教育治理结构改革中的地方探索与理论解构，本文主要内容关键词为：治理结构论文,理论论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2013)34-0021-05
当前，中国的改革正处于攻坚期，在这样一个发展的特定历史时期，人民对政府的要求越来越高。作为公共权力代表的政府，必须将其责任落实到为社会提供的公共服务中，积极回应人民对公共物品的需求，成为有效政府。因此，提高教育公共服务的质量和效率，努力办好人民满意的教育，需要一个负责任的政府。但是，责任政府的实现更加需要教育公共治理结构的根本性变革。
教育治理结构是政府提供教育公共服务过程中相关主体地位、职责以及相互之间形成的关系网络。责任政府建设与治理结构变革之间是一种互动关系：责任政府框定了教育治理方式改革的基本内容和发展方向；教育治理结构改革决定了责任政府的实现程度。
一、我国教育公共服务中的政府责任分析
新中国成立后，我国废除了旧的教育制度，建立了一个“政府举办、计划控制、封闭办学、集中统一”的教育管理体制。这种教育管理体制的形成与新中国成立初期模仿前苏联政权模式有着很大的关系。高度集中的行政管理体制和计划经济体制使得政府对社会经济生活的干预和影响无所不在，把本来不该管、管不好、管不了的大量事务都揽在了自己的手里。美国芝加哥大学教授邹谠就在《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》中，将“全能主义”称为中国20世纪最重要的特征之一[1]。具体到教育领域，“全能”体现为不仅在“管”上侵入到教育的方方面面，更在“办”上体现出政府的包揽天下和一家独大。政府充当公办学校的经营者，直接管理公办学校的人、财、物。
政府集中统一管理教育事业对于新中国成立初期恢复和建立正常的教育教学秩序、保证教育发展的政治方向具有重要的作用，但包得过死、统得过严的弊病也在教育发展中逐步显现。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)拉开了教育体制改革的序幕。《决定》指出，“要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革”。《决定》是在经济改革试点取得成功的前提下出台的，更是在国家向建立社会主义市场经济体制过渡的进程中颁布的。因此，从某种程度上来说，这一阶段的教育体制改革过程遵循着国家经济体制改革的基本思路，属于“渐进式的分权改革”[2]。根据这种分权思路，对于教育事业来说，这种调整主要包括两个方面，一是从国家的层面强调教育事业的重要性，二是通过国家教育管理权力的下移促进全国教育的大发展。
应该说，这一时期的世界银行(WB)、联合国教科文组织(UNESCO)和美国国际开发署(USAID)等都提倡将一种有计划的分权策略作为发展中国家能够用来对付教育经费短缺的方法。当发展中国家能够扩大其资源时，便会期望靠分权的方式使得他们的教育制度、效率、公平和质量得到全面改善。我国的这种渐进式分权改革在很大程度上可以看作是一个中央政府主导和控制下的机制设计问题，但如果政府将“分权”当成是一种一劳永逸的政策和措施时，就是危险的。具体来说，我国在教育治理结构改革中表现出以下三个方面的问题。
一是用分权代替责任。改革开放以来，我国的教育改革与发展都是以“分权”作为基本模式的，这也反映在国家发展的一般路径选择上。比如，将基础教育发展的责任定位为“分级办学、分级管理”，试图通过下放权力来解放教育生产力，但是这种“分权”更多地是一种政治责任的单向委托。由于内在的“事权”与“财权”的不对等，这种政治责任是不可能以单纯的“热情”实现的，这也导致了很多贫困地区的地方政府负债严重，基础教育发展难以为继。
二是用市场推卸责任。政府责任旁落之后，教育必然为市场所“俘获”，因为在没有公共权力介入的教育“市场”中，奉行的是金钱至上的财富原则，如果完全用市场体制去提供教育这一公共产品，只能是对教育发展规律的硬性取代。这种经济规律代替教育规律的做法只能为教育系统带来更多的无序。因此，政府与市场的关系不能简单化地理解为“我退你进”的关系，这种简单化的处理非但不能解决任何实质性问题，反而可能导致原有问题的复杂化。政府与市场的关系不是简单的“市场秩序扩展到哪里，政府就从那里撤退”。在基础教育、基本医疗、基础研究以及基础设施建设等领域，在纯公共产品或准公共产品的供给上，如果出现“市场失灵”和“社会失效”，即市场和社会因各种原因而拒绝提供此类纯(准)公共物品，那么，此时的政府就必须积极承担提供公共服务的职责。
