员保障法案》；美国政府又出台了一系列扶持弱势企业的政策，包括联邦援助计划的小企业的无歧视政策、财政援助计划的小企业无歧视政策、执行在有障碍基础上的无歧视计划，以及帮助少数民族企业公平获得政府订单的“8(a)项目”；同年通过的《移居者和农业季节工保护法修订案(MSPA)》规定，必须向移居者提供住宿，并满足移居者和农业季节工一定的最低要求。另外，澳大利亚政府推出的《妇女培训计划》，为妇女提供创业所需的知识和技能的培训及辅导；日本设立了《男女雇佣机构均等法》；我国台湾专门成立了妇女权益促进委员会，并推行《两性工作平等法》。
3.规章调整和政策评价。2002年，美国布什总统签署了第E.O.13272号令，即《适当考虑小实体代理规则》。该项规则要求中介机构注意发布与《适应性调整法案》(RFA,1981)一致的各种规则对小企业的潜在影响，要求政府对中介机构提供有关RFA的信息和培训，并要求中介机构每年向管理与预算办公室(OMB)报告执行情况。[10] 2003年，欧盟开始实行投资契约制度(OECD-IC)，其内容包括援助欧洲东南部国家更有效地制定和执行政策措施，指导政策回顾和区域政策研究会。该项制度要求定期、独立地监测企业政策的执行，并出版企业政策绩效评价系列报告(EPPAs)。[11]
4.扶持处于生命周期早期阶段的高新技术小企业。扶持有发展前途的高新技术小企业已成为发达国家中小企业政策的重点。目前，这类政策越来越重视扶持处于生命周期早期阶段的高新技术小企业，努力挖掘这类企业的发展潜力。例如，澳大利亚政府通过提供技术信息和减少融资障碍，鼓励科技人员创业等手段来推动新型科技企业的创业和成长，具体主要涉及资金支持、管理支持和经营环境支持三个方面。澳大利亚工业研究与发展会议(IR&DB)计划建立了一个面向早期科技中小企业的资本市场。管理支持则主要集中在培训和咨询服务方面。澳大利亚政府还通过提高劳动力市场的灵活性、提供税收优惠和在全球市场范围保护知识产权等手段，为中小企业创造良好的经营环境。[12]
四、结论
中小企业政策演变与中小企业发展一样都具有自身的规律性，这个演变过程是伴随着中小企业在国民经济中的地位、作用的变化而变化的，也伴随着对中小企业认识的转变而推进的。一方面，世界各国或地区中小企业政策数量的大幅增加，说明了中小企业在国民经济中的地位变得越来越重要；另一方面，政策范围的拓宽和政策重心的转移反映了政策演变与社会经济、产业等热点问题变化的关联性。
从一百多年世界中小企业政策的演变历史可以看出，从法律上确立中小企业的地位与作用仅仅是一个国家中小企业政策的开始与基础，随后必须实施大量的扶持政策以支持中小企业的发展。扶持政策的制定与出台需要把握技术、产业、经济等的动态变化。新技术的出现和新兴产业的问世是出台中小企业扶持政策的最佳时机。中小企业是新兴产业的“追星族”和“淘金者”。经济不景气时期是中小企业发挥作用的最好时机，扶持中小企业创业和家族企业等是解决社会就业问题的好办法。
但是，一项政策不是孤立的，政策发展必须遵循由点到面、由专到宽、由单一到系统的过程。政策的关联性与渐进性要求政府在制定中小企业政策时注重政策的深化和实施，而不应追求政策的标新立异。
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