社会转型视野中的农民工随迁子女升学难题探解——以珠三角城镇为例，本文主要内容关键词为：为例论文,农民工论文,城镇论文,子女论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国社会转型的不断推进，农民工随迁子女数量持续增长。据不完全统计，我国农民工随迁子女数量已经达到1403万人，大约1/3分布在珠三角地区各个城镇；仅广州农民工随迁适龄子女数量已经达到43万多人，38万人学，其中70%在民办学校、30%在公办学校接受义务教育，他们占广州在校生总数的30%，广州现有的教育资源难以满足日益增长的农民工随迁适龄子女受教育的需求；与此同时，他们又面临着在完成义务教育之后的升学问题。一方面，农民工随迁子女流入地教育资源紧张、学位紧缺，加上高考制度影响，他们在完成义务教育后的升学问题已经凸显；另一方面，农民工子女流出地的校舍闲置数大幅度增加，这将成为我国基础教育发展中新的难题。
一、问题与思考
（一）现状与问题
1.农民工子女教育深受歧视
珠三角地区经济发展迅速，与农民工的贡献分不开。但是，农民工子女进入城镇学校读书，城镇学生家长担心占用了他们的教学资源，影响了自己孩子的进步，不同意他们的孩子与农民工子女一起就学，农民工子女被歧视现象十分严重。
我们在珠三角地区调查发现（见图1），农民工子女由于所处环境影响，就开始出现自卑、自闭、压抑、受不了批评等心理特征。如性格内向(22.15%)、精神压抑(16.85%)、 自卑和自闭(14.34%)、不愿听批评(11.16%)、说不清(6.23%)、性格开朗(15.25%)， 自信和自尊(14.02%)。由此可见，农民工子女的心理素质亟待提升。
图1 珠三角流动儿童心理状况
2.农民工随迁子女教育资源紧张
农民工随迁子女流入地升学问题说到底还是教育资源不平衡的问题。据广东省统计，如果非户籍常住人口子女每年增加25万人，未来5年共需增加125万个学位，按生均用地12平方米计算，需新增土地供给2.25万亩。在珠三角地区，教育供求矛盾非常突出。如何将有限的教育资源向农民工子女倾斜？目前珠三角地区正尝试通过“积分制”方式，让有突出贡献的农民工子女优先进入当地学校就读。同时，政府鼓励民办教育，给予宽松的政策，发展民办教育。
广东农民工大部分集中在珠三角的大中城市，特别是广州、深圳、东莞、佛山和中山等市。以东莞市为例，农民工是本地居民的6倍左右。为解决农民工随迁子女升学问题，政府支持兴办240多所民办学校，但这些学校每学期学费在1500元至2500元，让工资低的农民工望而生畏。2010年东莞市为新东莞人的子女提供了13020个公办学位，即使这样大的努力，也难以满足全部的农民工子女就学要求。而农民工子女在民办校读书享受不到“两免一补”，形成了义务教育的不公平。
由于现行的高考体制，农民工随迁子女完成义务教育后必须回到家乡参加升学考试。有的学生就此辍学，继承父业，成为世袭民工。于是，他们的受教育权利就此丧失，过早地加入到新生代农民工行列，一旦遇到就业难题，就容易被社会淘汰，进而构成社会问题。
3.农民工子女进入公办学校“门槛”过高
为缓解公办教育资源不足问题，珠三角地区一些城镇对农民工随迁子女设置了一定的入学“门槛”，较为普遍的做法是将借读费变相更名为赞助费，同时要求提供暂住证或户籍证明、住所证明和务工证明等，一些城市还对计划生育证明和居住年限提出相应要求。较高的入学“门槛”，将不少农民工随迁子女拒之门外。
4.农民工子女学校质量令人忧虑
民办农民工子女学校普遍办学层次较低，教学条件简陋，达到正规办学标准的较少，农民工子女就学问题仍令人担忧。据调查，珠三角地区城镇农民工子女学校，普遍存在办学条件差、教师学历层次较低、师资队伍不稳定等问题。在珠三角地区，公办学校教师的年工资是民办学校教师工资的5倍。针对办学条件较差的农民工子女学校，如何采取有效措施促进其健康发展，已成为当前亟待解决的问题。
（二）调查与分析
我们调查发现，一部分农民工把子女放在农村，由老人照看，他们的孩子成为“留守儿童”，隔代教育使得这些孩子长期得不到父母的爱抚，造成家庭教育严重缺失；一部分农民工把子女接到打工的城镇，有的跟随父母从一个城镇到另一个城镇成为流浪儿童；其中有的通过缴纳“插班费”或“赞助费”就读于城镇的公办或民办学校，成为借读儿童。可是，一些借读儿童由于完成义务阶段教育后升学困难，导致一部分人辍学或失学。这样，一些升不了学，又回不了农村，在城乡之间流浪的随迁子女们，久而久之走上犯罪道路（如图2）。
图2 农民工随迁子女城乡中的艰难选择
同时，农民工随迁子女流入地升学问题关系到珠三角地区城镇化率如何实现问题（见图3）。
