重构中国公共预算体制：权力与关系——基于地方预算的调研，本文主要内容关键词为：预算论文,中国论文,重构论文,体制论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算权力结构：中国预算改革的关键
预算制度包括正式和非正式的预算制度，它引导和规范着预算参加者的行为。而预算权力结构是最基本的，是制度设计的第一步，它为预算决策者提供了一个基本的行动框架。不同的预算权力结构将导致不同的预算制度，进而产生不同的预算行为。预算改革经常会涉及到权力结构的改变。即使在预算体制比较成熟的国家，在某些情况下，预算改革也需要对权力结构的某些方面进行改革(Wildvasky，1988)。对于那些基本的预算制度仍然非常不完善的国家，预算改革面临的一个基本任务通常是如何在各个预算参与者之间分配或重新分配权力与责任。因此，这些国家的预算改革通常会涉及权力结构上的变化，甚至是权力结构的重构。
经过五、六年的预算改革，中国新的预算制度已经初具格局，预算过程的约束性越来越大，预算行为也开始逐渐规范。但是，整体上来讲，目前中国的预算体系还处于由“前预算时代”向“预算时代”的过渡阶段，预算改革仍然任重道远。首先，未能建立起一个有效的财政责任机制，例如，预算过程的开放程度很低，人大的预算监督作用仍然有待进一步落实。其次，某些预算参与者之间的权力与责任关系缺乏明确或合理的规定，预算程序的设计存在不合理之处，或者在预算过程中导致一些冲突。第三，非正式制度在预算决策中起着举足轻重的作用，正式制度虽已重构但是仍未确立其权威地位。所以，尽管新的预算过程已经开始运作，但是，在很多情况下，绝大部分预算参与者的行为模式仍未出现重大的改变，仍然像预算改革以前那样进行决策。目前，需要将设计并实施一系列新的规则和程序来规范预算参与者的行为作为预算改革的重点。如果未能非常有效改变预算参与者的决策模式和行为模式，那么，预算改革的目标就不可能实现，预算改革就很难成功。
根据我们在中国六个省和四个省会城市或计划单列市的调研发现，目前中国预算体制的权力结构存在一些亟待完善的地方。由于权力结构存在某些不合理的地方，无论是财政总额控制还是资源配置效率都无法实现预期目标。首先，权力结构的不完善在预算过程中导致了一些冲突和矛盾，例如部门间的权力冲突，增加了制度运作的成本。其次，计划与预算无法有效地整合起来，政策和预算也不能有效地整合起来，从而无法通过整合计划、政策与预算来提高资金的使用效率。最后，权力结构的不完善也使得财政责任无法有效地得到落实。因此，要实现预算改革的最终目标，目前已经开始运作的新的预算制度仍需进一步完善。最为关键的是，预算参与者之间的权力与责任关系需要进一步理顺并合理化。尽管权力结构的重构不可能解决所有的问题，但是，对于实现预算改革的目标来说，必须设计一个合理的权力与责任结构，明确各个预算参与者的角色以及相互之间的关系。
进一步落实和发挥人大的预算监督作用
人大的预算权力仍然有待进一步明确和具体，人大行使预算权力的程序也有待于进一步完善。部门预算改革为加强人大的预算审查和监督提供了契机，各地纷纷利用这个机会提高人大在预算过程中的资源保护者的角色，通过组织和制度创新加强人大的预算监督和审查。具体采取的策略包括三种：1.充分发挥人大常委会预算初审的作用，调动常委会各委员会尤其是财经委员会的积极性；2.充分发挥人大代表的作用，加强人代会期间的预算审查；3.扩大预算审查和监督的范围。但是，整体来讲，人大在预算审查和监督领域的作用仍未充分发挥。一方面，虽然《宪法》和《预算法》赋予人大预算监督和审查的最高权力，但是，《预算法》以及各地人大预算监督条例对人大如何行使预算监督和审查权没有做出明确的规定，对于有些至关重要的而且应该明确赋予人大的预算权力也并未明确规定。另一方面，由于预算过程中人大与党委和政府之间的关系仍未理顺，使得人大无法很好地行使法律所赋予的预算权力。尽管各地人大在预算监督领域都取得了不同程度的进展，但是，人大对预算过程的介入相对而言仍然处于次要的、从属的地位。
为了在中国公共预算过程中建立起一种财政责任机制，应该进一步明确和细化人大的预算权力，从制度上建立健全人大的预算监督和审查权。具体的内容包括：明确人大常委会初审的法律地位以及相应的权力与责任，建立预算修正制度；修改预算调整的内容，规范预算调整的审查，建立预算调整程序；落实人大在收入政策上的审批权(例如土地出让收入、变相借债收入等)。
