强国之路：重估中国的开放战略，本文主要内容关键词为：之路论文,强国论文,中国论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在循环理论面前，许多社会科学家总是感到迷惑。这种理论不仅未能很好地描述和解释世界事件的根本动因，而且更为危险的是，它还为预言提供了可能性。相对于中国问题来说，这种困惑尤为真切。自前汉以来，中国的学者和政治家就运用循环理论来解释中国的政治。在西方学术界，社会学家一直运用“顺从”循环来解读中国的精英阶层与农民之间的关系。经济学家用中国商业周期的各种变量如消费品需求及欠收来分析中国的经济增长。政治学家也从未放弃关注不同的商业、改革和分裂性循环对中国政治发展的影响。
尽管其解释力是诱人的，但有些西方学者却对循环理论表现出相当的怀疑倾向。在20世纪70年代中期，黎安友就批评了他们毫无新意，他认为，正是这种理论不断地重复着中国人对资本主义与社会主义之间斗争的摩尼教般的视角。虽然温克勒能够对黎安友的各种批评作出回应，但是，循环理论必须利用大量可信的政策文件和近几十年中国的政策变革来回应黎安友所号召的分析中国政策过程的动态学习方面(dynamiclearning aspects)。
本文考察了1979至1980年间形成的三项主要对外经济政策的发展状况，即计划导向的促进出口政策、利用外资（私人资本与官方资本流入、外国直接投资）政策以及出口加工区政策。中国初期“开放战略”的这些政策支柱是近20年来世界经济相互依存的结果。中国的某些精英以进口替代的内向型战略为核心，学会了怎样驾驭世界资本主义市场以促进中国发展。1978年十一届三中全会后，这种渐进的学习促进中国逐步具有了外向型发展这一东亚发展模式的体制特征。
循环模式、渐进学习以及意见团体路径
黎安友总是用最挑剔的眼光来看待这种循环模式的僵硬特性。而毛泽东主义的辩护者常常将1949年以后的中国解释为“两个阶级、两条路线斗争”的曲折发展。因为担心西方理论继续利用这种政策发展过程的对立观点，黎安友提出了一种学习模式，即政策选择是“多重的、复杂的，这些选择实际上要多于两个，而且最好被看成是无穷多的”。换句话说，中国的这些精英有能力边干边学，并且不会陷于没有变化的历史怪圈之中。
不过，没有必要人为地将中国的政策过程分为循环的和线性的。政策过程特定模式和阶段的重现并不排除某些行动的连续性。虽然中国的精英能够从以往的成败得失中吸取经验和教训，但是统治精英联盟变动所重新提出的政策模式往往会干扰他们促进变革的能力。在这种状况下，政策学习会随着时间的推移而再现，而且出现的频率是加速的。
论证这种加速过程的方式是运用意见团体路径，这种路径关注的重点是政策精英的世界观。理查德·罗森塔尔在《共产主义的困境》中提出，所有的共产主义体制都面临着在现代化和乌托邦这两种竞争性目标之间的冲突。即使因为采取了线性的观点而使现代化支持者最终赢得优势，罗森塔尔也没有完全排除这种可能性，即发展目标之间的对立能够导致循环的政策变迁。最近的几位政治学家已经开始利用各种意见团体路径来寻找三中全会期间这种循环的证据。
当我们将这种渐进学习模式应用于1979年以前中国的发展战略时，它可能会认为中国的精英一致同意寻求一种内向型的发展体制。国际市场不是发展中的合作伙伴，而是一个危险的竞争对手，它对国内经济的影响必须得到控制，或者被消除。然而，中国的精英们在遵循何种发展途径实现自力更生问题上产生了分歧。一派（被称为稳健派）坚持进口替代的“现代化”战略，希望通过引进外国的技术和知识来生产半成品（石油化工、钢铁产品）、制造品（机械）和耐用消费品（汽车、电视等），而这些产品通常是需要进口的。另外一派主张的战略带有更多的乌托邦色彩，除了非常有限的、政府控制的活动外，这项战略禁止所有的外贸和投资活动。这些精英并非对自身的技术、官僚制度和市场激励机制过于自信，他们信奉通过更规范的方式动员人民的民族主义精神和共产主义理想以实现自给自足。
