论少数民族乡镇政府公共政策执行力的含义、偏差与矫正_执行力论文

论少数民族乡镇政府公共政策执行力的含义、偏差与矫正_执行力论文

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〔中图分类号〕D633 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1005-8575(2010)05-0009-04

截止2009年底,我国共有1099个民族乡,民族乡少数民族人口有900万左右,约占全国散杂居少数民族人口的1/3。民族乡政府作为我国少数民族散杂居地区最基层的政府组织,坚决有力地执行公共决策是增强其社会管理和公共服务职能的内在需要,也是散杂居少数民族地区和谐社会治理和构建的重要保证。

一、民族乡政府公共政策执行力的意蕴

1.政府执行力与公共政策的关系

从公共管理学角度来看,简单地说,执行力就是指以政府为主体的公共组织执行公共政策的一种综合能力。政府执行力与公共政策有着极其密切的关系,政府执行力主要是通过对公共政策的执行来得到体现。行政学家古德诺早在20世纪初就指出了政治与行政,即政策与执行之间的关系。他指出:“政治与指导和影响政府的政策有关,而行政则与这一政策的执行有关。”[1]美国政策学者艾利森也指出:“在政府工作中,为了实现政府政策的目标,方案确定只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”[2]有效执行政策是政府的重要职能之一,基层政府尤为如此,“其工作重点在于执行,即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务”。[3]政府执行力要求“政令畅通和政令统一,各级政府必须按照宪法规定的原则,统一服从中央政府领导,严格贯彻国家法律法规和中央政策决定”。[4]

2.乡镇政府与公共政策的关系

关于什么是公共政策,国内外的公共政策学者并没有形成一致的看法。美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为,“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。[5]我国学者谢明认为,公共政策是“社会公共权威在特定情景中,为了达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。社会公共权威是一个较为宽泛的概念,它既包括国家政府或执政党,又涵盖宗教团体或宗族势力,泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体”。[6]对于乡镇政府来说,它既要执行本级人民代表大会的决议,又要执行同级乡镇党委的指示;既要执行上级国家行政机关的命令,又要执行同级甚至下级有关政治实体的决定。“决策少、执行多”是所有类型乡镇政府管理的突出特性。根据民族乡政府管理体制的特点以及作者在博士论文撰写过程中对众多民族乡政府的实地调查研究所取得的翔实数据,就目前来看,绝大多数民族乡政府所执行的公共政策有75%左右来源于上级政府,20%左右来源于同级政权(党委、人大和政府自身),剩下大约有5%来源于其他公共组织或政治实体。

3.民族乡政府公共政策执行力的基本内涵

根据以上分析,我们认为民族乡政府公共政策执行力是指民族乡政府为了贯彻执行以上级政府为主体所制定的公共政策,在充分行使以民族乡工作条例为主体的民族政策优惠权的基础上,通过对自身所拥有的各种资源进行有效整合和利用,制定并实施政策执行方案,从而实现政府有效治理目标的一种综合能力,它是政府能力的重要组成部分。这种综合能力主要包括三方面的内容:一是对公共政策的理解、实施、评估、监控和反馈能力;二是对自身资源及其他社会资源的汲取、整合和利用能力;三是为民众提供有效公共产品和服务数量及质量的能力。

二、民族乡政府公共政策执行力的偏差表现及原因探究

1.偏差的四种基本表现形式

由于受到主客观因素的影响,民族乡政府在执行公共政策时往往会出现以下四种最基本的偏差。

(1)执行无力。其实质是表面上执行,背地里不执行。一旦出现政策对自身权益有损害时,就会制定与上级政策一致的实施方案来应付检查,而实际上却把它束之高阁,甚至背地里还会有与上级政策背道而施的行为。有时也会以各种理由或借口,推诿扯皮,逃避执行甚至抗令执行。

(2)执行不力。其实质是执行不到位或断章取义地执行,结果导致整体政策无法真正得到贯彻落实,从而损害了政策的统一性和完整性。

(3)执行过力。其实质是超越民族乡政府自身的职权范围或突破上级政策规定的一种执行,出现对权力的滥用,导致对公共权益的侵害。

(4)执行费力。即付出了人力、物力和财力却无法取得预想效果。无论上级的政策是否符合本地实际,只管照本宣科地执行,在政策执行中缺乏应有的积极性和主动性。

2.偏差的基本因素分析

造成民族乡政府执行力出现偏差的因素很多,鉴于篇幅所限,这里主要分析四个最直接的制约因素。

(1)政府能力的不足。政府执行力是政府能力的一个极其重要组成部分,决定政府公共政策执行力的强弱。就目前来看,民族地区基层政府的“现有”能力同“应有”能力之间存在较大差距,这种差距主要体现在社会整合与平衡能力不足,规划发展能力不足以及公共管理与公共服务能力不高等三个方面。[7]

(2)执行环境的特殊性。与一般的乡镇相比,民族乡的政策执行环境具有明显的特殊性。一是特殊的自然环境。边远、山区、交通不便和气候条件差往往成为众多民族乡的代名词,这种自然状况客观上加大了执行成本。二是相对落后的经济人文环境。在全国1000多个民族乡中,大约有1/3的民族乡还处在贫困线以下,特别是西北、西南有的民族乡还处在赤贫的状态;另外,民族乡的干部群众普遍文化素质偏低,这一事实直接制约了他们接受、理解、落实和制定政策的能力。三是多种矛盾交错的特殊社会环境。不同的民族无论在风俗习惯、语言文字,还是在历史、文化、心理等方面都有各自的特点,这就决定了在民族乡除了共性的矛盾外,还具有一些个性的问题,增加了政策执行的复杂性。