理顺党委、政府和人大间的预算关系，改进预算能力以加强执政能力
毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上依赖于国家的预算能力(Schick，1991)。如何有效地发挥党委、政府以及各个领导在预算资金分配中的领导作用是一个亟待解决的问题。在中国的预算过程中，党委和政府是预算过程中的决定性参与者。而由于目前的预算程序从根本上讲是“自下而上”的，不利于将高层的政策意图贯彻进预算资金的分配。而且，无论是党委还是政府都没有制定一个有效的整体性的中期计划来引导资金分配。当然，这不是说，目前完全没有计划。目前，政府每五年都要制定一个经济与社会发展计划，在制定这个计划之前，党委一般也会形成一个建议函，提出一些指导性意见。然而，存在的问题是，现在的计划不是一个全面性的、能够对所有资金分配构成引导的计划，在与年度预算衔接时，通常变成一个基建投资计划。而且，计划与预算之间存在一定程度的脱节，五年计划与年度计划衔接的程度比较差，年度投资计划与年度预算的衔接程度也比较差。
关于党委应该在预算过程中发挥什么作用、如何发挥作用，党委的预算角色是什么，《宪法》不可能规定，《预算法》也没有规定，也不方便在法律中规定，这就使得党委在预算过程中的作用缺乏正式制度的支持，主要依赖于一种非正式制度，即在预算实践中发展起来但没有明文规定的预算程序。在这些程序中，无论是将党委常务会议的预算审议置于人大预算初审之前还是之后，党委介入预算都比较晚，而且由于党委审查时通常只看大数，看大项目，没有形成统一的战略决策，因而很难为整个政府预算提供一个战略重点。执政党似应有一个整体的预算战略计划，并贯彻到整个资金分配领域，通过预算能力体现执政能力。
在党委和政府缺乏全面的具有高度约束力的战略计划引导所有资金分配的同时，党委和政府的各个领导，尤其在省级预算层面，在资金的分配过程中发挥着非常大的影响。目前中国省级预算在一种“碎片化的威权体制”之下运作，由此也导致了高层决策层面的预算权力碎片化。虽然各省市的情况并不完全一致，但是，几乎所有的领导或多或少都可以影响资金的分配。而且，最为关键的是，其所拥有的影响资金分配的权力是一种非正式的预算权力。
在这一领域，还存在政策过程与预算过程严重脱节的问题。随着预算改革的深入，预算行为开始逐步得到规范。但是，这种规范主要集中在财政部门和支出部门之间的关系，主要体现在对部门预算行为的规范，对于党委、政府以及各个领导的预算行为并没有产生同样的影响。这就是说，预算改革仍未改变处于预算过程核心的预算参与者的决策模式及其运用政治或政策权力的方式。
最后，在这一领域，缺乏一个落实财政责任的问责机制。各级党委、政府以及各个领导都在分散地、零碎地影响资金分配，具有影响资金分配的权力，但是，没有一个机制来追究相应的责任。其中，最突出的是各个领导在预算过程中的权力与责任问题。在一定程度上，这也是中国预算改革最棘手但是亟待解决的问题。而且，在某些情况下，缺乏责任约束的正式或非正式权力不仅容易导致政策过程与预算过程脱节，而且容易导致计划与预算脱节。因为，在这种情况下，这些拥有权力但是不用承担责任的参与者就容易产生支出的冲动，而不必考虑预算过程的各种规则，也不必考虑计划。
为了解决这一系列问题，可能的政策建议同时包括：确立正式预算制度的权威，落实法治原则和预算约束，改革“碎片化威权体制”，集中资金分配权，集体行使权力；重新设计预算程序，理顺党委、政府和人大之间的预算关系，党委提前介入；整合计划、政策与预算，制定战略计划并用之引导资金分配。
由于人大、政府和党委处于整个预算过程的最高层次，理顺这三者之间的关系，自然就是完善预算过程中部门间关系的首要问题。本文建议，党委提前介入预算。在预算编制之前，党委先明确其政策重点，并考虑相应的政策成本。具体地，三者之间的关系如下：党委负责制定宏观的、对政府预算有指导性的方针、政策，明确党委的政策重点；然后，政府根据党委的预算指导方针编制政府预算；人大对政府预算进行审查时，一方面考虑政府预算是否充分体现了党委的政策重点，另一方面通过人大代表吸纳民众诉求。这一模式在现有的制度框架下充分发挥党委的核心地位，既能减少预算改革可能引起的与现有体制的冲突，又有助于通过预算过程加强党的执政能力。这样重构人大、党委和政府之间的预算关系有利于在高层整合计划、政策和预算，改进资源配置效率(见下图)。
重构财政部门和其他准预算机构之间的关系，逐步集中资金分配权
