完善我国人民代表大会制度的若干思考，本文主要内容关键词为：我国论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]B034.3 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2002)03-0015-04
人民代表大会制度(以下称人大制度)，是实现我国“一切权力属于人民”宪政理念的 根本制度形态。坚持和完善人大制度是我国宪政民主发展的主要内容，也是我国宪政体 制改革的一项根本任务，这已是学界的共识。然而，目前关于完善人大制度的诸多论述 ，大都限于具体制度的设想，鲜见形而上的法理思辨和宏观的制度构思，故而无助于民 主宪政实践。为此，深入地反思我国现有人大制度的理论，探讨完善人大制度的法理根 据和应然路向，具有重要的学理意义和实践意义。
一、传统完善人大制度之理论及不足
改革开放以来，直面政治民主化的现实性诉求，学界对人大制度的完善问题进行了广 泛的理论探讨。总体而言，主要涵摄以下几方面的内容：
其一，关于人大制度完善之理由，主要从两个侧面予以论证：一是“优越性发挥论” 。有学者认为，我国人大制度实行的民主集中制原则，具有集中人民的利益和意志，真 正实现人民当家作主，兼顾民主与效率双重价值的制度性优势。“但也不可否认，由于 历史和现实的、思想理论和实际执行等等方面的原因”[1]，“各级人民代表大会及其 常委会往往权力不实、威信不高，宪法和法律规定的国家权力机关，在实际政治生活中 往往演化为‘二线机关’”[2]。因此，只有不断地健全或完善人大制度，它的优越性 在实践中才能发挥出来。二是“局限性克服论”。有学者认为，人大制度是社会主义民 主的根本标志，但“不能认为我国现行的人民代表大会制度就已经是一种完美无缺的民 主制度。它是在马克思主义先进民主理论指导下，但同时又受到我国现阶段政治、经济 、文化落后因素的约束和影响”，“因而它现在还是一种有一定局限性的制度。”[3] 细究之，二者并无实质性差异。因为，前者意指现行人大制度的基本价值预设和政治体 制安排是无暇的，但其潜在优势发挥之碍正是后者所言之具体制度的“局限性”，故而 学者们坚信“现阶段完善人民代表大会制度的基点是，在坚持人民代表大会制度的前提 下，逐步消除人民代表大会制度中不利于人民管理国家事务，管理经济和文化事务，管 理社会事务的具体设施。”[4]
其二，关于人大制度完善之对象，有三种看法：一是各级人民代表大会即人民统一行 使国家权力的全权性的国家权力机关；二是人大制度既包括人大及常委会制，也包括国 家权力机关和其它国家机关的关系以及这些机关组成和运行的基本原则；三是人大制度 是与我国人民民主专政的国体相适应，并以人代会为核心的整个政权体系，它既确定了 国家机关与人民的关系，又明晰了国家权力机关与其它国家机关的关系。[5]不难看出 ，第一种观点把人大制度等同于人民代表大会机构；第二种观点涵盖所有公权力组织的 内在体系及其运行机理；第三种观点较为全面地概括了政权性政治制度的内容。显然， 人大制度之不同界说决定着其各自完善的范围和路径。
其三，关于人大制度完善之思路，可从人大制度完善的价值诉求与制度设施两个层面 考察。以价值诉求言，信守民主与效率。多数学者坚信，人大制度首先是体现我国国家 本质——人民当家作主的最适合的民主政治制度，“它能够便利人民行使自己的权力， 能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家管理”，从而保证国家全权最终控 制于人民。其次，人民代表大会的一院制所实行的民主集中制原则，具有高效率的制度 优势，避免西方“三权分立”衍生的“议而不决，决而不行”的制度弱效现象。[6]基 于前设的价值取向，学者们在相应具体制度完善上，主要包括：从外部廓清人大与其它 政治组织的宪法性制度，主要包括落实人大与政党、人大与政府和法院的宪政关系而保 证其全权；从内部改善人大自身的结构性制度。