随后在各种意见团体之间展开的争论使中国在将近20年的时间里一直徘徊在内向型发展体制之中。然而，这并没有阻止提倡现代化的稳健派精英学习怎样应对国际市场。在1971年和1976年再次掌权之后，他们重新审查了60年代初的许多对外经济政策并付诸施行。到三中全会时，许多支持现代化战略的精英已经认识到了内向型发展体制的局限性。因此，他们建议试验几种对外经济政策方案，而这些政策方案则预示着一种外向型的发展体制。
渐进学习的三个案例
1.计划指导的促进出口政策
尽管世界贸易组织制定了一些基本的国际准则，但是，从主张“自由贸易”的美国到重商主义的法国、日本还是制定了一系列促进出口措施。中国也不例外。中国领导人曾经采取过刺激出口的政策，例如出口优先、为生产出口猪的农民提供高筒橡胶鞋等。在很大程度上，三中全会的“开放”战略是60年代实施的政策的继续和强化。
刺激出口：刺激出口政策最初发端于“大跃进”导致的经济崩溃之后，中国的领导层急需资金进口粮食以解决中国几百万人口的饥饿问题和偿还外债，尤其是苏联的外债。中苏关系破裂后，中国不再依赖苏联集团内的易货贸易，必须从其他渠道获得所需资源。因此，稳健派采取了一系列促进出口的措施。到1963年6月，这些措施的成功以及中国经济的恢复使中国能够再次实施小规模的进口替代政策，这种政策是建立在进口西方资本主义国家的技术和整体工厂的基础上的。
稳健派首先运用行政手段给予出口优先权以促进出口。尽管存在着大规模饥饿的威胁，但是，中国共产党中央委员会和国务院在1959年签发的“紧急指示”宣布了“压缩”政策。这项政策“压缩”了国内经济中“所有不适合出口计划的商品，坚持要求生产单位“超额”完成出口计划。这项政策还为所有出口产品提供了“五项优先”权，即在“获得原材料、生产过程、包装、收购及交通运输方面的优先权”。
第二项重要政策是“以进养出”的外贸计划，目的是通过“从国外进口原料、设备和技术，生产成品，然后出口”以增加外汇。这项政策的基本战略是明确的：保证实现出口，增加来自出口的外汇收入。通过实行全国范围的收购、出口、分配与交通运输运动，通过增加出口产品的附加值、提高优质产品数量，这项政策取得了部分的成功。
到60年代初，稳健派才认识到他们需要提供某些“好处”来激发农民和工厂管理者的积极性。通过提高国家收购价格、制定各种补贴计划，他们“赢得了”农业生产者。1965年，国务院批准了单独的外贸收购价格，确保高质量的普通商品享有较高的收购价格。1961年，国家开始为茶叶等6种经济作物的生产者提供种子。李先念甚至建议把外贸商品补贴的“好处”扩大到“以进养出”计划的所有参与者，实现行政措施和奖励办法的结合。与此相应，国家通过外贸部和中国建设银行为扩大工业品出口提供所需资金，1964年它们实施了6亿元的贷款计划（出口工业品生产专项贷款）。国家还允许地方保留部分外汇收入以“更好地实现地方计划”。有些主要的经济政策专家将这项新的保留权视为推动出口增长的积极措施。
在文革期间，毛泽东认为政治就是命令，认为只要利用精神鼓励而非物质刺激就能够促进生产。而且，中国能够采取更加独立自主的战略，中国不再需要从欧洲和日本进口整套大型工厂。因此，60年代的许多促进出口政策，例如补贴计划、中央与地方的外汇分成以及“以进养出”都被取消了。
1971年，为了重新调整国家发展战略以消除“文化大革命”的严重后果，并刺激国内发展，稳健派重新实施了一项广泛的、大规模的进口替代发展战略。