2010年6月8日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，广东城镇从2010年起，连续三年以每年60万的数量落实农民工积分制入户城镇政策，这意味着将有数百万的农民工成为城镇新市民。但从某些城镇报名情况看，农民工对积分制入户城镇的积极性不高，具体体现在不少城镇的名额报不满。可见，农民工面临两难选择。
图3 透视民工荒看珠三角地区城镇化本质
随着改革发展的不断深入，人们参与改革发展成果分配的热情高涨，而公平的受教育权无疑是其中的重要内容。以地域为界限的差别化高考招生制度越来越成为实现教育公平的绊脚石，如果迟迟不启动高考招生体制改革，以分省市自主命题的形式回避高考成绩的可比性，不仅辜负了农民工子女的热切期待，也规避了亿万民众对教育公平的合理利益诉求。
二、思考与对策
2003年以来，国家确立农民工子女接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的政策，农民工随迁子女受教育环境不断改善。但由于各流入地政府财政预算难以保障，公办学校接纳能力有限，“两为主”政策在执行中存在困难。如何科学合理地解决农民工随迁子女教育问题？我们提出如下对策。
（一）建构一套与城镇化相匹配的农民工随迁子女流入地升学制度
制度和机制，既是对教育改革创新成果的固化，更是对教育者行为的引导和规范，制度建构是解决农民工随迁子女流入地升学问题的根本保障。第一，教育管理制度改革，这里涉及到高等教育、中等教育、义务教育、学前教育体制的改革和完善问题，特别是巩固完善农村义务教育管理体制和理顺学前教育的管理体制，是一个亟待解决的重大课题；第二，教育监督管理体制的建立与完善问题；第三，教育投资体制改革，重要的是尽快建立完善的教育公共财政保障体制，关键在于地方财政与中央财政比例制度，透明的可监测的教育经费转移支付制度，教育经费单独预算制度；第四，建立科学化与民主化的教育决策机制，包括教育决策民主参与机制、教育决策执行机制、教育决策执行效益的评估机制、教育决策执行的监督管理机制。针对现行多元入学制度，提出改进建议及配套措施，建立多元适应性教育机制，农民工子女才有可能适应教育改革的发展。
（二）形成一个与城镇化相匹配的农民工随迁子女流入地升学模式
这些年来，农民工随迁子女教育在各大中型城市都在尝试，形成一些模式，有些比较成功。农民工随迁子女流入地升学问题的解决，有必要建构一个与城镇化相匹配的教育模式，包括：①公有公办模式；②民有民办模式；③民有公助模式；④公立学校整体转制模式；⑤公立学校部分转制模式；⑥企业订单式培养模式；⑦政企合作办学模式；⑧社会团体办学模式。（见图4）
图4 建构与城镇化相匹配的农民工随迁子女流入地升学模式
公办教育的不足要求民办教育弥补，就目前而言，我国解决农民工随迁子女义务教育的基本政策是“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，但农民工随迁子女进入公办学校依然困难重重。首先，公立学校的学校布点、作息时间等无法与农民工子女入学需求“接轨”；其次，城市流动人口往往聚集在城乡结合部，“就近入学”原则下，生源的“贫富不均”往往让部分公办学校“人满为患”，几近超载，难以解决农民工子女入学问题。于是，珠三角地区探索民办公助等形式的学校，以解决近50%的农民工子女就读问题。
（三）构建一个与城镇化相匹配的农民工随迁子女流入地升学体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出制定农民工随迁子女义务教育后在流入地参加升学考试的办法，建立健全政府主导、社会共同参与的农民工子女教育和服务体系，即坚持“国家教育部指导，地方政府（农民输出地与输入地分别管理）负责，各有关职能部门组织协调，教育机构分类办学”的原则，根据农民工输出地与劳务输入地的情况与条件，统筹安排农民工随迁子女升学问题。
农民工随迁子女流入地升学教育是一项宏大工程，可以采取政府建立专项经费、企业资助、个人分担、社会捐赠的方式解决经费问题。同时，充分考虑农民工的实际承受能力，可以通过设立助学金或减免收费等形式予以资助以及整合各种有效社会教育资源，健全社会系统化的教育经费保障机制。从而建立一个以政府为主导、以教育部门为基础、以乡镇和社区为纽带、农民工子女积极参与的社会支持系统。
（四）构建一个与城镇化相匹配的农民工随迁子女流入地升学机制
1.建立和完善农民工随迁子女教育运行机制
采取有效措施，建立和完善农民工子女教育的运行机制（见图5）。
图5 珠三角地区农民工随迁子女流入地升学机制
