试论我国推进政策性农业保险的深层障碍，本文主要内容关键词为：政策性论文,试论论文,障碍论文,我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是世界上农业自然灾害发生较频繁的国家之一，农业自然灾害严重威胁着农业和农村经济发展，威胁着农民正常的生产和生活。农业保险是规避风险、弥补灾害损失的重要手段。近几年的中央1号文件都提及了要积极推进政策性农业保险的试点工作，各地根据中央政策精神，开展了不同形式的试点工作，探索了一些农业保险经营模式。全国的农业保险经营也取得了一定的成绩，保费收入逐年提高，据有关部门统计，2005年，农业保险保费收入达7.3亿元，比2004年提高了84％。但是，总体来看，政策性农业保险的推进步伐与农业发展的要求仍然不相适应。笔者认为，其主要原因是农业保险发展中仍然存在一些深层次的障碍因素，这些障碍因素已经成为当前推进政策性农业保险绕不开的难题，必须正视并加以克服。本文将分析这些障碍因素，并得出有关结论，还将对农业保险中一些需要深入探讨的问题作出说明。
一、认识障碍
农业保险不是简单的商业保险，而是WTO绿箱政策所允许的支持农业发展的工具之一。WTO成员国纷纷利用绿箱政策条款，利用农业保险支持本国农业的发展，一般这些国家在支持农业保险的发展上都已经形成了共识。因而，这些国家的农业保险在支持农业发展方面所起的作用越来越明显，农业保险体制也越来越完善。例如，美国、日本、法国等国的农业保险经营都已经积累了很多年经验，政府已经探讨出了适合本国国情的补贴办法。而且保险机构在经营政策性农业保险的过程中都是把实现全社会利益最大化作为目标，农民投保部分农业保险险种的参保率达到90％以上。
随着我国市场经济的发展，保险作为一种规避风险的工具已经逐渐为人们所接受，同样，农业保险作为规避风险的工具也已经为人们所熟知和接受。但是，将农业保险作为支持农业发展的重要手段却没有引起全社会的足够重视。主要表现在以下几方面：
（一）政府层面对农业保险的认识还没有完全统一
近年来，党中央和国务院高度重视解决“三农”问题，加上20世纪90年代以来各种自然灾害和动物疫病给农业带来了巨大损失，与“三农”相关的农业保险问题也被提上议事日程。尽管国家有关领导人对支持农业保险的发展持赞成态度，但是在国家有关职能部门、部分地区却逐渐成为有争论的议题，持赞成态度的人也有，持观望或反对的人仍然大有人在。有决策者认为，中国的农业补贴只是近几年才进行深入讨论的，需要补贴项目和内容非常多，对农业保险的补贴暂时还不能排在前面。也有官员认为，农业保险的补贴效果如何值得怀疑，极有可能形成只补贴给保险经营机构而没有补贴给真正的受益者——农民。还有官员认为，中国农户的经营规模非常小，这种超小经营规模的农户本身就有良好的化解风险的功能，俗话说：“船小好掉头”，他们可能根本不需要农业保险的支持，自身的农业生产能力仍然可以得到恢复。还有官员认为，农业保险的问题实在太复杂了，还得先研究研究再说，等研究清楚了再做决策。凡此种种认识都对政策性农业保险的进一步推进造成障碍。
（二）部分保险机构对政策性农业保险的认识不足
从保险经营机构层面来看，广大经营农业保险的机构的积极性高，都希望政府将农业保险纳入政策性险种。在很大的程度上，保险经营机构都希望得到国家和地方财政的资金补贴。实际上，这只是保险机构对经营政策性农业保险的片面认识。从农业保险商业性经营到政策性经营的演变历程来看，早期的农业保险是纯商业化经营，由于农民的投保率低，农业的风险大，农业保险的商业性经营以追求利润为目标的初衷无法达到。随着经济体制改革，商业性农业保险经营者已无兴趣开展这种费力赔钱的险种业务，无法顾及农业保险对农业发展和农村经济的社会保障和社会管理作用。