综观关于人大制度完善的诸多论述，学术界大致有如此共识：其一，现行人大制度的 根本价值预设和制度安排是合理的，而在实际政治生活的“异化”现象源于欠缺的具体 制度。然而，辩证地思之，根本的价值预设和制度与具体的价值目标和制度应存相互规 定性，任何将人大制度的既存问题单纯地归因于具体制度瑕疵的做法，似嫌武断；依我 们之见，我国人大制度运行中的诸多困惑，不仅囿于具体制度的欠缺，更是源于根本价 值预设和制度安排未能完全尊重民主宪政的普遍关怀。其二，学界对人大制度的内涵存 歧。理当决定着各自的完善范围和路径，然实际却并未影响将树立人民代表大会权威性 作为人大具体制度完善的一致取向，实在令人费解。不过，笔者在此将人民代表大会作 为人大制度完善的主要对象，从而把人大制度的特定概念与当前共识性的制度完善取向 结合起来，应该是可行的。
二、理想代议制的法理解析
应当看到，先民久已成习的“代议”活动是代议制的前身。一般而言，代议是代表各 自群体的人们，就彼此共同面临的问题进行协商并达成一致行为共识的过程。作为人类 社会处理公共事务的方式，“代议”主要有三个特点：一是代表性。即参与协议的人们 ，在协议中表达的利益和意志都代表着特定的群体。二是程序性。即代表们进行协议， 必须循守正式或非正式的法则、惯例的约束，才能理性地“讨价还价”而达到共识，进 而忠信于自己的承诺。三是非自足性。即“代议”具有技术性特质，因负载群体外壳下 的个人权益和意愿而获取其存在的正当性。而近代的代议制度，则是人们依据“人民主 权”的政治价值理念，并适应人多地广和社会分工存在的历史条件而逐渐完善起来的民 主制度模式，是“代议”在政治民主化中的应用。
大家知道，人民主权论是在近代国家世俗化的进程中，卢梭等启蒙思想家应和经济市 场化和政治民主化的时代呼唤，在“复兴”“民主”(人民的权力)而“扬弃”“君主主 权”的基础上所创生的共和政治学说。它集中地表达了国家权力来源于人民并服务于人 民的民主政治理念，全新地确立了人民在宪政国家中的主体地位。人民主权说的伦理假 设是，每个人都应该是独立、平等、有尊严且有自治能力的社会主体，由个人组成的社 会以及社会衍生而来的国家之存在的正当性在于保障和发展每个人的权益，故而所有人 都有参与国家生活的同等资格。同时，民众惯常性履行的纳税义务，在崇尚“双赢”与 “契约”为取向的近代商业社会的意识形态中“却发挥了始料不及的积极意义”[7]， 履行纳税的义务成为公民参与控制国家或监督政府意愿的重要动因，并为人民主权提供 了一个朴实的经济学根据。依政治社会学之见，人民主权说基于否定“神之国”的政治 传统而确立了“人之国”的合理性(rationality)，为建立近现代共和民主政制供给了 合法性(legitimacy)的价值资源。
人民主权价值观的确立，实现了国家权力所有者的根本性替换，表达出一种彻底地拒 斥专制主权的“新政”理念。然而，如何构造合理的制度设施来实现人民主权，则无疑 是极具实践性的重大问题。作为人民主权论之父，卢梭认为“主权是不可分割的、不可 转让的，而且它的本质就存在于共同体的全体成员之中。”[8]质言之，“主权在本质 上是由公意构成的，而意志又是决不可以代表的；它只能是同一个意志，或是另一个意 志，而决不可能有什么中间的东西。”并且，“主权者既然只不过是一个集体的生命， 所以就只能由他自己来代表自己。”[8]因此，卢氏基于人民主权的特性而主张直接民 主，反对人民主权间接实现的制度设施即代议民主。不过，人民主权实现所面对的社会 实情不再是人少地小的“城邦”式共和国，而是疆域广人口多且利益多元化的民族国家 ，因而强调全民直接管理国家是不现实的。处于这样的历史条件，美国宪政家潘恩论证 了代议制作为实现人民主权的民主制度设施的可行性。他相信，“代议制是一种容纳并 联合一切不同利益和不同大小领土与不同数量人口的政府体制。”[9]因为，在代议民 主制中，人民是主权者，制定表达公意的宪法；尔后人民根据宪法自由选举代表组成代 议机关，去代行人民权力包括组建政府与管理公共事务。这样一来，人民以宪法为根本 契约，以代议机关为中介，实现当家作主的间接民主制，必然成为当代各国实现人民主 权的可行而合理的政制安排。