中国式行政预算体制存在的一个严重问题是，在财政部门之外存在多个准预算机构。中国预算改革的最终目标是在政府部门建立集中的行政控制，将所有的资金分配权集中到一个预算机构，由其来统筹安排资金。如果可能的话，可以考虑将预算编制和预算执行彻底分开，设置一个新的计划和政策取向的机构来专门编制预算，而让现在的财政部门专门负责预算执行，并将收入征收部门纳入财政部门的管辖范围。但是，在现阶段，一方面将预算编制和预算执行彻底分开难度比较大，另一方面财政部门的预算能力在短期内很难得到实质性的提高，而预算权力的集中程度取决于预算能力的高低，在预算能力不高的情况下集中预算权力可能达不到预期的目的。因此，目前不应将全部资金的分配权集中到财政部门，而可以考虑采用“集中一部分、保留大部分”的方式来处理各个准预算机构的预算权力。
“集中一部分”是指将那些在从预算角度看并不具备特殊性的支出资金的分配权集中到财政部门。这主要是指科技部门目前保留的科技经费。这一部分资金的分配权由科技部门来掌握是毫无理由的。因为，从预算的角度来看，这一部分资金并不具备真正的特殊性，因此，没有必要继续置于财政控制之外。
“保留大部分”是指鉴于目前财政部门的预算能力仍然不足以支持其进一步集中更多的资金分配权，因此，对于大部分目前在财政部门控制之外而从预算角度看具备特殊性的资金来说，可以由财政部门之外的部门暂时掌握资金分配权。这些相对特殊的资金主要包括：基建资金(资本性支出)、国有资产经营收益、社会保障基金。
然而这并不等于说这些资金可以完全放在预算之外，不受预算过程约束。恰恰相反，必须加强对这些资金的预算监督与控制。为了在维持一定程度的资金分配权分散的情况下加强预算管理，中国可以考虑改革“复式预算”制度，建立“多式预算”体系。这个“多式预算”体系包括：日常预算(财政部门编制)、资本预算(计划部门编制)、国有资本经营预算(国资部门编制)、社会保障预算(社保部门编制)。在预算编制之前，需要高层先确定当年的财政总额、各个“块”的分类总额，以及从国有资本收益中转入其他预算的比重。其他准预算机构编制的预算最后要提交到财政部门，由财政部门汇总成一个统一的政府预算向人大汇报，纳入人大预算监督。
此外，要改变目前财政部门几乎完全不能介入其他准预算机构的资金分配的状况，要在财政部门和这些准预算机构之间建立一种协作机制，以财政部门为首建立统一的预算编制程序和规则(例如规定时间、详细程度等)。
进一步理顺财政部门与各个支出部门之间的关系
部门预算改革以来，财政部门通过预算程序和编制方法的革新在一定程度上集中了原来由部门控制的资金分配权，加强了政府内部的行政控制，在财政部门和支出部门之间建立了一种等级制度——财政部门制定游戏规则，支出部门遵照执行。在这个过程中，无论是财政部门还是各个支出部门的预算行为都得到规范。在一定程度上，这是预算改革最成功的领域。但是，本研究发现，即使在这一领域，部门预算改革还远远没有达到预期的目标。例如，预算外资金只是“进了笼子”，仍未真正做到收支脱钩，财政部门仍然不能将这些资金视为一般性收入来统筹安排。各种规定支出也对预算编制构成了干扰，等等。为了进一步规范财政部门和支出部门之间的关系，下一步的预算改革应该从以下几个方面入手：进一步建立集中的行政控制，改进资源配置效率和加强总额控制，具体包括：1.规范预算外收入管理、限制法定支出、妥善处理分管领导的财政权；2.加强财政部门的能力建设；3.确立财政部门在预算审查领域的权威；4.整合政策制定和政府预算过程。
对支出部门来说，部门项目管理和绩效评估有待进一步加强。虽然，绩效预算在我国的试点还在艰难地进行，不可能在短期内有大的突破，但是对项目的绩效管理却可以作为基础工作陆续开展。如果财政部门和支出部门都把绩效作为预算编制的重点，两者之间的矛盾就会大大减少。不过，目前中国全面推广绩效预算的条件并不成熟。因此，财政部门与各个部门之间的冲突仍会或多或少地存在。随着部门预算改革的推进，预算外问题仍将是财政部门和各个部门竞争与冲突的焦点。如果预算外问题不解决，财政部门和其他部门之间的矛盾就会永远存在。现在的主要问题就是如何统筹。按年度逐步提高统筹比例可能是一个最好的选择。在未来的几年里，预算改革的一个重点应该是逐步将已经“关”进笼子的预算外资金彻底转变为真正可以统筹使用的资金，真正地将收支脱钩。在此基础上，就应该逐步完善资金的分配标准，尤其是公用经费的分配标准，做到“关了后门开前门”。
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