当前有部分保险经营机构采取商业性保险公司代办政策性险种的模式，有一定的经营积极性，这些保险经营机构还在不同的场合下呼吁政府加大对农业保险的补贴力度，但是部分农业保险经营机构在专门从事政策性农业保险方面的服务人员仍然不多，甚至有部分机构打着经营农业保险的旗号，在农村开展其他的保险业务。实际上，保险机构在经营政策性农业保险时，争取政府的补贴是一个方面，另一方面要代行政府的救济、救灾职能，将政策性保险的社会效应放大，既发挥政策性保险的社会稳定器作用，又要将政策性农业保险作为支持农业发展的重要平台。农业保险经营机构只有认识到这两方面的问题，才能把握政策性农业保险的全部内涵。
（三）部分农民仍然存在侥幸的思想
农民的风险意识淡薄，缺乏参加保险的主动性。我国农民长期处于分散封闭的小生产状态下，自给自足的传统观念根深蒂固，加之农民的文化技术素质普遍较低，往往比较注重眼前既得利益，而对未来各种事变缺乏全面周详的考虑，并时常抱有一种侥幸心理，总认为掏钱买保险是额外支出，总想到万一没有发生什么事我不就亏了吗，所以能免则免。同时，广大农民对农业保险还存在着各种各样的认识偏差和不理解：一是无用论。认为种田收粮老本行，有无保险都行。有些风险不大的险种，农民根本不愿意参保，风险大的险种，保险公司又很难支付高赔率。二是灾变论。受灾时感到保险重要，无灾时则缺少防范，等到大灾临头，却又抱不了佛脚。三是短期收益论。认为参加保险后如果无灾损，只交保费不受益，经济上大吃亏，甚至要求保险公司退保费，有些农民则把保险公司作为救济机构，想方设法向保险公司多要钱，造成保险公司无法进行正常的经营。四是负担论。由于保险知识宣传不够，有些农民把保险费支出当作“额外负担”，甚至被不公平地定为“乱收费”。部分农民还不大了解保险，也还没有自愿参加保险的愿望。[1]
二、制度障碍
推进政策性农业保险不仅存在认识障碍，在制度安排上也存在障碍。新制度经济学认为，制度包括非正式约束，正式约束和实施机制。非正式约束是人们在长期实践中形成的习惯，而正式约束则是人们有意识创造的一系列政策法规等，实施机制是制度得有落实的有效手段。[2] 农业保险作为一种农业发展和保护制度，同样具备上述三个基本内容。从农业保险开展比较成功的国家来看，在非正式约束的安排上，由于经过多年的运作，全社会已经形成了支持农业保险发展的意识和行为习惯。在正式约束的安排上，各国政府都有比较健全的法律体系，它们对农业保险的经营原则、保险责任、保险费率、赔偿办法、农业保险经营主体的地位以及政府在农业保险中的作用等都作出了明确的法律规定，如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》、韩国的《农业灾害损失补偿法》等，这些法律在促进各自国家农业保险发展中扮演了十分重要的角色。在实施机制的建立上，依据正式约束的安排，形成了保证农业保险得以顺利推进的手段。
中国的农业保险自1982年恢复开办以来，尽管进行了多年的探索，但是政策性农业保险制度体系仍然没有建立。非正式约束、正式约束和实施机制都不健全。农业保险的专门法规迟迟没有出台，农业保险的发展缺乏一个有利的法律环境。当前，中国农业保险立法仍然是空白，现行的法律法规已不能适应农业保险的发展。《中华人民共和国农业法》规定：“农户要在自愿的基础上参加保险，任何组织不得强制。”这与部分农业保险险种需要强制性保险的要求相矛盾。《中华人民共和国保险法》（2002年修订）总则第二条规定：“本法所称保险，是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的商业保险行为。”而对农业保险，仅在附则的第一百五十五条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”这项明确规定一直没有能出台。尽管从2004年到2006年，中央连续出台了三个涉农的“中央1号文件”，其中都提及了要大力发展农业保险。各地在政策的支持上有一些突破，例如上海市、吉林省等地专门出台了支持农业保险发展的若干意见。这些政策虽然对促进农业保险的发展起到了一定的积极作用，但是这毕竟只是政策，不具有长远的效力。