为了支持“这项投资43亿美元”的发展战略，稳健派再次审查了60年代初的促进出口政策。国务院同意外贸部恢复1972年工业出口产品的特别贷款计划。这种贷款在“开发出口工业产品、提高质量、增加品种和改善外包装”方面起到了非常积极的作用。由于特别贷款计划是以不可兑换的人民币来计算的，这就无法进口改善产品质量和品种的高质量生产设备，也无法在国际市场上竞争。因此，外贸部和人民银行批准了一项“新业务”，即短期外汇贷款计划。这些贷款将分配给生产企业，它们用于进口高科技、设备和原料，扩大出口商品生产能力，提高产品质量，增加品种，改善外包装及设计；进口原材料精加工以供出口；发展交通运输和旅游业。
为了强化国家指导外贸生产的能力，中国领导层在1973年建立了一项投资基金以促进出口产品的生产。这些基金被用于工业、采矿和农副产品以及制造业，并且只给予那些可以保证生产投入条件（原材料、能源和劳动力）的工业。1973年就有9485万元（1975年上升到1.5亿多元）被投资于技术革新、提高有潜力的企业的出口质量和数量。同时，他们还改善了农副产品的生产。1973年，国务院批准了国家计划委员会的恢复农副产品补贴计划。
促进出口：十一届三中全会以后，国务院批准并下发了“关于力争发展外贸和增加外汇收入问题的规定”的第79.202号文件，以完善计划指导的促进出口政策。为了“加快社会主义现代化建设”，文件号召“各行各业利用一切可以利用的途径增加出口商品的生产，积极地组织来自非贸易活动的外汇收入……”。
文件包括15项规定。第2项规定重申了1959年首次提出的“五项优先权”，力图通过赋予出口商品生产、收购和分配的最大优先权来保证履行出口合同。文件还改变了出口商品的收购价格，以此控制生产成本和鼓励出口。出口商品的价格不再与国内销售价格保持一致，而是按照“正常”生产成本和“合理的”边际利润来计算。文件第6项规定要求保持鼓励出口增长政策的连续性。这些政策包括有“促进出口生产的外贸流动资金”、“服务于出口商品生产的投资政策”、“对于用于出口的工业商品生产的特别贷款”。1979年和1980年（国务院80.222号文件）还修订了1973年开始实施的短期外汇贷款计划，以进口技术提高轻纺产品的质量。文件第9项规定实施一项外汇留存政策，这项政策是基于60年代初“外汇分层”计划而形成的。国家允许企业和地方留存相当大比例的外汇收入，它们总共占外汇收入的将近10%。文件第10项规定批准了对不断增长的出口的优惠税政策。这种优惠因1980年“关于减少或取消进出口商品工商税的规定”而扩大了范围。随着对外向型发展模式的重视，进出口的关税也开始取消或者减少。第11项还规定了人民币贬值，从1.58元兑换1美元的通行汇率变成内部清算汇率。更合理的内部汇率使企业的出口更便利。它同时还保护了国内企业免受国际市场的竞争。
到80年代初，中国在开发适应国际市场的竞争性产品、保护国内出口部门的同时积累了20多年的丰富经验。
2.利用外资（私人和官方资本流入、外国直接投资）
由于担心治外法权及其他现象的复活，中国领导人一直将利用外资看成是一个敏感的话题。虽然50年代初中国与苏联合作建立船舶联合企业，在新疆开发石油和矿产，但是，在60年代苏联债务偿还争论以后，外国直接投资就变成了被禁止的话题。但是，海外华人并不被看成是外国人；文革期间除外，中国政府一直积极地呼吁海外华人汇款回国和投资。到1978年十一届三中全会之前，这种处理海外华人资金的经验教会了中国精英怎样实行开放政策以吸引“真正的”外国投资。
