农村城镇化的地区差异与教育发展对策，本文主要内容关键词为：城镇化论文,对策论文,差异论文,农村论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1002-0845(2002)11-0009-03
一、农村城镇化地区差异的状态特征与归因探讨
1.农村城镇化的地区差异与中国城乡不平等的制度和政策直接相关
从总体上讲，中国不同地区的发展不平衡，主要表现在城乡发展的不平衡。认识“城乡发展不平衡”问题，是认识不同地区发展不平衡的一把钥匙。
有学者考察了中国城乡不平等的制度和政策，并据此指出，城乡差距的决定因素在于：存在政府干预及其相应制度扭曲导致的生活要素的错误配置。政府的目标和政策意愿不仅决定了差距的程度，而且还决定了政策手段的形式。结论一：由于传统体制下工农地位的不同，城乡居民形成了不同的利益集团。城市居民是传统体制的受益者，政府往往出于政治稳定而对压力作出反应。结论二：城乡之间差异的存在，不仅是社会和政治不稳定的潜在因素，而且造成了经济效益损失。由此，学者建议，政策改革应选择最接近于“帕累托改进”的“卡尔多改进”方式（“帕累托改进”指改革本身至少使一个人受益而没有任何人受损。“卡尔多改进”则指改革中受益总量大于受损总量，以致受益者可以对可能受损者进行补偿，使之不受损害）（注：蔡方、杨涛：《城乡收入差距的政治经济学》，载《中国社会科学》，2002(4)。）。
上述关于“城乡收入差距的政治经济学”的研究，从一个方面提供了在认识我国农村城镇化过程中处理教育发展不平衡问题的政治经济学视角。
2.农村城镇化的地区差异在“痛苦指数”敏感区的反映
国外把衡量生活质量综合指标中能较敏感地反映民众生活的指标称做“痛苦指数”，它是通货膨胀率和失业率之和。这项指数越大，危机和困难就越大，居民在生活中感受的痛苦也越大。在中国，失业率的内涵与国外不同，一般仅指城镇失业率，不包括农村。农村大约有1.5～2亿剩余劳动力。中国的“痛苦指数”呈上升趋势。（注：朱庆芳、吴寒光著：《社会指标体系》，中国社会科学出版社，2001年1月版，232页。）实际上，从市场体制下劳动的基本要素讲，农村1.5～2亿“剩余劳动力”即是农村失业人口。
失业人口“痛苦指数”主要有：一是生存上的危机和困难，缺乏收入来源，恩格尔系数高。二是发展上的危机和困难，其中最大危机与困难是付不起子女读书的基本费用。上述两个方面的“危机和困难”，在城乡之间、不同地区之间存在着严重的地区差异。
3.农村城镇化地区差异原因的理论分析
(1)发展起点低下的制约。欠发达地区不仅经济发展起点低下，而且社会发展水平起点低下。反映在人文发展指标或者社会发展指标上的地区差距短期内无法消除。
(2)市场失效，地区发展差距扩大。市场经济引起收入分配不公，扩大了地区经济差距。这种市场失效，是政府干预市场经济、在全社会范围内实现社会公平、缩小地区差距的依据之一。
(3)各种生产要素的分配机制不相同。不合理的价格体系以及对农产品、能源、原材料价格的长期控制，强化了价格差引起的利润转移，等于欠发达地区“补贴”发达地区。
(4)要素流动主要有利于发达地区而不利于欠发达地区。资金要素向发达地区倾斜，欠发达地区人才不断向发达地区流动，大量农村劳动力向发达地区流动。
(5)政府过度干预或者对某些地方实施优惠或歧视政策，使市场竞争不平等，资源分配不公平。
(6)中央财力下降，不利于控制地区差距。中央财力下降，直接降低了中央援助欠发达地区、调整各地区收入分配的能力，所以要扩大税收。
(7)工农差距、城乡差距扩大，影响并扩大了地区差距。工农差距、城乡差距和地区差距形成现代中国社会的三对主要利益集团矛盾：工农矛盾、城乡居民矛盾、发达地区和欠发达地区矛盾。
(8)不同发展模式的影响。什么产业成为经济增长的主导产业将对农村工业化模式产生影响，非农产业发展越快，GNP增长越高，反之则低；所有制模式影响——非国有化程度愈高的地区，GNP增长率愈高。（注：胡鞍钢、王绍光、康晓光著：《中国地区差距报告》，辽宁人民出版社，1995年版，中文提要23～26页。）
二、农村城镇化地区差异的教育对策建议