在实施机制上，由于无明确的法律规定，没有建立一个相对健全的推进政策性农业保险的运作机制。各地支持农业保险发展的随意性很大；一些地方把农业保险费的合理收取与乱摊派、乱收费、加重农民负担等同起来；农业保险公司的经营地位也不能很好地明确；农业保险的发展所需要社会环境，包括市场环境和经济环境都不宽松。
三、利益障碍
政策性农业保险自身经营效益不高，但社会效益却非常明显。在农业保险经营较好的国家，为了确保本国农业的稳定发展，政府对农业保险实行低费率和高补贴的政策，以确保农业保险社会效益最大化。政府不同部门对农业保险的监管职责非常明确，基本都是由农业主管部门主管和监管，相关部门协助。这些国家在不同地区对农业保险险种的支持各有侧重，但是基本都是围绕国家总体设计的险种来安排的，并且对种植业、畜牧业、渔业等行业都采取不同的办法。在我国政策性农业保险不断推进的今天，各种利益障碍已经凸显出来，主要体现在以下几方面：
（一）不同部门之间协调不畅
从政策的制订来看，由于政策性农业保险是一项重要的支持农业发展政策，因而需要由中央农村工作领导小组办公室通过有关文件将这项惠农政策发布出来；从国家改革和发展的政策来看，政策性农业保险是一项重要的金融改革，因而必须由国家发展和改革委员会进行协调；从农业保险的性质和内容来看，仍然属于保险的一种，因而其经营的监管工作一般是中国保险监管管理委员会来负责；从主要受益行业来看，仍然是以农业为主的相关产业，因而其推进的主体应该是农业部；从国家财政资金补贴来看，补贴资金的拨付是财政部门的事情，涉及到财政部五个相关司局的工作。此外，农业保险的立法问题涉及国务院法制办，农业保险的经营税和所得税问题还涉及到税务部门等等。这些部门各自只是管好自己所属的一部分业务。由于缺乏一个总体牵头负责的机构，因此，各部门的利益也无法统筹协调。
（二）不同地区农业保险的利益存在差别
中国各地经济发展水平有较大的差异，各地农业在国民生产总值中所占的份额完全不同，往往是农业大省便是财政穷省。事实上，农业大省对农业保险的需求更为迫切，如果中央财政对农业保险进行补贴的同时，需要地方政策配套一部分补贴资金，地方财政补贴的积极性极有可能明显降低，尤其是到县一级财政更不容易落实补贴，形成“中央补得起，地方贴不起”的矛盾，甚至这些省份可能形成“宁可不要中央补贴，也不愿意发展政策性农业保险”的想法。而在农业占国民生产总值份额相对较小的省份，其财政收入的“总盘子”大，这些省份不需要中央财政的补贴就可以完全补贴本地的政策性农业保险，有的省份已经采取了普惠制的农业保险补贴措施，并取得了积极效果；有的省份正在酝酿如何补贴的问题；还有很多省份尚没有启动农业保险的补贴工作。归根到底，各地推进政策性农业保险的积极性不同的主要原因是对其所带来利益的认识有差别。因而，中央有关部门选择农业保险的补贴地区时，面临两难的抉择。
（三）农业内部行业利益存在差别
由于农业内部有不同的行业，包括种植业、畜牧业、渔业等，各行业涉及到很多产品的生产，在政策性农业保险还在进行探索的时候，到底是从哪个行业开始试点，也是困扰决策部门的重要问题。由于各种行业的生产对象不同，所遭受的各种灾害不具有可比性，例如种植业面临的主要灾害是水、旱灾害、病虫害、冻害、冰雹、风灾等；畜牧业面临的主要灾害是各种动物疾病，尤其是传染性的动物疾病；渔业面临的主要灾害是台风、恶劣天气等，各行业遭灾后造成的损失也不具有可比性。因而，在选择政策性农业保险补贴的行业试点次序时，就需要权衡各个行业的比较利益。