三中全会前的外资来源：中华人民共和国成立以来，中国人一直利用优惠贷款制度。为了给苏联工厂项目和设备的大规模进口筹集资金，周恩来在1950年与苏联签定了第一个1%利率的优惠贷款协议，利用贷款总额为3亿美元。中苏关系破裂后，中国倾向于从西方资本市场获得延迟信贷。他们大都利用销售信贷，从意识形态上讲，这是可以接受的，因为它没有被看成是一种外债形式。结果，中国从日本、英国、西德和其他西方市场经济国家获得了2.6亿美元的销售信贷（其中70%是延伸的项目），从而在60年代完成了51套整体工厂和设备的进口，而且只支付了1300万美元的利息。
和其他发展中国家一样，中国也严重依赖于海外汇款，并将其看成是硬通货的主要来源。根据中国银行1955年提出的“海外华人汇款问题的报告”，1950年到1954年间，海外华人的汇款总计达6亿美元，超过了与西方贸易外汇收入的一半。1964年，海外华人汇款委员会向中央委员会和国务院承诺，海外华人汇款能够超过1964年的1.2亿美元的计划目标。毫无疑问，这条消息消除了稳健派领导人的紧张，因为他们需要资金来支持前些年恢复的进口替代发展战略。
海外华人的资金对开办华人投资企业也同样重要，它利用东南亚华侨的投资资金来拉动国内有效就业和经济增长。福建（1952年）和广东（1955年）的首批华人投资企业的成功说服了领导层1957年将其扩展至全国范围。中国人期待着海外华人能均衡地投资国内经济，而投资者自然会将其投资集中于地处广东、福建、浙江和广西的老家，兴办学校和其他基础设施。在海外华人投资公司的监管下，华人企业逐渐增长至318家。与今天的外资企业相比，华人企业在转让管理经验和科技方面仅仅是配角。然而，海外华人的企业作为一种重要的学习工具，其价值在70年代末是无法估量。
随着“文革”而来的排外心理阻止了外国金融资本的进入，中国海外华人企业的发展以及其他政策也随之告一段落，各种海外华人投资计划也都搁置起来。1966年，中国共产党中央委员会的一份报告中就提出“应降低华侨汇款的优惠利息存款率”。海外华人投资公司因其“吸引海外华人汇款的资本主义经营观念”而受到严厉批评，并于1970年被关闭，海外华人资本创办的大型合资企业最终也被国有化。
“文革”后，中国再次求助于西方资本市场，利用它们以卖方信贷提供的12亿美元为重建大规模进口替代筹措资金。正如稳健派从60年代初的教训中学会了如何扩大中国在资本主义市场的出口一样，邓小平在1975年的谈话中也提到了为外国科技进口提供资金的诸多新举措。但是，邓小平的建议由于“四人帮”的反对被搁置了。
有趣的是，华国锋在充分利用外资上迈出了关键一步。由于主张比较“正统的”现代化道路，华利用两个传统来源为其大规模的进口替代战略筹集资金：海外华人汇款和商业借贷。然而，华国锋不想太过偏离毛泽东时代颁布的政策，他只采用了若干创新的对外经济政策。最重要的是，华首次允许非海外华人资金的外国直接投资。1978年，华侨和外商被邀请来华投资兴建服务于外国旅游者的豪华宾馆。另外，基于华侨资本早期合资企业的成功经验，国务院签发的78.139号文件第一次允许非华裔投资者在大陆从事贸易。
但是，最初的支持现代化道路的意见团体中存在的分歧仍然妨碍了国务院78.139号文件包含的补偿贸易正式规定。邓小平抱怨现代化意见团体中的所谓正统派（“凡是”派）妨碍了更积极地利用外资。直至十一届三中全会时，现代化意见团体中的自由派才成功地清除了“凡是”派，并采取更积极措施来利用外资。
三中全会后的外资政策：1978年后，新的领导层在近30年处理国际金融市场和海外华人投资经验的基础上，采用三种途径来利用外资，即：①吸引直接投资，包括股份合资、合作经营、联合发展、补偿贸易、加工和装配等；②从外国政府和国际金融组织获得低于平均利率的中长期贷款以及各种开发基金和救济基金等；③一般的商业贷款。
