发达地区农村城市化的四个重要环节，本文主要内容关键词为：发达地区论文,环节论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大以来，发达地区农村城市化的步伐大大加快，例如，上海郊区积极推进“三个集中”战略，即农民向城镇集中，工厂向工业园区集中，土地向规模经营集中；浙江省嘉兴市确定了三大经济发展战略，即农业产业化、发展个体私人经济、小城镇建设。目前，人们对要不要加快农村城市化的认识已基本一致，大家普遍关注的热点问题是如何搞好农村城市化。本文根据上海、浙江、江苏等地的经验，对四个相关的重大问题进行探讨。
一、科学的城镇体系规划是加快推进农村城市化的先导和基础
所谓农村城市化，是由传统落后的乡村生产和生活方式转变为现代先进的城市生产和生活方式的历史过程，它集中表现为乡村人口向城市人口的转变，以及城镇的不断发展和完善。搞好科学的城镇体系规划是推进农村城市化的前提条件。1999年浙江、江苏等地形成了“城镇体系规划”的新概念。所谓“城镇体系规划”，指在一个省（市）、地级市、特别是一个县（市）的范围内，整体推进农村城市化的基本方针、战略目标、总体框架的总称。它具有两个重要特征：
第一，城镇体系规划不是个别城镇的局部规划，而是区域内多层次梯度城镇群的总体规划，因而更具有整体性和指导性。据有关报道，1999年10月《浙江省城镇体系规划（1996～2010年）》（以下简称《规划》）出台，这是依法由国务院审批的第一个省域城镇体系规划。《规划》确定了浙江城镇发展的总体框架是：“二片、三核、四类、五级”。“二片”，即沿海片和内陆片；“三核”，即杭、甬、温三大中心城市；“四类”，即全省城镇群分为大都市区、城镇连绵区、城镇点轴发展区和城镇点状发展区四种类型；“五级”，即省域中心城市、地区中心城市、县域中心城镇、县域次中心城镇和一般建制镇。建设部副部长赵宝江称赞浙江省在省域城镇体系规划的编制方面为全国提供了很好的经验。1999年10月，浙江省诸暨市（县级市）的市域城镇体系规划出台，确定了“一个中心，两条轴线、四级结构、六大中心城镇组群”的总体方案。一个中心，即将城关镇与大唐镇、三都镇组成组合式现代化中等城市；两条轴线，即以南北向和东西向两条交通干线为小城镇建设的发展轴，沿线城镇呈“葡萄串”式分布于轴线两侧；四级结构，即中心城市、组群中心城镇、一般城镇、集镇四个层次；六大中心城镇组群，即店口组群、枫桥组群、璜山组群、牌头组群、五泄组群、次坞组群，每个中心城镇组群由一个中心镇和若干个一般城镇和集镇组成。据悉，这种自上而下、上下结合的城镇体系规划正在浙江全省扎实展开。这样，城镇体系规划就成为各级政府在农村城市化变革中加强宏观调控的重要依据。
第二，城镇体系规划的目标不是个别城镇的效益最大化，而是区域内资源的优化配置，因而更具全局性和长远性。城镇建设过程是社会资源重新配置的过程，如果任凭“看不见的手”自行调节，由于信息不对称和利益机制作用等原因，难免产生急功近利的重复建设，其后果是严重影响社会资源的优化配置。据媒介报道，北京市近年来新建37处旅游景点，其中大部分是郊区各县镇自行开发的，其中的人造景观竟有18处，太多太滥，科技含量低，文化内涵浅，重复雷同严重，其结果是大部分经营严重亏损，教训十分深刻。这种类似现象同样已在上海、浙江等地的小城镇建设中出现。这就给我们一个警告：决不能让工业生产中的盲目重复建设在小城镇建设中重演。其有效防治办法是，制定科学的城镇体系规划及其实施细则，其中，要把防治盲目重复建设作为城镇体系规划的重要内容和职能，对重要旅游景点的开发、重大项目的设置必须报请地市级以上人民政府批准。