三是用效率粉饰责任。“效率是行政价值尺度中的公理数”[3]，是评价政府管理的重要标准之一。一个负责任的政府必须是有效率的。但是，效率本身并不是目的，只是帮助政府更好地实现其服务人民这一目的的手段。我国教育发展中的诸如增长性数字目标的设定、“穷国办大教育”的基本理念等，都可以反映出政府办教育过程中的效率指向。在追求效率的过程中，政府通常凌驾于社会之上，作为一种高高在上的力量统治或管理着社会。历史证明，没有任何一个社会能够完全保证公共权力的公共性，能够完全维护公共利益不被侵蚀，在很多情况下，政府表现为一个独立的利益实体，有着自己的利益追求和政治愿望，成为与社会相对应的存在物[4]。因此，“政府是向上负责，还是向下负责”的问题，本质上就体现为民众既是权力的来源，也是权力的服务对象。
以上诸多问题的原因，有学者进行了很好的归纳。美国政治学和人类学教授詹姆斯·斯科特(James Scott)在《国家的视角》一书中总结了历史上各种试图改善人类状况的国家宏伟项目之所以失败的内在原因和逻辑。他认为，国家治理或者项目的内在逻辑包括四个基本要素：一是自然和社会管理制度的单一化；二是极端现代化的意识形态；三是强制的权力；四是软弱的公民社会[5]。不难看出，我国政府提供教育公共服务过程中混杂着以上四种因素，无论是将教育作为“赶超欧美”的“高度现代化意识形态”、“集中力量办大事”的强大资源组织和动员能力，还是作为培养“乌合之众”的手段，都与斯科特的批评基本吻合。
因此，检讨政府，使政府责任归位成为了教育改革演进中的重要线索。在检讨政府责任方面，学者们做了大量的研究，都将我国的教育问题归结为公共权力和公共政策的失当，并试图建立一种符合公共性要求的公共教育服务体系和治理结构。
二、教育治理结构改革的地方创新操作
近年来，地方政府在回应民众需求、提升教育品质方面有诸多创新、可行的做法，比如，上海市浦东新区全面推进教育综合改革试验；山东省潍坊市教育局通过建设服务型政府举办人民满意的教育；四川省成都市青羊区“学校民主管理委员会制度”的建设；等等[6]。分析这些地方的实践案例，不难发现，在教育公共服务提供和体系构建中，共同的实践原则是转变政府职能，形成共同参与公共教育事务管理，共同生产或提供公共教育产品与服务，并共同承担相应责任的新型教育公共治理结构，最终目的在于为人民“提供更好的服务”。因此，教育治理结构改革的实质是对教育公共权力的重整，是对政府、市场、社会、学校等各治理要素的重新安排。改革的目的是改变政府的“全能统治”(government)，构建教育公共服务的“多中心治理结构”(governance)[7]，具体体现在以下四个方面。
(一)空间分布上的多中心性
传统理论中对于教育“统治”的理解更多地局限于“国家/社会”这样的两分法上，其中关注的重点在于国家和政府，突出的是教育公共服务中的国家权力和政府权威。从这个意义上讲，“社会”更多地成为国家或者政府力量行使的参照物，其虽然在理论划分上作为一个独立的思考维度，但在理论上没有彻底的解析和建构，在实践中也力量薄弱，甚至无从发挥其应有的力量，更无法成为教育公共服务的承担者和评价者。地方政府在实践中更应该强调的是“国家/社会/市场”三分的行为框架，更加突出社会的力量，尤其是公民社会的发展与培育，更加肯定市场机制在现代教育公共服务过程中的独特作用。教育治理结构改革在空间分化过程中并没有放弃国家或者政府的作用，在某种意义上反而强化了政府的控制力，是为了在社会、市场发展的基础上更好地实现政府在教育公共服务中的重要作用。
(二)主体构成上的分散性