新的领导层认为，外国商业借贷作为融资发展途径是最不理想的。因而，他们乐于接受日本对外经济合作基金会提供的年利率为3%的15亿美元贷款。此外，来自中国贸易伙伴的买方信贷还有170亿美元之多。中国还试图恢复在联合国各种金融组织包括国际货币基金组织(IMF)和世界银行中的席位，并逐渐认识到需要适应国际货币基金组织和世界银行的需求。90年代末，中国成为世界银行贷款的最大受援国。
基于海外华人在华投资的经验，稳健派认识到，应将外国直接投资作为利用外资的主要途径。领导层试图“抓住机遇，尽可能迅速地利用外资以引进外国科技和设备，掌握国外先进技术和管理”。外商提供资本、先进的技术和管理经验，大陆则提供劳力、土地。由此，中国可以在国际市场上有力地参与竞争。
事实证明，积极地利用外资并不危害中国的完整性。1979年第五届人民代表大会通过的《合资法》，实质上是1957年设立海外华人投资企业的一个扩大的翻版。它将优先权赋予需要少量投资、不需迅速回报并且领先于世界标准的项目，可增强出口和产品在国际市场中竞争力的企业，更新现有国内企业来从事技术创新和扩大的项目，提供半成品的项目，等等。
中国还创办了中国国际信托投资公司。1979年，邓小平和一些其他高层领导人指示荣毅仁提出一项吸引外资的计划。荣毅仁与副总理谷牧联合建议：设立中国国际信托投资公司很有必要，它可以吸引外资，引进先进技术以及为四个现代化服务。投资是在国家结构内进行的，符合国家计划和投资者的意愿。1979年6月，国务院批准设立中国国际信托投资公司，作为国务院直接领导下的“社会主义国营企业”。
如果把华侨和港澳华人也视为外商，则中国在三中全会前已有近30年利用外国资金和投资的经验。
3.经济特区
中国的出口加工区——经济特区、经济技术开发区、国家高新技术开发区等——或许是三中全会后“开放”战略中最引人注目的，而特区政策也是中国渐进学习过程的最明显例证。最初设立的独立于国际市场的单一出口基地，后来则演化成依靠外国技术和资金的生产复合体。尽管因文化大革命而中断，但领导层仍逐渐认识到，怎样建立有中国特色的经济特区是超越全球经济的伟大构想。
三中全会前的经济特区：1960年初，周恩来总理发布了一项指令：“外贸部有必要设立出口商品生产基地并进行基础建设。”面对大跃进的经济短缺，领导层的目标是集中生产最重要的出口商品（基地化）。设立出口商品加工基地是保护出口生产免受国内经济混乱之害的第一步。
陈云副总理在1961年就积极支持出口商品加工基地政策。中苏关系破裂后，中国的产品要在国际市场上具竞争力，必须有合理定价、优质以及可保证的供应。陈云建议，“所有的出口商品都应有生产基地。某种产品的生产应针对某些国家，而某种工业品的生产也应适合特定的厂家。”李先念也提出加工基地只在某些产品“无法满足出口目的”时才是必要的。结果，1960年至1966年间仅设立了有限的出口商品加工基地。
“文革”期间，毛泽东的新发展战略明显不支持出口商品加工基地构想。外贸部因实施“违背自给自足方针”的计划以及“建立独立王国”而遭到批评。基于新发展战略的地方分权原则，出口商品加工基地政策终止了。
在70年代初周总理对大规模进口替代战略重新补充后，中国的政策制订者又重新设立了出口加工区并大大扩展它的作用。国家计划委员会于1973年批准通过了《建立农副产品出口生产基地实行办法》和《建立工业品生产出口基地实行办法》。前者建立了农副产品的出口生产基地（后来称作单项出口基地）和出口产品生产的综合基地。这些基地的建设预示了后来广东、福建两省经济特区的建立。