如果我们把县城镇及其以下集镇定义为小城镇，那么，农村小城镇体系由县城镇—中心镇—一般镇—中心村四级构成。在推进农村城市化的进程中能不能齐头并进呢？显然不能。根据国内外的经验和各地区现有财力、物力的条件，我们必须采取“非均衡”战略，实行重点突破。针对发达地区的实际，笔者以为，县城镇和中心镇应成为“十五”期间发达地区小城镇建设的重点。其依据如下：首先，县城镇和中心镇是一个县域范围内人流、物流和信息流的集聚地，经济比较发达，财力比较充足，也是人心比较向往的地方，把这两级小城镇率先建设好，不仅会产生巨大的示范效应，而且可行性大。其次，这两级小城镇在吸纳农村人口方面将会起到主力军的作用。据了解，江、浙、沪一带发达地区每个县（市）全部人口约50万到60万。根据先行县（市）的城镇体系规划，县城镇将集聚人口10万到20万；每县平均约有中心城镇3～5个，每个中心镇近中期集聚人口3～5万。那么，这两级城镇就可吸纳全县农村人口的50%左右，基本上奠定了农村城市化的基础。再次，中心镇的形成和被重视是发达地区农村城市化的一个特点。所谓中心镇，是指在一个县域范围内客观形成的若干个区位优势和产业优势比较明显，综合经济实力比较强，对邻近地区产生示范效应、辐射效应的重点小城镇。苏州市在新近修订的城镇体系布局规划纲要设想中，推出“中心镇”这一突破性的新概念，把中心镇作为破解“小而全”难题的重要法宝，让中心镇的服务半径覆盖整个小城镇群，从而提高中心镇档次，形成规模。由此可见，发达地区把县城镇和中心镇作为农村城市化的重点是对客观经济规律的正确反映。
二、经济开发区和工贸园区是推进农村城市化的重要载体
如何使农村城市化与农村工业化的进程相互促进，这是推进农村城市化进程中的一个根本性问题。90年代以来，特别是十五大以来，发达地区改革者创造了一条重要经验：着力建设好经济开发区和工业（工贸）园区。为了便于论述问题，本文把市、县兴办的称为经济开发区，而把乡镇兴办的称为工业园区或工贸园区。
市、县经济开发区具有起点高、规模大、外资企业较多等特点；乡镇工业园区或工贸园区具有贴近农村、贴近农民、便于吸引私营经济等特点。两者的有机结合，将成为推动农村经济发展和农村城市化的新的增长点。
开发区和园区有两种模式。第一种是工业模式。如上海市郊利用大工业的强大辐射和区位优势， 已经形成了“1+3+9”的开发区格局，即浦东新区，闵行、漕河泾开发区和上海化学工业园区，以及位于郊县的9个市级经济开发区。近年来， 上海大工业正在加快向市郊开发区转移。这些经济开发区1998年的工业总产值达817亿元， 约占全市工业总产值的14%，占市郊工业总产值的30%（注：庄龙德：《沪郊新型镇脱颖而出》，《解放日报》1999年6月9日。）。经济开发区的建立和发展有力地推动了沪郊新城建设的步伐。如松江开发区从1992年7月启动， 规划面积为20.56平方公里，至1999年7月已经开发12平方公里，引进外资22亿美元，进区外资项目220个，其中，国际著名跨国公司已有47家。1998年开发区销售收入达60多亿元，1999年预计达80亿元，约占整个松江区经济总量的1／4强。由于开发区的建立和城市经济发展， 7年间松江城区面积拓展12平方公里，不仅有效地缓解了城内下岗工人的就业矛盾，而且使城区居住人口净增2万人，短期流动人口增加5万人。
第二种是工贸型模式。其主要特征是，区内经济实体以贸易企业和亦工亦贸企业为主，以贸促工，工贸并进。浙江桐乡的濮院镇就是这样一个典型。该镇经过10年创业，建成全国最大的羊毛衫集散中心，市场占地面积57万平方米，建筑面积22万平方米，摊位5013个，拥有12个交易区和一个托运中心，1998年市场成交额达到31亿元。贸易市场及与之相关的第三产业从业人员10500人，占全镇非农就业人员的67%； 羊毛衫市场以其龙头地位带动了镇内以及邻近地区纺织业的发展，据估计，直接为该羊毛衫市场配套生产的企业有492家。 工贸园区的发展集聚了人气，1998年以来，该镇已为近2000名农民及外地业主办理了城镇户口。依托工贸园区的发展，这个江南小镇的城区面积在10年内扩大了2.75倍。
如何进一步促进经济开发区和工业（工贸）园区的健康发展，有以下两点值得重视。