由于传统理论国家(政府)在教育公共服务体系中的“单中心“，使得政府在教育公共服务过程中排斥其他主体的教育公共服务，使得长期以来教育公共服务的主体一定是社会的公共机构，一定具有公权力的垄断特征，一定是政府及其相关部门。但综合目前地方政府治理结构改革和创新的实践来看，地方政府在提供教育公共服务过程中，在提供主体的选择上既可以是公共机构，也可以是私人机构；在提供方式上既可以是某类主体单独提供，还可以是公共机构和私人机构的合作提供。同时，由于主体上的分散性，政府在教育公共治理与服务中的地位、职责和作用方式等方面都随之变化。政府不再仅仅是国家教育政策决策制定、执行和监督的唯一主体，其他社会主体包括非政府组织(NGO)、企业甚至是个人都可以参与到教育政策的整个过程和环节之中，共同承担教育公共服务治理的责任。多元主体参与到教育服务之中，不仅仅是“赋权”的过程，更是厘清政府、市场、学校之间职能边界的过程。政府要认清自身越位(管了不该管的)、错位(管了管不好的)、缺位(该管的没有管)等行为失范现象，在强化“该管”的职能的基础上，放弃“不该管”的职能，把学校自主办学权的职能坚决下放给学校；调整“管不好”的职能，在加强规范指导的同时，可以把一些工作，如质量评价、专业考评等“划转”给市场和社会，交给非政府组织承办。
(三)权力向度上的互动
传统的教育公共服务更多地强调单方面的尤其是自上而下的管理与控制，在实践中表现为“强国家、弱社会”、“强政府、弱学校”，社会以及学校组织在与政府打交道过程中没有更多可供选择的余地和发挥的空间，只能是上令下达，成为政府的传话筒，变成政府的行政附庸。目前，实践中普遍开展的“校本管理”、“去行政化”等做法都成为这一教育管理模式的改革尝试。从地方政府治理结构改革和创新的实践来看，教育公共服务的单一性、外控性管理，在管理效率、教育价值的达成等方面越来越受到了质疑。来自地方的声音、来自学校内部的声音已经成为教育改革和发展能够进一步发展的诱致性因素。因此，在教育公共治理与服务体系的构建中，政府与市场、社会、学校之间应形成一种平等、合作的伙伴关系。
(四)治理工具上的多样性
传统的政府教育统治是以控制教育资源、垄断教育发展、压抑学校活力为特征的，具有很强的强制性和随机性。而政府的教育治理则是市场在失灵的情况下对于政府责任方式的一种表达，强调的是教育治理各主体对法律、法规和规章制度的遵守。虽然政府规制始终要处理自身和“过度管制”(over-regulation)、“解制”(de-regulation)之间的关系，但就像有学者提到的那样，“政府管理模式经历着从‘计划—控制型’到‘规制—服务型’的变迁”[8]，规制既是一种方向，也是地方政府教育责任实现方式多样化的重要保障。
政府管理方式应改变“大而全”的包办包揽，由微观的、直接的“硬性管理”转向宏观的、间接的“软性管理”，改善公共产品的提供方式，如监管、付费和直接提供等。教育产品的生产和提供可以由不同的主体分别实现[9]政府既可以是生产者，直接设置和举办公立学校，也可以是提供者，承担提供公共资源即“付费”的责任，由其他社会主体如社会组织、民办学校等来生产。至于政府的监管责任，无论政府作为直接生产者还是向其他生产单位进行付费，都同样需要监管，使政府成为“游戏规则”的制定者、教育秩序的“检验官”和维护者。
三、教育治理结构改革的理论解构
教育治理结构的形成不是单纯依赖某一个主体或者某一种方式就能够实现的。教育治理涉及复杂的综合领域，其中既有多主体的参与、多主体间的利益冲突，也有对于秩序形成的不同价值层面的评价。所以，教育治理结构的构建应该体现为国家—市场—公民社会“三位一体”在教育领域的利益实现和能力展开的过程。这三者是现代教育治理必需的制度要素，它们之间的平衡和互补是实现善治的制度基础。
(一)政府：规制与解制选择
任何一种秩序手段的出现都是对于某一问题的对策行为，政府的出现也不例外。现代社会之所以越来越依靠“政府之手”(政府规制)来实现个体理性与集体行动之间的结合，使个体的行动更加朝着公共利益的方向发展，正是对市场失灵情况下政府秩序手段的一种描述。政府在教育治理结构形成中的角色定位也需要根据自身的能力和可能作出具体的决策，其中这种决策需要解决三个方面的问题。