出口产品生产基地政策（具体化为单项出口基地、综合基地）成为周恩来战略的主要部分，它们在70年代初期为进口替代发展战略提供了价值43亿美元的资金。国家的出口能力也大大地增强了。
三中全会后的经济特区：根据国务院79.202号文件，中国可实行两种模式的出口基地构想：首先是保留国家计划经济体制内下的出口商品加工基地模式；其次是经济特区的构想。
从理论上讲，经济特区可由外商投资来提供资金，而且可以比国家经济计划更好地应对国际市场。在1979年中央委员会的会议上，广东省委的习仲勋和杨尚昆建议中央政府“积极地给予广东省以优越的条件，扩大对外经济贸易，改革经济管理结构和促进经济发展”。在经过广泛讨论和调查后，中共中央和国务院于1979年签发了79.50号文件，授权广东和福建两省领导运用特殊政策和灵活措施，实行实验性的发展战略。这一战略扩大了对外界的开放程度，增强了国内经济政策的灵活性，并进一步分散了决策权。
79.50号文件认可的就是经济特区政策。它遵循“自力更生为主，争取外援为辅”的思想，实行“洋为中用”的政策。而邓小平承担了对经济特区的直接责任，在80年代他还继续指导着经济特区的发展。60年代积极支持出口商品加工基地构想的陈云也强调了经济特区在发展战略中的重要作用。但是，他意识到将经济特区发展成可靠的对外交流“机器”需要时间。陈云是正确的。至少用了10年的辛苦劳动和数10亿人民币的贷款，中国才将经济特区建成对外开放的窗口。不过，经济特区部分的成功和失败也要归功于60年代周恩来首先批准的出口商品加工基地的经验。
学习外向型发展
研究表明，以现代化发展战略为核心的中国领导层采纳和完善了许多60年代初的对外经济政策，包括促进出口、外国直接投资和出口加工区等。他们并不拥有对发展战略的持续控制，这就导致了60年代和70年代进口替代和集中控制的循环。可在这20年中，他们也逐渐学会了如何与国际市场形成互动，这也要归功于他们对整个内向型发展体制的再思考。
在进口替代战略和集中控制的循环于1976年基本结束时，现代化意见团体中出现了一次新的辩论，焦点是关于中国在70年代后期是否应继续实行内向型发展体制。华国锋希望扩展大规模进口替代发展战略，即“10年规划”。然而，基于20年的经验教训，稳健派已经认识到大规模进口替代战略的局限性。在否决了华的反对后，他们彻底更改了1979年的计划，以及整个“10年规划”，采取了强调技术和设备进口的新进口替代发展战略。
因为知道中国在利用国际市场技术和资金的同时能够限制其有害的影响，稳健派最初的步骤是实行外向型发展体制，类似于其他东亚发展中国家的发展道路。随着70年代末期进出口限制的减少，政府鼓励生产单位去寻找国际市场以作为可能的新财源。为此，政府还将保持了很久高比价的人民币贬值。补偿贸易的新规定以及允许开办合资企业使来自非华人的国际私人资本再次进入中国市场。接受买方信贷以及参加国际货币基金组织和世界银行，使中国能够利用新的开发资本，并接受主要国际经济组织的审查和干预。80年代初的分权化市场体系和允许外国直接投资经济特区最后证明是成功的，因而，中国领导人将他们在全国范围内推行开来。
50年代末，在许多亚洲国家决定走外向型发展道路时，中国却用了20年的时间来解决国际市场在国内发展中扮演何种角色的争论。在这几十年中，其他的亚洲国家和地区，如韩国和台湾，都在加速其经济和对外贸易的发展，提高经济效率，鼓励技术转让。中国领导层直到80年代才开始通过促进国际市场与保护特殊工业部门的有限融合来实施这些发展战略。我们期待着中国从自身经验以及亚洲发展模式的不足中继续学习。
（本文原载《中国季刊》1998年9月号）
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