其一，因地制宜地选择和创建适应本地的开发区和园区模式。上海松江的工业型模式和浙江濮院的工贸型模式是不同经济条件下的产物，都是成功的模式。不能片面地去评价两种模式的优劣，而应该把握一条原则，即宜工业型的就搞上海松江模式，宜工贸型的就搞浙江义乌模式、濮院模式，还可以在实践中创造新的成功经验。在调查中发现，有些地方明明适宜于搞工贸型园区，但因为上级政策提倡工业园区，于是机械地也跟着宣传和实施工业园区，这是不合适的，可能会导致工贸脱节等不良后果。
其二，积极引导乡镇企业向城市工贸园区集中。这种集中包括两方面的内容：一是新办企业必须集中到工贸园区；二是对原先已分散创办的企业，要利用其扩张、重组和环保治理等契机，积极引导其转移到工贸园区。原有企业的搬迁是乡镇企业向工贸园区集中的难点，为调动业主进区的积极性，必须切实做好以下工作：首先，加大宣传教育的力度，帮助农民企业主克服“小富即安”等保守心态，让其理解社会发展的趋势，从根本上提高他们对企业集中到工贸园区的优势的认识。其次，采取优惠政策和健全园区功能相结合等措施，减少搬迁成本和经营成本，使园区内企业的经营成本比分散在乡村的企业低，使业主在园区经营的较短时期内得到的综合正面效应大于搬迁成本。再次，完善小城镇基础设施及配套设施建设，使小城镇成为提高业主和务工农民生活质量的乐园，增强园区的综合吸引力。
三、投融资体制的创新是加快农村城市化进程的关键
“钱从哪里来”是制约农村城市化进程的最大难题。这个难题主要来自两个方面：一是资金缺口确实大。上海市农村经济研究中心在嘉定区江桥镇作过一个典型调查。该镇现有镇区人口3万人，规划到2001 年建成5万人口的小城镇。仅托儿所、幼儿园、学校、敬老院、水厂、 电话等公共设施（不包括道路），约需资金1亿元左右， 但镇财政只能解决其中的30%。其他地区小城镇建设的资金缺口可能更大。二是思想观念陈旧落后。在筹资上，仅把眼睛盯住财政收入和上级拨款；在投资体制上，则是政府包办一切，并承担无限责任。这种计划经济下形成的旧思路无法破解“钱从哪里来”这一难题，必须用改革的思路和创新的举措实行突破。这种新思路可以概括为：树立“经营城镇”的新观念，建立适应市场经济体制的投融资新体制，走市场化、社会化、多元化筹资的新路子，营造“我规划，你建设；谁投资，谁受益；谁失误，谁负责”的新机制。近年来，江、浙、沪等地已经创造了不少好经验，值到人们借鉴。
1.龙港农民城模式。1984年，浙江苍南县建起了中国第一座农民城——龙港镇，开了吸引民间投资兴建小城镇的先河。该镇在全国率先改革户籍制度，按照“自理口粮、自筹资金、自建住房、自谋出路”的方针，敞开大门迎接四方农民。创新举措带来先发效应，短短5个月， 就有来自3省7县的5000多户农民申请进城建房落户；该镇利用级差地租，实行土地有偿使用，向首批进城建房户收费每户700元至4400 元不等的费用，轻松地解决了“三通一平”所需的600万元资金。 建镇15年来， 龙港全社会固定资产投资达40多亿元，其中95%的钱由农民自筹。（注：方汇瑛、沈利民：《神奇的变化》，《浙江日报》1999年4月10日。）90年代以来，“龙港模式”在各地不推自广，萧山市的瓜沥镇、嘉兴市的王江泾镇、台州市的路桥镇基本上采取了“龙港模式”。
2.太仓旧城改造经验。1997年，江苏省太仓市用“经营城市”的新思路进行大规模旧城改造和扩建，共折除各类旧房40多万平方米，新建房屋58万平方米，新建道路5公里。政府只投入启动资金1000万元， 调动社会资金7.6亿元，达到了政府、居民、房产商三方得益的新境界。 该市的经验主要有两条：一是利用城市无形资产和级差地租，使黄金地段产生“黄金效应”；二是调动了承建方的积极性，实行拆迁、安置、补偿、建设“一条龙”总承包。（注：褚宁：《太仓旧城改造各方得益》，《解放日报》1999年10月28日。）