在行业内部选择补贴产品品种时，也让决策部门感到头痛。例如，种植业内部既有涉及国计民生的粮食生产，还有经济作物等的生产。如果选择水稻、小麦、玉米、大豆等关系到国家粮食安全和农民收入增长的作物进行农业保险补贴，国家的补贴资金将会很大。如果选择类西甜瓜等经济作物或苹果等果树的保险补贴，国家补贴资金相对会较少，但这是否符合国家和地区经济发展的需要？
四、结论与讨论
（一）结论
1.推进政策性农业保险的首要障碍是思想障碍。农业保险是农业和农村经济补偿体系的重要组成部分，是稳定增加农民收入的重要手段，是在市场经济体制下稳定农村社会的重要手段，也是确保城市农副产品有效供给的重要途径，绝不是可有可无的事，也不仅仅是农业部门或保险部门的事，而是全社会的共同责任，这是农业保险发展的思想基础。
2.推进政策性农业保险的制度障碍中关键的是法律法规的滞后和实施机制不健全。国家要用法律形式明确农业保险的政策性属性、各级政府的管理职能和支持作用、保险费率形成机制、经营主体应该享受的政策支持、农业保险补偿体制框架、农业保险再保险机制、政府各部门的协调机制等内容，避免政府支持农业保险的随意性或因财力问题而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识，促进农业持续稳定发展。同时，在国家对农业保险的业务指导和管理上，完全可以借鉴国外的经验，以农业部门为主进行统一协调。
3.推进政策性农业保险的利益障碍需要通过试点不断总结经验探索消除的办法。农业保险体系的建立是一个不断发展完善的过程。发展农业保险要坚持积极稳妥、先行试点、总结经验、逐步推开的原则。中央和地方应根据农业自然灾害特点及市场对保险的需求，因地制宜地选择经营主体的形式和保险品种，开展政策性农业保险经营的试点。在试点基础上，总结经验、发现问题、完善方案，探索适合当地农业发展要求的农业保险模式，然后逐步推开。
（二）需要进一步研究的几个问题
1.政策性农业保险产品目录如何界定
如果认为农业保险就是政策性业务，那么政策性农业保险应该为农民提供哪些保险产品，哪些作物和险种应列入政策性保险等有待研究。尤其是对关系国计民生的大宗的农产品（水稻、小麦、玉米、棉花等）、畜禽产品（肉、禽、蛋、奶等）的生产哪些应列入政策性农业保险产品目录，哪些可以暂不列入需要深入研究。
2.财政以何种方式支持农业保险发展
由于农业所涉及的产品多、风险种类多，各种农产品在生产过程中的风险概率不同，在财政资金对农业保险支持上，当前的研究还未拿出一个有说服力的补贴数据。财政资金到底应该补贴政策性农业保险的哪一环节，即是补贴保费、补贴管理费、补贴再保险还是补贴其他环节？不同的环节分别应补贴多少？若将农业保险定位政策性业务，中央财政和地方财政补贴比例又如何确定？
3.如何选择农业保险组织形式
发展农业保险，既是一种政策选择，也是一种制度创新。从国内外实践来看，我国农业保险有多种可选择的制度模式：一是地方政府与商业保险公司签订协议，由政府委托商业保险公司代办农业保险；二是在经营农业保险业务基础较好的地区设立专业性农业保险公司；三是设立农业相互保险公司；四是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；五是继续引进像法国安盟保险这样具有农业保险经营先进技术及管理经验的外资或合资保险公司以及其他的制度模式。到底需要选择什么样的农业保险组织形式，是急需研究明确的问题。
4.农业保险如何能够持续发展
为避免保险公司因巨灾造成赔偿资金短缺，保持正常经营活动，保险公司需要找到一种巨灾风险转移机制。从各国农业保险业发展的实践看，发展农业保险的再保险是一个有效途径。再保险是分散保险经营者的赔偿风险、使投保者在更大范围内得到风险保障的一种机制。建立农业保险的再保险制度，可提高财政支持农业保险经营的效益。在农业保险发展到一定规模以后，如何合理运作农业保险资金使其不断增值，也是需要研究的问题。