前述表明，代议制成功地化解人民主权实现中所遭遇的规模困境，拓展了个人参与政 治生活的空间。同时为代议机关存在(组成与权项)提供了正当性资源。我们知道，就根 本的理论旨趣而言，现代宪法理论可分成民主论与宪政论。前者强调民主国家的法律或 政府权力之合法性只能来自于民主的事实。“即它必须是由主权人民行使其自治权所授 予的权威”[10]安排的。因为“一切治理国家的权力必定有个开端。它不是授予就是僭 取。此外别无它源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺”。故而选举 既是重要民主原则，也是代议机关组成的合法基石。同时，主权的人民依据宪法授予代 议机关“优位的”立法权、监督权等，以便有效地代表主权者行使管理公共事务的权能 。后者指出，基于人权维系之人民主权实现的最优方式，不是动员人民的积极参政，而 是为国家权力设定实质性的界限，即以宪法界分政府权力的范围，任何政府部门不得垄 断统治权，否则主权者必受“绝对权力”腐败之害。实践表明，“权力过分集中”，无 论是集中于一人、少数人还是多数人，都会产生损害民主的现象。特别是近代的代议机 关，往往托人民的名义，不断地扩张其权域，背离权能分工规律而独揽全权，最终危及 主权者利益。“立法机关之所以有这种危险的优越性，第一是因为宪法规定的立法机关 的权力比其它部门更大更广泛，而且也不易受到精确的限制。第二是因为立法机关容易 接受人家的金钱，对其它部门的酬报也可以施加影响”[11]。因此，“政府和立法机构 的权力来自于人民，不能仅仅因为人民(通过议会本身制定的程序)选举了议会就假定人 民授予了无约束的和专制的权力。”[12]否则，就会导致真正的“议会主权”而非人民 主权、代议机关至上而非宪法至上的人治事实。根据成熟的宪政经验，大致在宪政体制 中贯彻制约与法治原则，以及立法违宪审查等制度设施，来防范“议会专制”的风险。
总而言之，代议制是适应人民主权在近代社会的现实化之需而建立起来的政制模式。 理想的代议制要求代议机关必须兼有合法性与有限性，一方面代议机关的权项来源及行 使应当是民主的，另一方面它的权域应是有限而尊重宪政规律的。
三、人大制度完善之价值取向与制度构造
我国人大制度是现代民主政治——代议制的一种崭新形式。它是中国人民把马克思主 义人民主权和代议制思想同民主建政经验相结合的选择。我们知道，马克思在批判黑格 尔君主主权论时，明确首肯“国内的主权是属于人民的”，并且强调人民主权决定的政 体只能是民主制形式。“因为在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我 规定……在这里，国家制度……就其现实性说来也就日益趋于自己的现实基础，现实的 人，现实的人民，并确定为人民自己的事情。”[13]列宁则进一步指出代议民主制在实 现人民主权中的巨大作用，在地广人多的国家中，“如果没有代议机构，那我们就很难 想象什么是民主，即使是无产阶级民主”。故而人民要实现当家作主，同样离不开代议 制。只是要确保代议机关真正成为人民权力和利益的代表者，而非僭越者；更不能沦为 个别人或集团的玩偶。对此，我国宪法确认“一切权力属于人民。人民行使国家权力的 机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这表明我国正是通过人大制度这 一特色的代议制形式来实现人民当家作主的。的确，任何制度之设定离不开历史传统与 现实条件，但人大制度既然是间接民主模式即代议制的多样化形态之一，那么充分地尊 重人类择取代议制固有的普适价值和基本制度设计，无疑是人大制度完善不可规避的取 向。换言之，理想代议制的民主合法性与宪政约束性之法理和相应的制度安排，是完善 人大制度应然的法理基础和目标。
众所周知，完善人大制度是我国政治体制改革的重要内容。在我们看来，人大制度的 完善，实质上就是通过政治理念和制度的创新来进一步落实人民主权的宪法精神，使我 国的宪政体制合理化，以推进社会的进步。只要立足于人民主权与代议制的基本关系以 及民主宪政之下代议机关应有的价值预设和权能基准，来观察我国人大制度，不难发现 人代会权威存在的正当合法性和受约有限性以及各自相应的制度安排两方面都有待完善 。
(一)人大制度之完善的民主合法性的价值预设与制度构造
1.从权力代使者的正当性而言，人民代表大会的组成人员应由选民直接或间接地自由 选举产生，表征主权在民意蕴。从宪法学角度看，选举实质上是人民同意转让权力的过 程、构建人代会这一公权力机关存在的合法性基础。在此，人民、代表及人代会三者关 系的制度载体是选举制。选举制的安排是否合理不仅关系到人民主权的实现，而且直接 决定着人代会本身的正当性。实践表明，合理的选举制应当贯彻平等与竞争的原则，具 体涉及到改善我国选举制的三方面：缩减或消除乡村与城市代表所代表的选民量的比差 ，实现公民平等的选举权；将公平竞争的优胜法则引入被选举权的平等实现过程中，实 行竞选；改革当前的多数代表制，推进“最民主的”(列宁语)比例当选制，确保少数选 民或弱势集团的代表进入人代会。