对策一：欠发达地区农村义务教育由中央政府拨款；发达地区实验校、重点校和先进校以智力优势对口支援欠发达地区的中小学校；以完全保证义务教育经费为突破口，真正实现“全国不同地区义务教育达到合格质量标准”；再以“全国不同地区义务教育达到合格质量标准”为基础，逐步实现全国不同地区包括义务教育、普通高中教育和学前教育在内的基础教育的共同发展。
对策涵义：第一，农村贫困地区、原“三片”地区义务教育的经费投入由国务院直接拨款（委托省级政府实施）。第二，在法规框架内，由各级政府与教育主管部门组织或自愿组合，开展不同地区的学校对口支援。学校对口支援不应视为经济行为，而应视为教育行为。
（一）必要性论证
(1)进入小康社会，教育权升至重要地位。教育权的起点在义务教育。从根本上解决欠发达地区的农村义务教育问题，是农村城镇化、现代化的基本条件。尽管“两基”初步实现，但欠发达地区农村义务教育水平仍急需保证。
(2)政府的基本功能首先是“提供公共财”。如国防、社会秩序、法律、基础教育、基本医疗保障和防疫计划、道路、桥梁、污染控制等。公共财则具有非排他性、非竞争性、非盈利性的特点。政府是公共财的惟一提供者。（注：王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年版，131～133页。）基础教育属于“公共财”支出的范畴，农村义务教育理应由政府负责。
(3)基础教育的“公共财”性质、农村教育的弱势地位以及农村人口占总人口70%的事实，是政府主动承担加速发展农村教育历史使命的根据。
(4)教育已是经济与社会发展的自变量，投资欠发达地区的教育，就是为了充分发挥教育的先导性、全局性和基础性作用。
(5)我国义务教育财政制度的不公平规定应予纠正。《义务教育法实施细则》第30条规定：城镇建校由政府出资，农村建校由农民出资。第5条规定：“实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡（镇）。”由于农村城镇化发展水平的不平衡，这些规定不利于农村欠发达地区义务教育的发展。
（二）可行性论证
(1)教育的预算开支还有很大的增长空间。当一个国家人均GNP分别达300美元、500美元和600美元时，平均教育预算应分别占到GNP的3.2%、3.5%和4%。我国GNP1997年已经达到836美元。（注：黄忠清：《是大陆加强在人才方面投资的时候了》，载2000年1月26日《香港虎报》。）而我国教育预算开支占国内生产总值的比例却大大低于4%。
(2)经济发展前景提供了教育投入的经济基础与巨大的教育需求。
(3)2000年，全国总体平均水平进入小康社会初期阶段，3/4的人能过上小康生活；东部地区为97.86%，中部地区为93.18%，西部地区为84.18%。在全国总体平均水平进入小康社会时，完全可以集中财力投资欠发达地区的教育，以实现不同地区教育的共同发展。
(4)兴办基础教育特别是义务教育，主要是政府的责任。“九五”教育部重点课题“中外普及义务教育难点问题研究”的结论是：第一，政府公共投资构成义务教育的绝对财源。美、法、德、日、瑞士、俄等国家，或印度、韩国、印尼、埃及、肯尼亚等发展中国家，政府公共经费占义务教育总额的85%～90%左右。第二，义务教育公共投资并非一定遵循“主管者负担”的原则。美、法、德、日在19世纪末都曾将义务教育公共投资的责任全部转嫁给基层地方政府，致使义务教育困难重重。各国的对策是使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政成为义务教育投资的主体。第三，教师工资由中央或较高层次的地方政府承担。第四，国家实施免费义务教育。首先从经济落后的地区开始，贫弱阶层优先，初等教育优先；建立有效的政府财政转移支付制度，帮助处境不利地区的义务教育，使义务教育能够在不同地区得到较为均衡的发展；国家为贫困学生就学提供直接财政援助。（注：高如峰、刘微：《从国际比较看完善我国义务教育投资体制》，载2001年6月8日《中国教育报》。）
