中国足球协会性质的界定刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,中国足球论文,性质论文,协会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G812.1 文献标识码：A 文章编号：1006-2076(2002)03-0001-04
中国足球在社会主义初级阶段的历史大背景下进行改革和寻求发展。随着足球产业的深入发展，足球产业的相关领域不断扩大，新问题和新矛盾相继产生。中国目前尚处在计划经济向市场经济过渡和转轨的过程中，经济实力有限，市场不规范，法制法规不健全，从业人员整体素质偏低，管理水平和措施严重滞后。中国足球产业及市场从开始就带有明显的中国特色，不同于其他足球发达国家的足球产业和市场。
市场经济实为法治经济，足球竞赛市场要有序竞争，健康发展，必须树立法制观念，依法治赛。近年来，“打假球”、“吹黑哨”等疑案不断出现，甲A联赛97、98和99赛季都是在“打假”声中结束。联赛管理者中国足球协会虽竭尽全力，积极行动，但收效甚微。尤其2001赛季，“假球”、“黑哨”愈演愈烈，以致中国足协于2001年10月16日做出了“中国足球史上最严厉的处罚”（张吉龙语）——足纪字(2001)14号“关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定”（以下简称14号处理决定）。罚单开出，引发了足球俱乐部揭发黑哨的风暴和司法介入的讨论。焦点集中在裁判收钱吹黑哨是否构成受贿罪，长春亚泰足球俱乐部状告中国足协行政诉讼纠纷案等足坛事件的处理。由此引出诸多法律上的问题：裁判是否具有构成受贿罪的主体资格？中国足协是否具有行政诉讼的主体资格？如何界定行业协会的法律授予的管理权？
代表性的观点：足协是国有事业性质的行业管理组织，足协是人民团体，足协是国家体育局下属的企业性质的行业性管理机构。
笔者认为，中国足协性质的确定对解决裁判身份问题和体育单项协会管理体制等问题至关重要。本文从有关法律法规、长春亚泰告足协案及联赛性质三个角度考察中国足协性质，旨在抛砖引玉，为体育法制建设提供参考。
1 从相关法律法规考察中国足协性质
1.1 依《中国足协章程》认定足协是社团法人
《中国足协章程》第2条规定：中国足协成立的法律依据是《中华人民共和国民法通则》。第3条：一、中国足协是唯一的、全国足球专项体育社会团体法人；二、中国足协是中华全国体育总会的团体会员，接受中华全国体育总会和民政部的业务指导和监督管理。第17条：中国足协、会员协会、会员俱乐部一律平等。
由此可见，中国足协是经国家民政部门登记备案的社团法人。就其法律依据而言，中国足协是一个民事主体，与其成员间是一种民事主体之间的平等关系。这意味着，中国足协作为民事主体的社团法人，是无权对另一个平等民事主体的成员（如俱乐部）作罚款决定的。但在《章程》中却规定了中国足协拥有三千元至十万元的罚款权，且中国足协事实上也行使了该权利。如果足协有此权利，那其性质是什么？行政机关？
1.2 依《体育法》足协具有行政管理职能
《中华人民共和国体育法》第29条规定：全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理。经注册的运动员，可以根据国务院体育行政部门的规定，参加有关的体育竞赛和运动队之间的人员流动。第31条规定：国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。第40条规定：全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。
由此可见，中国足协作为民事主体的社团法人，根据《体育法》的授权，负责对全国足球运动的管理。显然，中国足协拥有行政管理权。但此处所指单项体育竞赛，是否包括具有商业性质的职业联赛呢？
另外，对行政处罚权，《体育法》第49条规定：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”可见中国足协仅拥有对国家工作人员中的直接责任人员有行政处罚权，而对于会员及其会员的成员没有行政处罚权。
中国足协既具有社团法人性质又具有部分行政管理职能。对于这种具有双重性质主体所实施的行为，是否有法律约束其相关管理行为呢？
1.3 视有关行政规章就中国足协性质的思考
当前我国事业管理体制改革的主要目标，是从根本上改变政府包办一切事业的局面，实现政事分开。体育界于1993年以足球改革为突破口试行职业化管理，按政事分开、管办分离原则，成立了20个项目管理中心对相关项目实行专项管理。