具体为：①明确规定中央、地方各级政府对农民工子女义务教育的责任，尤其要建立农民工子女义务教育经费的分担机制；②实行“义务教育登记卡”制度，由流出地政府及相关部门给每个流出的学生在户籍所在地注册学籍，为所有适龄儿童少年建立义务教育登记卡，当农民工流动时，这种卡也连同流动人口“五证”（身份证、暂住证、务工证、健康证、计划生育证）一起经有关部门检查登记，作为农民工子女随时入学的依据，保障农民工子女的受教育权利，同时也对农民工子女就读、转学情况实施监控；③明确农民工输出地与输入地子女教育责任上的区别，酌情考虑地方政府在财政上的承受能力；④有计划地接收农民工随迁子女入学，做好教育学位需求预测，避免教育资源不足或闲置；⑤规定将农民工子女学校建设列入城乡建设规划，根据实际需要留足教育发展用地，并按照公办学校实际接收农民工子女的数额划拨相应的教育经费、公用经费，保证这类学校的办学条件；⑥对接收农民工子女的公、民办学校按生均经费予以补助，提高其接收农民工子女的积极性和承受力；⑦将公办中小学接收的农民工子女计入学校在校学生数，核定学校的教职工编制，保障教师的合理负担；⑧合法、合情、合理地规定农民工子女入学条件，可与其父母在流入地就业年限挂钩，实行就业年限准入制度，让其随迁子女在流入地享受升学权利。
2.建立和完善农民工随迁子女教育发展机制
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。为此，要把农民工随迁子女升学纳入全国教育总体发展规划之中，让所有孩子享受教育是《纲要》规定各级政府应履行的神圣责任；流入地政府要切实将保障农民工子女教育纳入地方国民经济和社会发展规划之中，教育行政部门要切实将农民工子女教育发展纳入当地教育发展总体规划之中；要制定农民工随迁子女教育近期和中期发展的目标和措施，把农民工随迁子女教育从自发发展纳入到有序发展的轨道。流入地政府要根据本地区农民工的分布情况，进行统筹规划，总体布局，市区和各镇中心地区的农民工随迁子女教育以公办学校接纳为主，中心地区以外各镇根据实际情况集中办一至数所农民工子女学校或几个镇合办一所农民工子女学校。
3.建立和健全农民工随迁子女教育管理机制
在相当长的一段时期内，农民工子女学校仍然是珠三角地区解决农民工子女义务教育问题的主力军。为此，我们必须采取有效措施，加强对农民工子女学校的管理，采取有效措施，促进农民工子女学校的健康发展。第一，理顺政府相关部门在农民工子女学校管理上的关系，以“政治平等、政策公平、法律保障、有利发展”为总要求，统一政府相关部门的思想认识，理顺政府相关部门在农民工子女学校管理上的关系；第二，加强和规范对农民工子女学校的管理，帮助其努力提高办学水平；第三，制定和落实农民工子女学校的扶持与奖励措施，促进其健康发展。要以强有力的政府行为促进农民工子女学校的发展，促进办学主体和投资主体多元化，营造一个依法办学、依法管理的环境。
4.建立和完善农民工随迁子女教育保障机制
首先，保障农民工子女教育合法权益；其次，保障农民工子女教育经费。美国学者约翰斯通的成本分担理论认为，教育成本应由纳税人、学生、家长及社会捐助共同分担。我国对农民工子女较多的地区可实行财政转移支付制度，划拨相应的教育经费，减轻流入地过重的财政负担。中央应设立农民工子女教育专项资金，以流入地农民工子女的规模为依据，逐年核拨，分担流入地政府财政压力。美国学者米尔顿·费利德曼于1955年在《政府在教育中的作用》一文中，提出了教育券理论。我国实施“钱随人走”的“教育券”制度，可以缓解农民工子女学籍管理和财政拨付中的困难，“教育券”的经费来源可采用“三个一点”（中央财政拨一点、流出地政府出一点、流入地政府补一点）的办法来解决。对在农民工输入地就读民办学校的农民工子女，国家也要实行“两免一补”，国家不仅应该补学生，而且应该对专门服务农民工子女的民办学校进行支持和补贴。
5.建立和完善农民工随迁子女教育服务机制
珠三角地区政府要严格执行“一费制”标准，禁止对农民工子女乱收费。采取“减、免、捐”等措施，通过多种方式多种渠道筹措资金，支持和帮助贫困农民工子女完成学业。为让每一位随迁农民工子女有书读，读好书，有关教育部门必须提高服务意识，以增强统筹城乡教育发展能力为重点，优化农民工子女教育服务工作。
6.建立和完善农民工随迁子女教育法律机制
美国国会于1982年出台了《移民教育紧急法案》，其实质是一项教育资助法案，目的是帮助大量移民子女的学区应对经济上的挑战。通过此法案联邦政府分担了这些学区由于移民子女所造成的额外开资。这在很大程度上推动了美国教育公平与均衡化发展。
我国农民工子女不能公平公正地享受教育机会在很大程度上源于目前我国在法律制度上的脱节和缺失，各级政府在设定法律法规的同时，也往往在无意中侵害了农民工的基本权益，导致了对农民工的制度性歧视。2003年9月，国务院办公厅转发了教育部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，表明中央对于农民工子女受教育问题的重视，然而由于缺乏具体的操作性和较好的实施力度，且各地的法规不统一、内容极其散乱、彼此不协调，形成不了完整的体系且缺乏执行力，无法保障农民工子女的受教育权利的实现。