摘要：当前, 因为土地征用引发的土地资源浪费、因失地农民利益被侵害等引发的冲突事件依然较为频繁。征地程序的制度性缺陷是征地纠纷频发的重要原因，建设社会主义和谐社会,就需要从加强民主法治与转换政府职能、实现社会公平与正义以及增强社会合作与政治认同等方面改革现行征地程序, 从而建立一个程序更透明、参与更广泛、救济渠道更畅通的征地制度。本文介绍了土地征用程序中重要环节，分析了和谐社会征地程序的改革。
关键词：土地征收程序；征地纠纷；和谐社会
目前，城市发展、经济转型和产业结构调整过程中, 征地纠纷已成为影响社会稳定的重要因素。对这一问题根源的研究分析, 学者们纷纷将其归咎于土地产权不明晰、集体土地所有权虚置、公共利益的内涵界定不明、征地补偿标准过低以及被征地农民的社会保障体系不健全等问题。如何改革征地程序, 以便协调征地过程中各方的利益冲突, 确保土地征收这种非市场化的资源配置手段符合民主法治、公平正义、安定有序的和谐社会的要求, 防止、缓和并及时化解社会冲突与矛盾, 是当前社会不可回避的重大课题。
一、土地征用整体程序
在整体程序方面, 不同国家的规定虽然不尽相同, 但大体都可以划分为以下几个阶段 [1]:( 1)事业的认定, 即确认征地的事由是否符合法律规定或者公共利益, 以及是否有必要征用土地。(2) 征用范围的确定, 一般由需用土地人先拟定征用计划, 而后再由有关部门决定, 决定后应予以公告, 土地所有人及权利关系人可以提出意见书。(3) 损失补偿金额的决定。不同国家做法不同, 有的是由政府主管部门确定的, 有的是由征地机构与所有当事人协商议定的。如果协商不成, 可向法院起诉。如德国是先由地区行政长官所任用的委员会审议,如不能一致, 再送征地机关裁决, 利害关系人对裁决不服也可向法院起诉, 由司法判决。英国则由征用机构通知土地所有人按市价协商, 协商不成再申请司法裁决。
二、土地征用程序中重要环节
1、征用土地的公告和通知程序, 确保了被征用人和相关人的知情权。许多国家的土地征用法规均明文规定了这一程序。如政府规定土地征用者取得审批证明后, 在当地媒体按规定时间发布公告, 张贴通知,并向当地土地产权办公室提交一份土地征用计划通知, 说明土地征用者姓名、土地征用说明、审批机关和地址等，规定必须用一张相关的地图描述所要求得到的土地, 至少在一份地方报纸上发布征用通告, 根据提议的征用法令, 给所有与征用法令有关的土地所有人、租户和居住者送达通告。在土地征用通知必须公布在报纸上, 并送达土地所有人或承租人手中, 如果无法送达, 则必须临时张贴在土地处。政府部门和法定机构向规划审查委员会提交土地征用建议, 由规划审查委员会审核, 审核后由国家发展部呈交给内阁和总理最后批准, 并在政府的征用土地宪报上公布征用土地的范围、用途, 以及具体征用过程和手续等。公告和通知程序中这些具体的规定公开透明地说明了征用土地的用途, 不但确保了相关者的知情权, 而且为其进一步监督被征用土地是否用作公告的用途提供了依据。
2、被征用土地的权利人参与征用过程的程序、对土地征用的申诉权的行使以及纠纷解决程序, 既保障了私人财产权, 也制约了国家的权力。其中, 在申诉权的具体规定方面, 有的着重于征用决定本身, 有些着重于征用的内容, 有的则强调赔偿金额,如香港规定, 只能就赔偿金额申诉, 其他不得申诉。从具体实践可以看出, 在土地征用时被征用土地所有人参与及申诉程序中, 不但规定了相关的权利人可以对异议提出诉讼, 而且大多数国家都有专门的机构负责处理, 权责清楚, 程序完备。
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三、和谐社会征地程序的改革