依据《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》等有关行政规章，足球运动管理中心是国家体委直属事业单位，同时又是中国足球协会的常设办事机构，并赋予其对足球运动项目的全面管理职能。中国足球协会既是中华全国体育总会的团体会员，又是国家体委直属事业单位，在对本项目的业务管理上兼有部分行政职能。
由此可见，足球运动管理中心和中国足球协会虽然都是国家体委直属事业单位，但中国足球协会是法人组织，而足球运动管理中心是中国足球协会的常设办事机构，只是法人组织内部的一个机构，它们是种属关系。国家体委赋予中国足球协会内的常设办事机构，即足球运动管理中心对足球运动项目的全面管理职能，是否可以认为中国足球协会当然拥有对足球运动项目的全面管理职能呢？如果有，其性质就是行政机关。
1.4 从相关情况对中国足协性质的思考
《中国足协章程》规定，全国代表大会是中国足球协会的最高权力机关。大会每四年召开一次，延期召开最长不得超过一年。但据了解，最近已经超过五年未召开全国代表大会。如果真是如此，那么现任的中国足协领导班子就不是依据《中国足协章程》产生，同时也说明中国足协的社团法人性质名存实亡。另从相关部门调查获悉，中国足协不同于一般的自发组织自律管理的协会，足协有干部编制，有级别待遇，有工龄工资，有基础工资，有行政管理职能，有行政处罚权力。足协秘书长以上领导干部由有关方面酝酿协商产生，按干部权限管理。协会各职能部门的负责人也是由有关方面审定。据此是否可以认为，中国足协作为社团法人的民事主体性质，实际上只是名义上的东西？或者说只是为了与国际足联接轨？
综上所述，中国足球协会是名为社团法人实为足球运动管理机关，是具有行政管理职能的社团法人。
2 从长春亚泰状告中国足协案考察中国足协性质
2.1 长春亚泰足球俱乐部状告中国足协的行政诉讼案，北京市二中院以中国足协不具有行政诉讼的主体资格，不能作为行政诉讼的被告，裁定不予受案。亚泰方则认为中国足协是法律法规授权的组织，具有行政诉讼的被告主体资格，足协“14号处理决定”属行政诉讼受案范围。
中国足协是全国单项体育协会，依《体育法》，足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织。足协虽然注册为社团法人，但它并非自下而上、通过全体成员民主选举而组成的自律性民间社团，其组织机构和管理人员由国家体育管理机关指定和任命，国家体育总局在行政职能转变中将足球行政管理职能交其行使。因此，中国足协与各俱乐部及其球员、教练员之间的关系不是隶属关系，而是非内部的管理与被管理者之间的不平等关系，有着与行政诉讼法律关系相同的、不平等主体之间关系的特点，根据我国《行政诉讼法》第25条第4款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第3款的规定，中国足协作为法律法规授予管理权的组织，可作为行政诉讼的被告。
2.2 中国足协作为法律法规授权的组织和社团法人，兼具法律法规授予的管理权和按照行业规章的自律管理权两类管理权。两类管理权有所区别：足协作为行业协会，其自律管理权是依据其章程规定对足球竞技活动进行管理，包括对竞赛规则、裁判及其规则，以及竞赛本身的管理等。这种管理多是一种专业技术性强的管理，主要依据自律性的竞赛规则行使；而足协作为法律法规授权的组织，其享有的法律法规授予的管理权是依据法律法规的规定行使的，包括对整个行业的组织和宏观管理、对相对人的注册管理、对相对人的赛场外处罚等。这种管理涉及相对人法定的人身权和财产权，尤其是涉及注册许可、劳动就业、经济处罚停业等的管理权，是一种法定的公权力或行政管理权。上述两种管理权产生纠纷的解决方式有所不同，前者是按照行业协会章程规定，由行业协会自行解决；而后者则只能按照法律的规定，通过行政司法机关依据法定的行政诉讼程序解决。
足协的“14号处理决定”内容涉及足球俱乐部及教练员、球员在整个职业联赛中的升级、全体球员教练员的年度注册、限期整顿等，由此涉及到俱乐部、教练员和球员的经营权和就业权。可见“14号处理决定”是中国足协实施公权力的处罚行为，即中国足协在事实上行使了行政管理权。此项权力来自于《体育法》的授权，而非足协的《章程》。
3 从联赛性质考察中国足协性质