一是决定政府规制的范围和重点。对于政府规制范围和重点的确定就是对政府与市场(外部)、政府与学校(内部)之间的权利、职责划界的过程，从而为各自的作用范围设定一个框架，使教育事业相关主体能在这样的框架之下“有所为，有所不为”。具体来说，可以从以下两个方面进行分析。一方面是政府与市场之间在路径选择上的区分。并不是所有教育服务的提供都需要政府的干预，特别是在市场经济条件下，越来越多的教育事务都伴随着对经济利益的考量，教育产品也越来越被看作是私人物品或者需要在市场交换中实现自身的教育利益。对于这类教育服务，政府的强制只会使本来良性的供求关系在公共权力面前进行虚假反映，也就不能很好地实现政府的作用。只有市场秩序不能在教育公平和教育效率方面产生很好结果的条件下，政府才能介入，这是政府与市场之间的职能划分。另一方面是政府规制的范围还应当在政府与学校之间进行区分。政府对于涉及学校办学自主权的问题不应该以行政命令或者其他的制裁方式进行规制，而应充分体现学校在办学中的自主意识和能力，不能越俎代庖，用“行政权力”代替“学术权利”，忽视学校作为教育实体的合法地位和身份。
二是确定各级政府(部门)之间的分工。对于这一点，可以分为各职能部门之间的关系与中央和地方政府之间的关系两个维度。首先是各职能部门之间的关系。教育治理无法由教育部门独立完成，需要其他政府部门承担其应有的责任，因此，教育治理的真正形成只有在各政府职能部门的相互合作中才能完成。其次是要解决中央与地方之间的关系。中央与地方之间的关系不是简单的“集权”或者“分权”的关系。在面对公共产品的供给责任时，中央有中央的利益与考虑，地方也有地方的“小算盘”，因此，“单纯的集权或者分权不可能带来教育成效的自动增加，任何一种权力的分配方式都需要相关配套措施的支持。只有建设好这些配套措施，集权和分权才能发挥其各自对于教育成效的作用，否则，就只能导致失败”。
三是确定政府规制的工具。当政府确定了规制范围和规制层次之后，就要选择适当的规制工具以促进教育治理结构的形成。一般认为，达成教育治理目标的方式、方法有许多，并且采用的手段也是多种多样的，而政府最终选择的是最适宜的政策工具。有学者将可供选择的政策工具分为行政性工具、经济性工具、管理性工具和社会性工具[10]。每一种政策工具都有其特征、适用范围及优劣，因此，在进行政策工具选择时，要考虑到政策工具自身的一些特点，不可盲目地选择。
(二)市场：有限与无限之间
对于市场机制在教育治理结构形成中的作用，很多学者进行了深入的研究，既肯定了教育市场的存在，也对市场介入教育的有限性条件有了清醒的认识[11]。但是，如果真正考察当下的“教育市场”，就会发现，现在的问题并不是研究“市场介入教育”的问题，而是我们真的存在“教育市场”吗，或者说这种“教育市场”是“真”的市场吗？
其实，教育现在面对的市场是一种不完善的市场，是一种畸形的市场，是不按照市场机制运作的市场。在这种机制下的市场运作对于教育而言不是“有限介入”的问题，而是“介入无效”的问题。究其原因，主要在于我国教育市场的形成在现实中存在着诸多壁垒。首先是进入性的壁垒。市场机制要进入教育领域，就要打破垄断，形成竞争格局。而就目前而言，公立学校在某种程度上代表着国家的利益与价值诉求。虽然民办学校的出现打破了办学类型上的单一局面，但由于政府掌握着制度资源，使得政府对公立学校的发展带有制度上的倾向性，在办学经费、教师配备以及设备添置等方面给予公立学校更大的垄断地位，也同样排斥着竞争对手的进入。其次是过程性的壁垒。目前，民办学校不仅需要与公办学校竞争，更要面对冠以“公办民助”、“民办公助”等名头的“假民办”。这些学校或凭借行政权力，或与名校共享利益，使得真正的民办学校的发展空间大为缩小。再次是扩展性的壁垒。民办学校的发展需要政策支持，但目前民办学校(教育)发展要面对很大的政策风险，既存在政策缺失，更存在大量的政策不明、不一致的模糊地带，生存都已成为问题，就更不能奢求自身的发展和扩张。因此，我国教育领域中存在的市场是一种无法真正实现市场功能的“伪市场”。我们现在要做的不是去剔除这个市场，而是要培育一个良性的市场，使教育中的市场机制回归本来的作用和价值。对于这一点的认识，有三个方面的理解。
一是无法否认教育市场的存在性。市场在社会资源配置过程中起着基础性的作用，这种基础性表现在两个方面：一方面是所有的生产要素都可以在市场中获得，另一方面是社会资源的移动方向会随着市场供求关系的变化而变化。教育领域也同样如此。对于教育产品的获得，人们可以通过教育市场进入学校，或者家长把孩子送到国外接受教育产品的服务。对于教育资源的配置，从趋势上来看，越来越向富裕地区、优质学校、优势学科、上层家庭移动，正是这些群体有着更大的教育需求，也更有能力去支付教育消费的费用，所以教育优质资源会更多地向这些群体移动。这就是市场的规律，我们无法否认其存在。