3.象山社会办公用事业的经验。浙江省象山县改革县城镇建设投资体制的经验是多方面的，而最具特色的是其公用事业建设市场化、社会化的经验。该县转让和置换部分文教、卫生等公用事业的经营权，将所得收入再投入到文教、卫生等基础设施的建设中去。最近，该县正在与外商洽谈，出让自来水厂的经营权；又和北京一家公司达成初步协议，由对方投资5000万元兴建煤气公司。
4.嘉兴小城镇财政体制改革的探索。浙江嘉兴市从1997年起把财政体制改革作为小城镇建设的突破口，其主要经验有：第一，按照“一级政府、一级财政”的原则，扩大镇级政府的财权，市与镇之间实行“划分税收、核定基数、逐年递增、超收分成、欠收赔补、自求平衡”的新体制，财政收支以1994年为基数，加上一定的递增幅度，超过部分镇得60%。第二，建立功能完整、体现事权与财权相统一的镇财政机构，作为镇政府的职能部门，镇财政机构人选由镇政府任免，实行以块为主的管理，既管“帽子”，又管“票子”。第三，建立和完善镇级国库，加强镇财政预决算管理，将预算外收入统一纳入镇财政管理，增强镇财政在小城镇建设中的调控能力。
四、按客观经济规律办事是农村城市化健康发展的保证
根据近年来发达地区农村城市化的丰富实践，应着重注意以下3 个问题。
第一，正确把握土地集约化、农村城市化的历史过程。土地承包向种田能手集中，农民居住向小城镇、中心村集中，这是经济发展和农村城市化的必然结果，是客观规律。笔者在调查研究中了解到，农民住房更新的自然周期约为10～15年，因此，中心村的建设过程应该与这一自然周期大体一致。关于进镇农民承包土地问题，目前多数进镇农民对土地有特殊感情，他们在近期内甘愿做兼业农民、“星期天农民”，而不愿意把土地上交，因此，在相当长时期内，原则上要保留进镇农民的土地承包权；同时，根据进镇农民的意愿，通过委托经营、有偿转包等形式，解决好土地使用权的合理流转问题。
第二，正确认识和处理农村城市化进程中的四个关系。一是农业产业化、农业现代化和农村城市化的关系。重视农村城市化不能误认为可以轻视和放松农业产业化和农业现代化；相反，农业的发展和农业劳动生产率的提高是农村城市化的必要前提。二是农村城市化战略与可持续发展战略的关系。在农村城市化进程中，必须始终坚持可持续发展战略。要有战略眼光和超前意识，在建设良好的基础设施的基础上，充分发挥其经济功能，同时，重视营造小城镇的良好的人文环境，提高小城镇的文化品位，实现人与自然的和谐、人与城市的协调发展。三是小城镇建设和合理利用土地的关系。小城镇建设的目的之一是优化土地资源的配置，因此，在小城镇建设中必须十分注意节约用地，特别是要严格控制新占用耕地，及时做好农民拆迁房屋后老宅基地的复耕，妥善解决进城农民承包地的力包等。四是物质文明建设和精神文明建设的关系。从“脱鞋下田”到“脱鞋上楼”，农民的生活方式和思想观念都将经历一场深刻的变革，因此，必须把革除小农意识，培育现代城市文明作为社会进步的一大战略来实施。
第三，因地制宜推进农村城市化。“三个集中”是发达地区推进农村城市化的共性，然而，各地经济条件和特点不同，发达地区也有欠发达的乡镇，各乡镇的经济发展模式更是丰富多样。因此，必须从实际出发，确定不同的农村城市化道路。根据江苏无锡市的经验，有的可以以工兴镇，有的宜以商兴镇，有的可以以旅游兴镇，各有侧重，形成各具特色的发展格局。上级政府切忌“一刀切”，各乡镇切忌“东施效颦”。最近，不少市（县）进行撤乡建镇和并乡扩镇，对此，经济界和理论界有不同的看法。笔者认为，不可笼统地肯定或否定，对于发达地区部分行政区划过小的乡镇，对于相邻地区经济联系比较密切、互补性比较明显的乡镇，并乡扩镇是必要的；但不宜“刮风”，不能陷入“大就是优”的误区。同时应该看到，行政区划的变动即使是正确的，也只是农村城市化进程中的一个环节，如果相关环节跟不上，还是收不到好的效果。
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