(5)国家直接投资欠发达地区的基础教育已有经验。1998年至2000年，中央专款扶贫攻坚的主战场移向“三片”的469个贫困县，资金60亿元。“三片”有9个省、区，2亿人口，占全国人口的16%；少数民族6100万人，占全国少数民族总人数的67%。如果从教育投入应达到GDP的4%以及我国目前GDP的增长情况看，我国教育经费投入的资金缺口至少在GDP的1%～1.3%，约1000亿人民币左右。（注：纬恩：《教育经费：应投向何方》，载《中国改革》，2001(10)。）假设国家将这1000亿人民币的“缺口”补给教育，一年增加的教育经费就相当于上述1998年至2000年间“三片”地区义务教育获得的中央扶贫攻坚专款（60亿）的16倍。
对策二：职业技术教育市场化，国内外各企事业机构、民间人士均可首先投资欠发达地区举办职业技术教育。
对策涵义：职业技术教育适应“入世”的经济发展形势，走市场化道路。这应是15年前宣传实施九年义务教育之后职业技术教育“升级”的发展战略。国内外各企事业机构、民间人士均可首先投资欠发达地区举办职业技术教育，国家给予政策保证。
（一）必要性论证
(1)美国认为，“美国教育系统培养一支21世纪的优秀劳动大军的能力是国家安全事务中的头等大事”，并将其列为仅次于投资创新的第二位重点。中国同样存在类似需要，而培养优秀劳动大军必须靠职业技术教育。
(2)发展职业技术教育是提高公民知识素质、扩大就业的最佳选择。墨西哥总人口8000多万，在外国务工人数800多万，每年赠回160亿美元外汇，减少了国内800万个就业岗位的压力。菲律宾人口7000万，仅正式登记的海外劳工就有450万。而中国国家统计局1999年的统计数字显示，当年我国在外工作人员才30万人，劳务输出人员只占世界的1.5%。发展职业技术教育是提高公民知识素质、提高就业能力和扩大就业的最佳选择。
(3)职业技术教育不属于纯公共产品，而是准公共产品性质和私人产品性质的教育服务，有市场化发展的必要性。①职业技术教育不属于纯公共产品，无须垄断性价格，也无须完全由国家控制发展。②职业技术教育无须成为公共产品，而应社会化、产品化和市场化，职业技术教育应是谁投资谁受益。
（二）可行性论证
(1)鉴于职业技术教育是即时回报率很高的产业型教育事业，所以，当城镇化与工业化加快、就业的知识含金量越来越高的时候，亿万义务教育后的青壮年将会成为职业技术教育取之不尽的生源。全国农村职业技术教育也会因“回波效应”而水涨船高，获得应有的发展。
(2)我国社会力量办学经费占总教育经费的比重低，投资职业技术教育有相当大的空间。民间投资在全部教育投资中的比重，德国占27.1%，日本占26.1%，美国占21.4%，西班牙19.95%，法国10.3%，印度11%，而我国1998年才占7.9%。（注：严东篱：《分清“产品”性质，转变政府职能》，载2001年6月7日《新华日报》。）所以投资职业技术教育的潜力巨大。
(3)低收入为主与中等收入的消费群是职业技术教育的基本需求者。中国有三大消费群体。高收入“先导型”消费群：人均年可支配收入18840元，人口在4460万人；其恩格尔系数降至15%以下，接近发达国家平均水准。中等收入“升级型”消费群：人均年可支配收入或农村纯收入在6000～7000元，这部分人包括占农村人口的10%、城市人口的80%，约4.45亿人；恩格尔系数在35%左右，处在从小康型向富裕型、从讲求消费数量向讲求消费质量的转变阶段。低收入“培育型”消费群：城市人均可支配收入或农村人均纯收入在2000元左右，这部分人包括城市人口的10%、农村人口的80%，约6.89亿人；恩格尔系数在50%左右。另有占农村人口10%以下，约8000万人、2000万户，人均年收入在700元左右、勉强摆脱衣食困扰的更低收入群体，恩格尔系数在60%以上。（注：宋则：《中国三大收入——消费群体分析》，载《光明日报》，2001年10月9日，11版。）发展职业技术教育，可适应中、低收入者的进修和就业发展需求。
(4)农村从事二、三产业的人员比重不断提高，需要职业技术教育提供有力支撑。
(5)我国各级教育学龄人口先后进入峰期，加快发展职业教育势在必然。
对策三：在中西部地区进行产业调整、生态建设、交通建设和城镇建设的同时，同步进行以信息技术设施为重点、包括中小学校在内的学校教育基础设施建设；在此基础上，欠发达地区各级各类学校的教育教学活动全面推行信息技术教育。