2.人代会作为人民权力和意志的集体表达者，它以公开集会并多数票决原则行使宪定 职权，具体表现为立法制度、重大问题决定制度、国家重要官员任免制度、监督制度等 等。应当说，作为人民代议机关，人代会之于宪法的权力配置是否合理以及能否有效作 为，不仅牵系国家权力机关的权尊，更是主权在民真伪的风标。实践表明，当前急待改 善有两个方面：一是适应市场经济衍生的多元化利益协调之需要，革除传统“智者”“ 强者”订立“愚者”“弱者”从的立法陋习，实行立法民主化包括建立立法听证和辩论 制，克服“立法腐败”；二是修改宪法，明确赋予人代会财政监督权。这符合民意机关 决定公众创造的国家财税收支代议制精神，也有效地消除民意机关对政府的实际依赖， 根本上强化人代会独立监督权，从而夯实人代会自主权威的物质基础。
3.代表权保障。作为公民，人大代表自然享有完整的公民权。同时，作为人民的受托 者，人大代表们必须能够充分地表达自己选区的利益而行使职权，这需完善相应的宪法 性法律和制度，确保代表的薪酬权、政务知情权、法案辩论权和言论豁免权等。
(二)人大制度之完善的宪法制约性与制度构造
不可否认，在我国现行政体的合理性论证和新体制创设的期待中，多数人持有“人大 主权”的政治理念，似乎人代会是民意的唯一体现者和超凡机构，天然地拥有国家全权 。殊不知，近年来不断有传媒披露人大代表贿选官员、人大代表带头提起质询案来抵制 与之有利害关系的司法判断等事件，表明“人代会集权”传统必须修正；同时，我国现 行宪法确立“一切国家机关……都必须以宪法为根本的活动准则”之宪法至上原则，无 疑涵容人代会受制于宪法的法治诉求。如果我们承认法治实质上乃宪法之治，那么宪法 至尊所监督的范围应该比人大监督更完整，特别在于前者凸现了对人代会的监督，彻底 地解决了人代会“权大”与“法大”的困惑。
1.根据制宪权与立法权相区别的宪法理论，限制修宪范围，严格修宪程序。在我国传 统的宪政实践中，由于立宪权与立法权未分，导致人代会“权力过分集中”而拥有无限 “自授其权”的逆法治现象。应当承认，制宪权是人民主权在宪法形成中的体现，是产 生宪法的权力；立法权则是宪法赋予代议机关的权力，其行使必须遵守宪法意见。[14] 为此，我国宪法不妨与民主立宪的世界通便“接轨”，将“孕生”宪法的制宪权和修宪 权明确地赋予人民依照特别程序选定的临时制宪机构，使之与行使“非宪法性”基本法 创制权的人代会处于彼此分立的二元状态。宪法亦因“出生不凡”而为人民公意“寄存 ”的终极“宿主”，取得“宪临天下”的至尊地位。
2.健全选民制约代表的责任机制，比如有效的罢免制度，克服代表意志的非民意趋向 。实践表明，作为人代会权力的现实主体，如何保证代表在代议机关忠实地表达民意， 是理想代议民主中的责任问题。完善的选举制可以反映人民对合意侯选人的期待，但不 能保证代表能否以民意为转移来行使权力。因此，“任何由选举产生的机关或代表会议 ，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意 志的机关。”[15]
3.建立健全人代会的宪法责任制，保证人代会权力行使的合宪性。根据人民主权及宪 法至上理论，代议机关应是权力和责任统一的政治组织。就建构我国人代会的宪法性责 任，可以设想：宪法确认人民有宪法案或重要法律案的创制权和复决权，以便克服“立 法不作为”和保证生效法律的正当权威，这是其一。其二，人代会权力事项的设定和行 使，应当尊重权力分工的宪政规律。于各种因素，我国始终拒斥权力分工作为化解“权 力过分集中”的取向，认为有悖效率价值。其实，在经济学看来，分工正是效率的源泉 。更何况，作为负载议事机能的代议机关，既不同以效率取向的行政，也有别于追求公 正的司法，其基本之价值目标应是多元化的民意之协调。因此，应当清除传统效率优先 的行政集权思维对我国宪政体制构造的影响，按照政治功能结构主义，合理地安排人代 会的权项。其三，根据宪法自治性要求，顺应违宪审查制的发展趋势[16]，设立宪定的 司宪权机构，并赋予其解释宪法和裁断包括立法违宪在内的宪法案件的终决权，从而克 服现行政制所存“自我监督等于无监督”的现状，保证人代会意志的民意性与合宪性。
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