(3)公共政策的不适应性。公共政策学者戴维·伊斯顿认为影响公共政策的因素主要包括决策制度、决策者与决策研究组织、决策方法及决策环境。[8]出现公共政策难以适应民族乡实际发展需要的原因主要有两个方面:一是政策本身存在问题,也即政策的内容缺乏科学性,政策的制定过程缺乏民主参与,从而导致政策不适用;二是政策本身没有问题或问题不大,只是难以满足不同民族乡的实际发展需要。目前我国有1099个民族乡,分布在东、中、西部地区,无论是自然环境、人文经济社会环境都存在明显的差异,但是政策常常是集中制定的,政策制定者考虑的是整体利益,而政策执行是分散进行的,执行者往往要考虑其局部利益,这种局部利益和整体利益的差别性,往往制约着民族乡政府的政策执行力。

(4)法律法规的制约性。一是民族乡的性质、地位具有既明确又不明确的双重特性。[9]无论是我国宪法还是民族区域自治法都没有把民族乡规定为一级政权组织形式,由于民族乡的人口和地域所限难以行使自治权,而只能作为我国民族区域自治制度的一种补充形式。这种“补充”的地位,致使它时常处于一种“不伦不类”的尴尬境地。[10]特别在东、中部民族乡数量相对较少的地区,它们时常容易成为“被遗忘的角落”。二是民族乡优惠政策执行往往难以到位。根据《民族乡行政工作条例》的有关规定,民族乡在财政、信贷等多方面享有优惠政策。但是该条例是在1993年由国务院批准,国家民委发布施行的,由于颁布时间较久,不少内容已显滞后,而且颁布主体的行政地位也在一定程度上影响了这一条例的法律效力,因此在优惠政策的执行中“大打折扣”也是司空见惯的事。

三、民族乡政府公共政策执行力的纠偏

1.完善民族乡的“民族特性”

民族乡的“民族性”主要表现在机构设置、领导干部和管理职能方面,完善“民族性”对提高政府公共政策的执行力有着特殊的意义。一是机构设置的民族性。民族宗教事务办(或类似名称)不仅要配备足够的人员,至少要由副乡长兼任办公室主任,特别是要赋予足够的民族宗教事务管理权限;二是领导干部的民族性。《民族乡行政工作条例》第四条规定:“民族乡人民政府配备工作人员,应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”条例不可能用硬性的指标来要求地方政府如何配备民族干部,但是我们也不能因此而轻易剥夺少数民族成员成为领导干部的权利。除了乡长一职由建乡民族担任外,还要特别考虑并适当照顾区域内的建乡民族和其他少数民族进入政府相关部门。三是管理职能的民族性。就目前而言,要充分利用《民族乡行政工作条例》相关规定给予民族乡的优惠政策,紧紧围绕新农村和民生工程建设,重点加强经济、政治和社会管理三个领域的职能。

2.增强公共政策的可执行性

对于民族乡政府来说,虽然它自身也有一些决策权限,但其执行的政策主要来源于上级政府,而且执行的内容也主要是涉及“三农”方面。因此,无论是对于上级政府,还是同级人大、党委或者是其他政治团体来说,在努力提高决策者自身的决策水平之外,还需要特别注意做好以下两个方面的工作:一是在决策内容上,要尊重我国民族乡的实际来制定的以“三农”为中心的公共政策,不能搞“一刀切”,也不能采取不顾实际的“赶超”或“滞后”战略。二是要建立包括科学民主决策的程序制度、组织结构制度、评估制度以及决策纠偏制度和决策责任制度等较为完善的“法治决策”体制。[11]

3.优化政策执行的保障机制

一是人员保障。广大干部群众是影响政策执行力的最主要因素。人为行政之本,要在《公务员法》的指导下,结合民族乡的基本特点,完善公务员的“进口”、“管理”和“出口”三个环节的管理制度,提升公务员的执行能力。同时必须多方面创造条件,全面提升广大群众的综合素质,因为从政策执行的本质来看,所有的公共政策最终都要落实到广大人民群众之中,在一定意义上,群众既是公共政策执行的最终主体,也是公共政策的最大受惠者。二是机制保障。要建立完整的政策执行配套机制,建立和实施严格的目标管理责任制,明确各机构和人员的执行责任;建立并完善公共政策执行绩效评估体系,特别是要建立并完善第三方力量的评估机制。三是财力保障。财政能力是政府管理能力的重要组成部分,也是衡量政府执行能力强弱的重要指标。民族乡除了本身要加强“节流”措施外,还需要特别多渠道增强“增源”能力,为民族乡政府有力执行公共政策提供最基本的物质保障。

4.理顺民族乡政府的内、外部体制

从内部来看,就是要革新“乡政”权力运行体系,增强民族乡政府执行的独立性。“‘乡政’权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。对广大农村基层政权而言,‘乡政’权力是一个以党委为核心,以乡镇党委书记为‘当家人’,党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”。[12]要提升民族乡政府的执行能力,就必须正确处理好政府与党委、人大及内部事业单位之间的关系。从外部来看,主要涉及县级政府和村民自治组织之间的关系。在与县级政府的关系中,除了要改革传统的条块分割体制外,特别是要改变现行的领导干部任免制度,对于大多数民族乡来说,实行乡长直选具有比一般乡镇更有利的条件,关键是上级政府能否为此创造条件。在协调“乡政村治”关系上,从民族乡政府的角度来看,就是要转变传统的管理方式,实现由领导向指导、协调和帮助村组织工作的方式的转变。

作为一种综合性能力的政府执行力,在执行政策过程中深受多种因素的影响,因此,在提升民族乡政府公共政策执行力时必须充分结合民族乡的基本特点,多种措施并举,逐步提高。

〔收稿日期〕2009-10-16

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