1、加强民主法治与转换政府职能。和谐社会的首要特征就是民主法治。在法治思想的指引下, 现代国家逐渐从警察国家发展成为法治国家。我国也已经明确将依法治国, 建设社会主义法治国家写入宪法。法治作为一种宏观治国方略,要求建立起以法律为主、多种社会控制手段相结合的社会控制体系; 作为一种社会状态, 要求运用法律约束国家与政府、运用法律合理地分配利益、运用法律确保社会个体以及公共利益不受权力侵犯的社会状态。因此, 和谐社会本质上就是一种法治社会。在这样的社会形态下, 政府也应当加快政府职能转换, 明确其经济与社会发展中的合作者、催化剂和促进者地位, 向法治之下的透明政府、有限政府和责任政府转变。而建设社会主义民主政治, 也要求提供全体公民广泛分享参与决策的机会, 以便加强民众对政府决策过程的控制。因而我们必须按照民主参与和有限政府的要求, 改革现行征地程序, 保证征地信息公开、程序透明, 确保受征地影响的土地权利人直接参与决策过程的知情权和参与权, 确保所有的特别是有关被征地的土地权利人权益得到充分的考虑和权衡, 约束政府依法、谨慎行使土地征收权, 防止土地征收权的滥用。
2、维护社会公平与正义。土地征收作为国家以非市场的方式取得非国有财产的强制性政府行为, 是对财产的侵害, 采取剥夺或负担形式, 以不同于其他人的特别方式影响有关的个体或者人群, 从而强制后者为公众承担特别的、与其他人相比不公平的、而且通常不可预期的牺牲。土地征收在破坏既定财产秩序的同时, 创设出新的土地财产权, 从而对社会财富的分配产生深刻的影响。面对土地征收所带来的巨大利益调整, 如果不遵循社会正义的原则, 不按照该原则规定的社会基本体制中分配权利和义务的方法和对社会合作的利益和负担的恰当分配, 在政府、用地单位与被征地农民等利益各方之间以正当的程序公平地进行分配, 就不可能使各方之间的利害关系得到妥善的协调。
3、增进社会合作与政治认同。社会作为一个促进相互利益的合作事业, 是市民社会和政治国家之间的制衡机制。这种社会合作的理念不同于命令和权威之下的协调, 而是由公众所承认的规则和程序来指导的, 从事合作的所有的人都按照公众承认的规则要求尽其职责, 并依照公众同意的标准获取利益。然而, 征地纠纷的频发正在迅速消解着公众对国家政治体系、政策和法律、政治信仰和政治伦理的认同: 被征地农民质疑政府在征地过程中与民争利, 不认同地方人大或者地方司法机关对政府征地行政行为监督的有效性, 而频频进京上访; 不认同法律救济的公平和效率,转而依赖暴力对抗。政府的公信力因而遭到严重的破坏,公众对公共利益的信仰被严重挫伤, 整个政治系统的生存和发展也受到威胁。和谐社会应当是一个主要的政治制度和社会制度融合而成的社会合作体系, 所以征地程序的改革目标也应当是朝着有利于增进社会互信、加强社会合作和增强政治认同的方向努力, 提高现有纠纷解决机制的效率, 增强对基本政治框架的认同, 减少对抗。
结论
分析表明, 和谐社会的基础在于互相的理解、信任, 只有通过建立起公开透明、公平正义和民主参与的征地程序, 才能增强被征地农民和政府之间的互信, 才能使农民对经济社会进步与发展的负担控制在合理的充分补偿的范围内, 才能确保政府在征地中严格遵循权力不得滥用的法治原则, 谨慎行为。虽然由于我国各地区差异较大, 经济社会发展程度也存在较大的差别, 国家法律法规规定的征地程序相对比较原则, 但这并不意味着地方政府在制度改革中墨守陈规, 而恰恰给了地方政府因地制宜、谋求制度的改革与创新的空间。
参考文献：
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[4] 王正立, 姜贵善. 我国地方政府过度使用征地权的动力机制研究[ J] . 唯实, 2015, ( 4) : 17 - 19.
论文作者:刘秀娟
论文发表刊物:《防护工程》2017年第36期
论文发表时间:2018/5/2
标签：程序论文; 土地论文; 社会论文; 政府论文; 土地征用论文; 和谐社会论文; 国家论文; 《防护工程》2017年第36期论文;