对策涵义：第一，在农村现代化建设与西部大开发过程中，伴随产业调整、生态建设、交通建设与城镇建设，进行各级各类学校的布局调整与学校教育设施建设。第二，学校布局调整与学校教育建设以信息技术教育设施建设为重点，即以实施社区信息技术教育的能力为标准配置学校教育基础设施。第三，在加强学校教育基础设施的基础上，实现教育形式、教育手段的更新，促进教育观、教育内容与教育方法的现代化，为提高教育质量奠定基础。
（一）必要性论证
(1)在农村地区推行信息技术基础建设和信息技术教育，是把科教发展放在首位的创新。
(2)跨越技术发展教育，对于发展中国家尤其必要。托夫勒在中国讲，美国是从农业化、工业化发展到信息化的。而中国有一次机会可以跨越第二次浪潮，直接进入第三次浪潮，关键在教育。中国有9亿农民，使他们直接从第一次浪潮跨越到第三次浪潮是很难达到的，需要一个过渡时期，要看他们是否受到良好的教育。现在，可以利用信息技术使他们受到教育，不必走入第二次浪潮中众多的学校，因为信息技术可以达到全国各个角落。你可以跨越技术，但是你不能跨越教育。托夫勒认为：中国有9亿农民这样一个基本的国情，如何进行信息化，是一个非常有意思的话题。网络是一个重要的工具，可以用来消除中国的贫困。只要中国人的观念发生了转变，那么以网络来解决贫困的日子就非常近了。（注：载2000年10月21日，计算机世界日报。）以信息化带动工业化和现代化是我国欠发达地区跨越式发展的历史机遇。
(3)不能有效利用互联网的地区日益面临经济边缘化的危险。世界银行2000年12月5日发表的一份报告认为，最贫困的发展中国家由于缺乏有效参与电子商务所需要的人力资本和辅助服务，使得他们的竞争力受损。（注：《世行最新报告：互联网上跑得慢，经济发展遭孤立》，载2000年12月10日《科技日报》。）同样的道理，欠发达地区如果不能利用信息技术发展教育与科学，同样会面临经济边缘化的危险。
(4)“数字鸿沟”与一般“差距”有质的不同。不单是技术层面的数字化问题，它关系到社会的贫富差距、信息资源、资金、就业和生活质量等，通过人力资源开发，缩小贫困地区、不发达地区的科技差距和教育差距，使其具有可持续发展的能力，促进不同地区教育在“质”的方面求得共同发展。
（二）可行性论证
(2)从整体上讲，西部地区教育设施建设已纳入国家西部开发战略实施计划之列。
(2)教育部培训穷乡女教师的成功试验提供了直接论证。教育部副部长韦钰在论述“采用现代远程教育是一种能够导致跨越式发展的选择”时，讲了教育部的“一个试验”：请最穷地方的小学女教师（19岁到35岁）到北京来。经过20天的强化训练，最后能知道基本的windows知识，可以用Office软件，收到我们从K波段传过去的Inter-net信号，可以仿简单的多媒体为她们的学校做网页，接收用VBI系统给她们的信号。训练结束后，送给她们每人一套设备、计算机及天线。她们一回去就安装好了。每天我们可以给她们播放大量的信息。这说明可以产生跳跃式的发展。她们这些人走的时候都流泪，认为整个改变了她们，而且也将改变她们的学校和学生对整个社会、整个世界的认识。（注：韦钰：《互联网社会的教育变革与学习研究》，载《中国大学教学》，2001(2)。）
(3)在IT领域跨国企业进军西部时，中国教育是最有潜力的“市场”。中国有2亿中小学在校生、1千万中小学教师，不同地区教育共同发展战略开拓出这个“市场”，会有人投资。
(4)在我国教育资源配置布局还极不均衡的情况下，现代远程教育显示出巨大前景。美国中央情报局在《全球趋势2015》的报告中预测：到2015年，信息技术将对全球的城市和农村产生深远影响；中国将在利用IT上成为发展中国家的表率，其城市将引领农村卷入一场IT革命。（注：《美中情局抛出水晶球预测未来15年恐怖世界》，载2000年12月26日《中国青年报》。）作为教育未来的发展方向，农村教育发展战略当然关注信息技术教育。
(5)中国教育和科研电脑网，已发展成为中国第二大互联网络。中国现代远程教育卫星宽带多媒体传输平台系统已建成并运行。目前已具备播出八套电视节目、八套语音节目和20套IP数据广播节目的能力。可以在上述良好基础上，在中西部地区与广大农村同步进行以信息技术设施为重点、包括中小学校在内的学校教育基础设施建设，使欠发达地区各级各类教育发展从低点起跃入高起点。