要正确认识中国足协性质，还得正确认识足球职业联赛的法律性质。从因果关系上讲，行为的法律性质决定着行为主体的法律性质。足协对联赛管理行为的法律性质决定着足协的法律性质。对联赛的法律性质，有不同观点：社团活动，公益活动，经营活动。可通过主体在联赛中的作用、联赛本身包含的权利义务、联赛所实现的目标三个方面进行分析。
3.1 参加联赛是各职业俱乐部开展经营活动的主要方式
现阶段我国职业体育俱乐部按投资主体分体委与企业联办、企业间联办以及企业独资等形式。各职业体育俱乐部基本上按照企业化管理形式设置组织机构，形成围绕产业开发的组织结构和企业化管理运作机制。迫于市场竞争压力，俱乐部按照市场经济规律进行商业运作，不断提高俱乐部的经营收入。
俱乐部经营活动直接和主要的体现为组织队伍参加联赛，如投入资金购买国内外球员、聘请教练参加比赛，并从比赛中获得收入。俱乐部的其他经营活动都紧紧围绕联赛展开，离开比赛，俱乐部的经营活动就无法正常进行。
3.2 足协的社会团体性质没有改变联赛本身的经营活动属性
足协作为在民政机关登记注册的社会团体，并不能改变联赛经营活动的性质。足协对联赛的组织、管理是运用商业运作方式进行的，并且足协和足球界将完善商业运作模式，实现足球产业化、市场化作为中国足球改革与发展的目标。
尽管法律不许可社会团体从事营利性经营活动，但足协事实上亲自或通过其下属的企业间接承担了联赛的商业开发任务。计划2004年成立的“中国足球超级联赛公司”是类似于NBA的股份制公司，由中国足协和各俱乐部占据股份，足协是理所当然的控股方，足协更是名正言顺地成为经营活动的主体。
3.3 联赛本身体现与包含着巨大的商业权利
如广告权、商标权、电视转播权、赞助销售权等等。据估计，这些商业权利的开发每年能带来约3亿元利益，在当前各俱乐部市场开发能力不足的情况下，足协采取统一经营联赛资源的方法加大联赛市场开发的广度和深度，将开发所得收入分配给各俱乐部，从足协得到的收入分配甚至成了部分俱乐部收入的主要来源。从这个角度看，联赛实质上是以足球竞赛为内容和表现形式的服务商品，这也是足球产业化、市场化的必然规律。
3.4 有关各方在联赛中都运用商业手段实现其商业目的
联赛组织者足协要支付成本以租用场地、组织售票、聘用服务人员等，同时又有权获得比赛门票、广告收入、电视转播权转让等利润；观众要购买球票，以获得观看比赛的权利；球场广告发布人要支付广告费，以获得广告板位置；转播机构要支付电视版权费，以获得电视转播权；球队从足协得到出场费和收入分成。球队必须按照足协制定的赛制、赛程从事比赛，为观众提供其所购买的服务等。可见，联赛的运行就是商业活动的运行。
综上所述，从联赛的主体，联赛本身所体现的权利内容，从各主体在联赛中的目标及实现目标的手段来看，联赛是一种经营性活动。足协在联赛中带有明显的经营活动主体的性质。
4 结论与建议
4.1 协会章程与实践的冲突
中国足协是社会团体法人，会员主要为足球协会各会员协会、会员俱乐部、个人，而不是国家体育总局或者足球运动管理中心。“足协是……非营利性的联合组织。”而《中国足球协会章程》中规定：“足球俱乐部是具有独立法人资格的经济实体。”非营利性的社会团体中存在着营利性成员——足球俱乐部！非营利性社会团体对营利性经济实体进行管理，除非是中国足协得到法律授权。
4.2 全面认识两块牌子、一套班子的中国特色的管理方式
双重体制固有的矛盾及其负面效应主要表现是管理部门的混同。足协同时管理两种性质不同的足球活动，作为体育事业的具有社会公益性的足球运动（如全运会足球比赛，群众性足球比赛，青少年足球比赛，普及提高工作等）；市场经济的具有经营性的职业足球运动（如足球职业联赛，商业比赛等）。一套班子，两块牌子，实为一个机构行使两种权力。
4.3 由于历史的原因，我国在体育立法方面，国家立法较少，有关社会体育的法规较少，顺应市场经济的法规更少。《体育法》颁布以来，体育立法速度大大减缓，《体育法》本身规定过于原则，缺乏配套立法，可操作性差。现有体育法规反映市场经济要求和引导改革发展的法规明显不足，无法适应市场经济条件下体育发展的现实需要，体育立法缺少超前性。体育法规之间、规章之间，地方性体育法规与全国性体育法规之间以及体育法规与其他法规之间，存在着许多冲突。与体育产业密切相关的主要有合同法、反垄断法、劳工法、知识产权、经纪人法、反歧视法等。
作为具有行政权力的中国足协，既是市场经营活动的主体，又是市场经营活动的管理者，是典型的运动员、裁判员二合一。中国足协目前自身的性质定位已难以适应足球产业化发展的需要，更不能适应职业联赛市场、法制化的需要，因此必须对足球管理组织进行重新构建。同时，进一步明确体育法规中的责任条款，严格责任制度，加强体育市场的规范化，杜绝体育法律漏洞，促进体育纠纷的解决。