二是教育中的市场具有有限性。市场机制造成了教育领域内也存在一种市场秩序。秩序本身并没有优劣、好坏之分，但是教育秩序却有明显的价值取向，它不仅要实现效率，更要保证公平。“成功的协作意味着高级的社会秩序，因为每个协作者必须在确定的界限之内展开特定的活动，其成果也会享有一些公认的原则。”[12]市场秩序需要一种秩序的安排，但这种秩序的安排需要在一种公认的“教育公平”中才能实现。因此，对于教育治理结构而言，市场机制的作用是有限制的，不能盲目扩大。
三是市场机制也有自身的发展逻辑。被片面曲解的市场只能对教育的公益性造成侵害，而一种良性的市场机制却可以成为教育事业发展的有利条件和确保教育公益性的重要手段。这就好像一个工具，不同的人使用会有不同的功效，因此，“市场由谁来使”和“如何使”就成为理解教育市场的重要维度。市场的失灵只能由政府去解决，同样，市场的工具也只能由政府来使用，市场落入到个人手中就只有“寻利”一种后果。
(三)社会：平衡与张力的平衡
从某种程度上来说，社会与政府、市场并不是一个层次上的概念。社会是一个对象化的存在，无论是政府还是市场形成的教育治理结构都必须也最终会体现在社会这一层面上。政府和市场是一种工具，而社会是这种工具发挥作用之后的享有者、评价者和实践者。无论是政府还是市场，都要考虑到社会的需求和期待，因为，“如果我们不充分理解我们运作的制度的动力，我们将会冒对我们的事业和未来失去控制的危险”[13]。我们一切工作的落脚点不是政府表面上做了哪些工作、市场发挥了多大的作用，而是社会获得了多少由于政府和市场机制运作的改革成果。社会的存在使政府和市场在自身发展逻辑之外，又获得了一种价值的约束和指向性。
但是，在当前的情况下，社会是“空位”的，或者是被取代的。政府作为公共利益的代表，其行为总是以创造更大的社会公共价值为行动指针。但在社会缺位的前提下，政府在这种“公共价值”的实现过程中失去了必要的监控，它既是公共价值的创造者，也是公共价值的评判者。这种缺乏外部考核的公共价值只能变味为政府的部门价值和个人利益，并可能导致腐败问题的产生。同时，社会的缺位也使政府的公共行为成为一种“无根基”的行为。没有行动的群众基础，行政命令能够形成集体行为，却很难被行为集体认同。在这样的背景下，市场也成为了社会的代表者而去主张自己的利益。因为，市场是遵循财富原则的，只有那些有经济实力或者与权力结盟的财富，才能在市场中取得更大的话语力量。他们要求保护自身的财产利益，要求发展，要求政府解制，要求受到特殊待遇，这些声音也逐渐成为“社会”的声音，成为政府去感受“社会”的信息来源。殊不知，这种高调声音的背后是众多默默无闻或者无法发声的真实“社会”，虽然处在“休眠”状态，但确确实实构成了社会和谐的基石。教育治理结构的形成正是要对这种“社会”的作用与声音重新认识，使其在政府与市场之间作出平衡，并发挥自身的张力。
一是要使社会能够“发声”。社会是一个抽象的概念，同时也是一个实实在在的存在。社会是由无数个个体组成的，但是并不能拿出某一个说这就是社会。所以，社会具有个体的现实性与整体的虚拟性的双重特征。要使社会“发声”，必须形成集团，改变那种孤立的个体或者少数人聚合的分散状态，防止碎片化。因为，分散的碎片化的利益诉求要不就是难以形成表达，要不就是难以形成政治决策和公共决策。
二是要使社会可以“发声”。“能够”发声强调的是社会的能力，“可以”发声则强调的是平台建设。因此，社会要发“声”，就需要建构民主协商的权利对话平台，在表达权利的同时，更好地去理解权利和实践权利。这种权利的实现要通过共同体全体成员的协商与同意，更有效地保障人权。
政府、市场、社会是教育治理结构的主要力量，形成一个什么样的教育治理结构，离不开这三者所交织在一起形成的关系网络。由于三者有各自的工具特征，也有各自的作用范围，因此，教育治理结构就是在以各种秩序工具之间力量对比的基础上形成的一种变化秩序，而其中起决定作用的是地方政府、市场和社会之间形成的“集体行动”。
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